ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2498/2022

Ședința publică din data de 15 decembrie 2022

Asupra recursului dedus judecății, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, la 10 octombrie 2018 sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Municipiul Cluj-Napoca prin Primar și Consiliul Local al municipiului Cluj-Napoca, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: obligarea pârâților la plata unor despăgubiri lunare în cuantum de 11.200 euro pentru lipsa de folosință a terenului, calculate din data de 01.10.2015 și până la momentul modificării situației juridice a terenului; obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, reclamanta a invocat prevederile art. 44 din Constituția României, art. 555, art. 1349 și următoarele din C. civ., precum și art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la CEDO.

Prin sentința civilă nr. 271 din 12 aprilie 2021, Tribunalul Cluj, secția civilă a admis, în parte, acțiunea civilă formulată de reclamanta A., împotriva pârâților Municipiul Cluj-Napoca prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și în consecință au fost obligați pârâții, în solidar, să plătească reclamantei suma de 182.168 RON, cu titlu de despăgubiri civile, calculate pe perioada 01.10.2015-31.08.2020, precum și în continuare, în cuantum de 1,12 RON/m.p./lună, până la momentul modificării situației juridice: au fost obligați pârârții, în solidar, să plătească reclamantei suma de 10.128,36 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată parțiale.

Prin decizia nr. 291/A din 12 octombrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția I civilă a admis apelul declarat de pârâții Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar împotriva sentinței civile nr. 271 din 21 aprilie 2021 a Tribunalului Cluj pronunțată în dosarul nr. x/2018, pe care a schimbat-o, în sensul că a respins cererea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, ca nefondată; a obligat intimata să plătească apelanților suma de 2374,18 RON, cheltuieli de judecată în apel.

Împotriva deciziei civile nr. 291/A din 12 octombrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă a declarat recurs reclamanta A..

Prin cererea de recurs, recurenta susține, într-o primă critică întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., că instanța de apel a pronunțat hotărârea în complet format din trei judecători, cu toate că dispozițiile legale impuneau judecarea apelului în complet format din doi judecători, fiind astfel încălcate dispozițiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004.

În aplicarea art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurenta arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, nefiind respectate principiile disponibilității, contradictorialității și rolului activ al judecătorului. Astfel, instanța de apel a reținut, în mod greșit, că unul dintre motivele de apel viza depășirea limitelor cu care instanța de fond a fost învestită prin cererea introductivă de instanță, apreciind că prima instanță a reținut o faptă ilicită cu care nu a fost învestită. Susține că apelul a fost motivat de către pârâți prin prisma a trei considerente, respectiv nelegala respingere a excepției prescripției dreptului material la acțiune, nelegala respingere a excepției autorității de lucru judecat, incidentă în raport de litigiul de contencios administrativ, precum și neîndeplinirea condițiilor privind atragerea răspunderii civile delictuale, nefiind invocat motivul de nelegalitate al depășirii cadrului procesual fixat de reclamantă.

Invocă dispozițiile art. 9, art. 477 și art. 478 C. proc. civ. și arată că instanța de apel a ignorat criticile apelanților și a invocat, din oficiu, motive noi, cu nesocotirea limitelor efectului devolutiv și încălcarea principiului disponibilității. Susține că fundamentarea soluției din apel pe o pretinsă depășire a cadrului procesual de către instanța de fond, fără ca acest aspect să fie invocat de apelantă ori pus în discuția părților, încalcă dispozițiile art. 14 și art. 22 C. proc. civ.

În susținerea motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurenta învederează că instanța, cu încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., nu a motivat respingerea unor argumente de ordin esențial care erau de natură să ducă la respingerea apelului, nu a arătat motivele concrete pentru care instanța de fond s-ar fi pronunțat cu depășirea limitelor învestirii și a reținut, în mod contradictoriu, că atributele dreptului de proprietate sunt afectate, și totuși că lipsa de folosință nu este justificată.

În acest sens, arată că, prin decizia recurată, nu a fost analizată incidența art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenție și jurisprudența Curții în materie, cu toate că argumentele de respingere a apelului au gravitat în jurul nerespectării limitelor de atingere a dreptului de proprietate, instanța de apel rezumându-se la a reține că lipsa de folosință nu este datorată pentru simplul motiv că terenul se află în proprietatea recurentei și nu este ocupat fizic de autoritățile pârâte.

Mai arată că lipsește în totalitate analiza efectelor pe care le produce art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, dispoziții invocate în fazele procesuale de fond și apel, cu referire expresă la considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 1416/2008, prin care s-a reținut că pentru lipsa de folosință a terenurilor proprietate privată amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism,proprietarii terenurilor sunt îndreptățiți să beneficieze de despăgubiri.

Prin decizia atacată, se reține că instanța de fond a depășit limitele învestirii, fără ca instanța de apel să motiveze de ce anume solicitările cuprinse în acțiunea introductivă nu priveau lipsa de folosință ori de ce lipsa de folosință ar fi exclusă când terenul în ltigiu nu este ocupat fizic de către autoritățile publice. Mai arată că instanța de apel a reproșat pretinse deficiențe privind cadrul procesual, însă nu arată argumentele care au stat la baza acestei concluzii.

Învederează că instanța de judecată nu explică de ce dreptul de proprietate poate fi efectiv protejat prin acordarea despăgubirilor constând în lipsa de folosință doar în ipoteza în care reclamantul nu mai deține formal dreptul de proprietate și nu motivează cum a ajuns la concluzia că, într-o asemenea ipoteză, despăgubirile ar trebui să se rezume la contravaloarea bunului ori diferența valorică pierdută.

Recurenta arată că motivarea este, în parte, contradictorie. În acest sens, învederează că instanța de apel a reținut puterea de lucru judecat a deciziei civile nr. 6268/2017 a Curții de Apel Cluj prin care s-a constatat că reclamanta are dreptul să solicite eventuale despăgubiri pentru prejudiciul cauzat de autoritățile publice locale prin măsurile impuse care au condus la limitarea atributelor dreptului de proprietate și prin întârzierea reglementării situației terenurilor, precum și faptul că prin încadrarea urbanistică din anul 2014 au fost limitate și mai mult utilizările admise în ceea ce privește terenul proprietatea reclamantei, însă conchide, în mod contradictoriu celor anterior reținute, că, raportat la limitele învestirii, nu se impune a se analiza dacă prejudiciile aduse reclamantei pot fi încadrate în limitele admise de lege și care nu impun acordarea de despăgubiri sau excedează acestora și impun acordarea de despăgubiri. Astfel, argumentele instanței tind să rețină, pe de o parte, că dreptul de proprietate a fost limitat în substanța atributelor sale, iar, pe de altă parte, că folosința asupra terenului este neafectată pentru simplul fapt că dreptul de proprietate se află, formal, în patrimoniul recurentei. Mai arată că este contradictoriu și faptul că, deși este recunoscută afectarea atributelor dreptului de proprietate, se reține că lipsa de folosință nu poate fi justificată, întrucât reclamanta nu ar fi solicitat valoarea de circulație a terenului sau deprecierea de valoare.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de apel a restrâns, în mod nejustificat, prevederile legale privind protejarea dreptului de proprietate, analizând în mod greșit condițiile răspunderii civile delictuale raportat la dispozițiile art. 44 și 53 din Constituția României, art. 555 din C. civ. și art. 1 din Protocolul 1 CEDO, creând confuzie între lipsirea de dreptul de proprietate și restrângerea dreptului de proprietate.

Arată că instanța de apel nu a făcut o analiză a celor trei condiții de limitare a dreptului de proprietate: măsura să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim și să aibă un caracter proporțional și a ignorat jurisprudența CEDO, susținând că instanța trebuia să verifice dacă situația din speță constituie o expropriere de facto.

Învederează că, prin decizia recurată, a fost analizată în mod greșit condiția vătămării dreptului de proprietate, atât timp cât s-a considerat că recurenta are posibilitatea de a exercita toate atributele dreptului de proprietate, cu mențiunea că sunt obligatorii limitările impuse prin PUG aprobat prin HCL nr. 493/2014. Astfel, instanța de apel nu a ținut cont de faptul că limitările aduse prin noul PUG reprezintă o veritabilă restrângere a dreptului de folosință, asimilabilă exproprierii, dat fiind faptul că terenul a fost afectat de restricții de construire vădit mai puternice, devenind, practic, neconstruibil.

Susține că soluția este nelegală și prin prisma faptului că analizează o încălcare a dreptului de proprietate, fără a ține cont de caracterul perpetuu al noii încadrări urbanistice a terenului în discuție, fiind ignorate dispozițiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005.

Recurenta susține că instanța de apel a reținut greșit că amânarea momentului la care se va demara procedura exproprierii este fără efect în planul încălcării dreptului său, fiind necesar a se verifica existența unei vătămări și raportat la faptul că, deși regimul urbanistic al zonei a fost modificat de șapte ani pentru implementarea unui proiect vechi de patruzeci de ani, nu a fost întreprins niciun demers în vederea compensării intereselor proprietarilor de terenuri afectate.

Prin decizia recurată a fost analizată greșit noțiunea de prejudiciu, fiind aduse atingeri principiului reparării integrale, prevăzut de art. 1385 C. civ.. Astfel, instanța a reținut că prejudiciul reclamat nu poate consta într-o lipsă de folosință atât timp cât dreptul de proprietate se află în patrimoniul recurentei, iar bunul poate fi folosit conform utilizărilor date de noul PUG, însă concluzia este greșită întrucât restrânge fără temei legal posibilitățile victimei unei încălcări a dreptului de proprietate de a solicita repararea integrală a daunelor suferite în condițiile în care doar plata contravalorii terenului nu este de natură să despăgubească limitările dreptului de proprietate întinse pe o perioadă de 7 ani.

La 31 ianuarie 2022, intimatul Muncipiul Cluj-Napoca, prin Primar, a depus întâmpinare, prin care a solicitat, respingerea recursului, ca nefondat.

Recurenta A. a depus răspuns la întâmpinare.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 27 octombrie 2022, a fost admis în principiu recursul declarat de reclamant A. împotriva deciziei nr. 291 A din 12 octombrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă și a fost fixat termen de judecată la 15 decembrie 2022 pentru soluționarea căii de atac.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În esență, reclamanta a promovat o acțiune în răspundere civilă delictuală împotriva pârâților care, prin regimul juridic atribuit terenului proprietatea sa, de zonă cu spațiu verde în interes public, au determinat afectarea dreptului de proprietate prin restrângerea dreptului de folosință a acestui teren, fără a fi indemnizată pentru prejudiciul suferit.

Instanța de fond a constatat că sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale, obligând pârății să repare prejudiciul cauzat reclamantei sub forma unor despăgubiri constând în lipsa de folosință acordată pe perioada afectării dreptului de proprietate.

Instanța de apel a schimbat soluția și a respins acțiunea, reținând, în ceea ce privește fapta ilicită, că deși în acțiune a fost indicată ca fiind reprezentată de imposibilitatea reclamantei de a folosi bunul potrivit propriilor interese atât din cauza destinației terenului, de spațiu verde, cu acces public nelimitat, astfel cum a fost stabilită prin H.C.L. nr. 493/2014, cât și din cauza faptului că bunul nu mai poate participa efectiv la circuitul civil, în considerentele sentinței atacate rezultă că instanța de fond a reținut ca faptă ilicită folosirea terenului de către pârâți, în interes public, fără acordarea de despăgubiri, ceea ce nu este în concordanță cu limitele în care a fost învestită de către reclamantă. În plus, a reținut că această faptă ilicită nu este susținută de actele de la dosar, terenul în litigiu nefiind folosit de către pârâți, acesta aflându-se în continuare în proprietatea reclamantei, care este în măsură să exercite asupra acestuia toate atributele dreptului de proprietate, cu limitările impuse prin P.U.G.-ul aprobat prin H.C.L. nr. 493/2014.

În privința prejudiciului, instanța de apel a reținut că prejudiciul solicitat de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată constă în lipsa de folosință a terenului începând cu data de 01.10.2015 și până la modificarea situației juridice a terenului. Deși, din compararea planurilor urbanistice actual și anterior, rezultă că s-au limitat și mai mult utilizările admise în ceea ce privește terenul proprietatea reclamatei, iar acesteia nu i-au fost acordate până la acest moment despăgubiri de către autoritățile publice locale, a constatat că reclamanta nu a învestit instanța cu acordarea de despăgubiri reprezentând valoarea de circulație a terenului în litigiu, ca urmare a aprecierii existenței unei exproprieri în fapt și nici cu o cerere având ca obiect repararea prejudiciului constând în diferența dintre valoarea anterioară a terenului și cea actuală, ci cu o cerere având ca obiect lipsa de folosință a terenului. Or, atâta timp cât reclamanta poate exercita dreptul de folosință asupra terenului, acesta nefiind încă la dispoziția publicului, având categoria de folosință arabil, prin acordarea echivalentului chiriei pentru acest teren, astfel cum s-a solicitat, s-ar ajunge la acordarea unei despăgubiri nejustificate.

Într-o primă critică, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., recurenta invocă nelegala compunere a completului care a judecat cauza în apel, în privința numărului de judecători.

Critica este nefondată.

Înalta Curte reține că hotărârea instanței de apel a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 207/2018, în vigoare din 23 iulie 2018, conform cărora apelurile se judecă în complet format din 3 judecători.

Cum potrivit art. 24 C. proc. civ., dispozițiile legii noi de procedură (cărora li se subsumează și regulile de organizare judiciară privind alcătuirea completelor de judecată în apel) se aplică proceselor începute după intrarea în vigoare a dispozițiilor noi, această formă a legii a fost incidentă în cauzele înregistrate în primă instanță în perioada 23 iulie 2018-15 octombrie 2018, când, prin adoptarea art. VI alin. (1) din O.U.G. nr. 92/2018 s-a stabilit că dispozițiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privitoare la judecarea apelurilor în complet format din 3 judecători se aplică apelurilor formulate în procese pornite începând cu data de 1 ianuarie 2020, în procesele pornite începând cu data intrării în vigoare a acestei ordonanțe de urgență și până la data de 31 decembrie 2019 inclusiv, apelurile judecându-se în complet format din 2 judecători. Ulterior, prin O.U.G. nr. 215/2020 aplicarea dispozițiilor s-a prorogat până la data de 1 ianuarie 2023 iar prin Legea nr. 198/2021 pentru modificarea și completarea art. 54 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și pentru abrogarea O.U.G. nr. 215/2020, s-a revenit la soluția anterioară adoptării Legii nr. 207/2018, conform căreia apelurile se judecă în complet format din 2 judecători.

Cum cererea de chemare în judecată a fost introdusă pe rolul instațelor la 10.10.2018, procesului i se aplică art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 în forma prevăzută de Legea nr. 207/2018.

Prin critica întemeiată pe dispozițiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurenta susține că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea principiilor disponibilității, contradictorialității și rolului activ al judecătorului. Astfel, instanța de apel a constatat că prima instanță a reținut o faptă ilicită cu care nu a fost învestită, depășindu-și limitele învestirii, deși acest aspect nu a constituit un motiv de apel. Consideră că au fost încălcate astfel dispozițiile art. 9, art. 14 și art. 22, art. 477 și art. 478 C. proc. civ., instanța de apel reținând, din oficiu, motive noi, cu nesocotirea limitelor efectului devolutiv și încălcarea principiului disponibilității.

Critica este nefondată. Contrar susținerilor recurentei, instanța de apel a analizat fapta ilicită în limitele motivului de apel referitor la contestarea acesteia în forma reținută de instanța fond, ca fiind aceea de folosire a terenului reclamantei ca spațiu verde în interes public, susținând apelantele că zona de spațiu verde este o destinație viitoare și că proprietarii pot utiliza terenul potrivit categoriei lui de folosință. Răspunzând acestei critici instanța de apel a apreciat că, pe de o parte, instanța de fond a reținut o altă faptă ilicită, ceea ce nu este în concordanță cu limitele învestirii și, pe de altă parte, că împrejurarea reținută nu este susținută de actele dosarului din care rezultă că terenul este folosit de pârâți.

Se constată că o atare motivare nu aduce în discuție împrejurări factuale sau instituții juridice noi pe care instanța de apel trebuia să le fi pus în discuția contradictorie a părților susceptibile a depăși limitele devoluției în apel.

De altfel, instanța de apel nici nu a analizat ca motiv de apel depășirea limitelor învestirii, ci a concluzionat că instanța de fond s-ar fi aflat într-o astfel de situație întrucât a reținut, în aplicarea mecanismului răspunderii civile delictuale, o altă faptă ilicită decât cea învederată în cererea introductivă de instanță. Cu toate acestea, instanța de apel nu a reținut această împrejurare ca o chestiune procedurală care ar împiedica devoluția pe fond a aspectelor ce țin de îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, dimpotrivă, a analizat fapta ilicită reținută de instanța de fond atât prin raportare la petitul acțiunii, cât și prin raportare a probele administrate, concluzionând că nu se confirmă.

Prin urmare nu se poate vorbi de o încălcare a principiilor de guvernare a procesului civil și de o vătămare adusă intereselor procesuale ale recurentei, de vreme ce instanța de apel a pronunțat o soluție, în limitele cererii de apel, analizând temeinicia susținerilor apelantelor.

Mai susține recurenta, invocând dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., că instanța, nu a arătat motivele concrete pentru care instanța de fond s-ar fi pronunțat cu depășirea limitelor învestirii și a reținut, în mod contradictoriu, că atributele dreptului de proprietate sunt afectate, și totuși că lipsa de folosință nu este justificată. Consideră că, prin decizia recurată, nu a fost analizată incidența art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenție și jurisprudența Curții în materie, instanța de apel rezumându-se la a reține că lipsa de folosință nu este datorată pentru simplul motiv că terenul se află în proprietatea recurentei și nu este ocupat fizic de autoritățile pârâte și că reclamanta ar fi trebuit să solicite contravaloarea bunului ori diferența valorică pierdută.

Mai arată că lipsește în totalitate analiza efectelor pe care le produce art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, cu referire expresă la considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 1416/2008, prin care s-a reținut că pentru lipsa de folosință a terenurilor proprietate privată amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, proprietarii terenurilor sunt îndreptățiți să beneficieze de despăgubiri.

Critica este nefondată. Astfel deciziei recurate nu i se poate imputa lipsa motivării sau o motivare contradictorie, câtă vreme instanța de apel a expus argumentele pentru care a considerat că, deși reclamanta a suferit un prejudiciu prin limitarea dreptului de folosință impusă de autorități, forma prin care aceasta a înțeles să solicite repararea prejudiciului nu este cea potrivită, raportat la conținutul factual și instituțiile juridice cu analiza cărora a învestit instanța.

Raportat la acest raționament juridic cu caracter decisiv în economia soluției, a apărut ca nerelevantă verificarea incidenței dispozițiilor art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, considerând instanța de apel că nu a fost dedusă judecății aprecierea existenței unei exproprieri de fapt.

Prin urmare, nu poate fi identificată o motivare contradictorie și nici o omisiune de analiză a unor argumente, ce nu mai prezentau importanță, raportat la motivarea soluției.

Înalta Curte apreciază că, deși acestui raționament, nu i se pot reține carențe de motivare, el este cenzurabil din perspectiva dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la criticile formulate de recurentă subsumate acestui motiv de recurs, cu privire la modalitatea în care au fost analizate, în apel, condițiile răspunderii civile delictuale privind existența faptei ilicite și modalitatea de reparare a prejudiciului.

Astfel, recurenta a susținut că instanța de apel a restrâns, în mod nejustificat, prevederile legale privind protejarea dreptului de proprietate, analizând în mod greșit condițiile răspunderii civile delictuale raportat la dispozițiile art. 44 și 53 din Constituția României, art. 555 din C. civ. și art. 1 din Protocolul 1 CEDO, art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, astfel că nu a făcut o analiză a celor trei condiții de limitare a dreptului de proprietate: măsura să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim și să aibă un caracter proporțional și a ignorat jurisprudența CEDO. Susține că instanța trebuia să verifice dacă limitările aduse prin noul PUG reprezintă o veritabilă restrângere a dreptului de folosință, asimilabilă exproprierii de fapt, dat fiind faptul că terenul a fost afectat de restricții de construire vădit mai puternice, devenind neconstruibil, fără a fi supus unei proceduri de expropriere care a fost amânată și fără o compensare a intereselor proprietarilor.

Consideră recurenta că a fost analizată greșit și noțiunea de prejudiciu, fiind aduse atingeri principiului reparării integrale, prevăzut de art. 1385 C. civ.. Instanța de apel a reținut că prejudiciul reclamat nu poate consta într-o lipsă de folosință atât timp cât dreptul de proprietate se află în patrimoniul recurentei, iar bunul poate fi folosit conform utilizărilor date de noul PUG, însă concluzia este greșită întrucât restrânge fără temei legal posibilitățile victimei unei încălcări a dreptului de proprietate de a solicita repararea integrală a daunelor suferite în condițiile în care doar plata contravalorii terenului nu este de natură să despăgubească limitările dreptului de proprietate întinse pe o perioadă de 7 ani.

Criticilie astfel formulate, sunt fondate.

În acest sens, este de reținut că reclamanta a susținut că a invocat cu titlu de faptă ilicită împrejurarea că, prin schimbarea regimului juridic al terenului, restricțiile de construire s-au înăsprit, fiind împiedicată să utilizeze terenul în limitele pe care acesta le avea la momentul la care a dobândit dreptul de proprietate asupra lui, ceea ce constituie o ingerință în exercitarea atributului folosinței din conținutul dreptului de proprietate asupra unui bun, privit din perspectiva art. 1 din Protocolul 1 CEDO.

Instanțele devolutive au reținut existența acestei ingerințe de vreme ce au apreciat că reclamanta a fost prejudiciată prin măsurile impuse de autorități referitor la terenul aflat în proprietatea sa, ceea ce i s-a imputat în apel fiind calea procesuală aleasă pentru a obține repararea prejudiciului.

În acest context, instanța de apel a reținut faptul că, în considerentele Deciziei nr. 6268/2017 a Curții de apel Cluj care a constatat legalitatea actului administrativ, s-a recunoscut că există o limitare a exercitării atributelor dreptului de proprietate, cât și o întârziere în reglementarea situațiilor terenurilor de către autoritățile publice locale, împrejurări ce pot justifica acordarea de despăgubiri pe tărâmul dreptului comun. Totodată, a procedat și la analiza comparativă a celor două planuri urbanistice, din care a rezultat limitarea și mai mult a dreptului de folosință.

Cu toate acestea, instanța de apel a constatat că reclamanta nu a pierdut posesia terenului, pe care îl poate utiliza, cu limitările aduse de HCL nr. 493/2014, și a considerat că nu a fost învestită cu analiza acestor limitări a atributelor de proprietate din perspectiva unei exproprieri de fapt, întrucât reclamanta nu a pretins valoarea de înlocuire sau deprecierea de valoare, ci exclusiv lipsa de folosință, or aceasta are atributul folosinței.

Din această perspectivă, Înalta Curte consideră că instanța de apel este în eroare atunci când consideră că exproprierea de fapt presupune, exclusiv, existența unor acte materiale de ocupare, de către autoritatea publică, a terenului unei persoane private. Nu este necesar ca dreptul de proprietate sau atributele sale să fie pierdute în totalitate, fiind suficient ca ele să fie îngrădite în exercitarea lor printr-un act al autorității publice pentru ca aceasta să reprezinte o ingerință în dreptul de proprietate, în accepțiunea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.

Noțiunea de expropriere de fapt, deși neacoperită în dreptul pozitiv, este o instituție juridică care se bucură de o existență și recunoaștere consolidate în jurisprudența națională și a Curții Europene a Drepturilor Omului și acoperă toate situațiile în care ingerința unei autorități publice cauzează o limitare a dreptului de proprietate, în oricare dintre atributele sale.

Prin urmare, în acord cu solicitarea reclamantei, instanța de apel trebuia să analizeze cauza din perspectiva jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, conturate în materia apărării dreptului de proprietate, în raport de prevederile art. 1 al Primului Protocol adițional la Convenție, verificând dacă sunt întrunite elementele unei exproprieri de fapt, rezultate din ingerința adusă substanței dreptului de proprietate al reclamantei, prin imposibilitatea folosirii bunului din cauza afectării regimului construibil.

Instanța de contencios european a stabilit în jurisprudența sa că, pentru a fi considerată compatibilă cu art. 1 din Primul Protocol la Convenție, ingerința asupra dreptului de proprietate privată, trebuie să îndeplinească anumite criterii, anume să respecte principiul legalității și să urmărească un obiectiv legitim prin mijloace proporționale cu obiectivul urmărit (Beyeler împotriva Italiei).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că, în ipoteza absenței unei exproprieri formale, este obligatoriu să se privească dincolo de aparențe și să se cerceteze realitățile situației reclamate (Hotărârea Sporrong și Lonnroth contra Suediei). În caz contrar, ar însemna ca statul să își atingă anumite obiective de politică socială pe seama unei persoane private, ceea ce nu este acceptabil, întrucât costurile de politică socială trebuie suportate de întreaga colectivitate, nu doar de o anume persoană (cauza Bugajny și alții contra Poloniei).

Prin urmare, în mod constant, începând cu cauza Hotărârea Sporrong și Lonnroth contra Suediei (în care a reținut că, în cazul unei exproprieri de lungă durată și a unor interdicții de construire, proprietarii au suportat o sarcină specială și exorbitantă care ar fi fost legitimă doar în condițiile reducerii duratei validității permiselor de expropriere, respectiv a acordării unor despăgubiri echitabile), Curtea europeană a reținut existența unei exproprieri de fapt atunci când autoritatea publică interferează, prin măsurile adoptate, cu dreptul de proprietate al particularilor și că, deși măsura este legitimă, încalcă exigența de proporționalitate și prevederile Articolului 1 al Protocolului nr. 1, atunci când nu indemnizează victima ingerinței pentru a restabili echilibrul echitabil între interesele colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.

Restabilirea raportului de proporționalitate între manifestarea interesului general din considerente de utilitate publică și interesul particular, prin respectarea dreptului de proprietate privată în plenitudinea prerogativelor sale, se face prin acodarea unei despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului suferit de proprietar în urma restrângerilor aduse drepturilor lui, remediu care este în acord atât cu normele C. civ., cu cele ale legii fundamentale, cât și, astfel cum s-a arătat, cu jurisprudența instanței de contencios european în ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederilor art. 1 din Primul Protocol la Convenție.

Prin urmare, în prezenta cauză se constată că intervenția autorității locale, care, schimbând regimul juridic al terenului, a restrâns și mai mult dreptul de folosință al proprietarului, corespunde unei ingerințe astfel cum a fost definită de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care chiar dacă este prevăzută de lege, în considerarea unui interes public, trebuie să păstreze un just echilibru între scopul legitim urmărit și mijloacele utilizate pentru atingerea lui. În măsura în care ingerința este disproporționată și a cauzat un prejudiciu reclamantei prin limitarea dreptului de a construi sau a altor componente din conținutul juridic al dreptului de folosință, în raport cu modalitatea în care a putut exercita acest drept anterior, aceasta poate fi asimilată unei exproprieri de fapt, pentru care proprietarul este îndreptățit la despăgubiri.

Din această perspectivă, instanța de apel trebuia să verifice dacă ingerința în dreptul de proprietate asupra bunului, prin limitarea drastică a dreptului de folosință, astfel cum a fost reținută de instanțele devolutive și necontestată, este legitimă, adică este prevăzută de lege și este proporțională cu interesul public urmărit, ținând cont de limitele și conținutul dreptului de folosință pe care reclamanta îl deținea sub imperiul reglementărilor anterioare HCL nr. 493/2014, pentru a observa dacă, în absența unei prealabile despăgubiri, prin limitarea mai drastică a acestui drept, proprietarului i s-a impus o sarcină exorbitantă de natură a afecta însăși substanța dreptului lui.

În cazul în care se constată crearea unui dezechilibru între interesul public și cel al particularului prin conduita autorității publice ce poate fi asimilată unei exproprieri de fapt, nu poate fi exclusă, de plano, modalitatea de reparare a prejudiciului pentru care a optat reclamata, sub forma lipsei de folosință, destinată a acoperi caracterul continuu al limitării atributului folosinței din conținutul dreptului de proprietate.

Formele de indemnizare indicate de instanța de apel (valoarea de înlocuire a bunului sau deprecierea valorii lui) sunt specifice legislației speciale în materia exproprierii, aplicabilă în urma derulării procedurii legale de declarare a utilității publice. În cazul de față, fiind vorba de un prejudiciu delictual, în aplicarea principiului reparării integrale a prejudiciului reglementat de art. 1385 C. civ., nu există o interdicție în a accepta opțiunea proprietarului pentru o altă formă de despăgubire, care are și un puternic caracter moratoriu, menit a constrânge pe autorul ingerinței să facă demersurile necesare fie pentru expropriere, fie pentru restabilirea formei anterioare de exercitare a dreptului de folosință.

Prin urmare, Înalta Curte va admite recursul în baza art. 488 pct. 8 C. proc. civ., va casa decizia recurată potrivit art. 497 C. proc. civ. și va trimite cauza spre rejudecare instanței de apel.

Cu ocazia rejudecării, instanța va analiza criteriile scopului legitim și al proporționalității între scopul urmărit și mijloacele folosite, iar în cazul în care va constata că ingerința afectează de o manieră disproporționată dreptul legitim al reclamantei, în repararea prejudiciului va putea avea în vedere forma de despăgubire pretinsă de reclamantă pentru a evalua deprecierea valorică a dreptului de folosință.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva deciziei nr. 291/A din 12 octombrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă.

Casează decizia recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe de apel.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 decembrie 2022.