ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5116/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020 A., a solicitat anularea deciziei nr. 2/19.08.2019, emisă de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, prin care s-a dispus în mod unilateral încetarea contractului și obligarea beneficiarului la returnarea sumelor 1567319,52 euro (fonduri ENPI) și a sumei de 95 euro (taxă de transfer bancar). Prin sentința nr. 46 din 22 iunie 2020 Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și teritoriale și a declinat soluționarea cererii în favoarea Tribunalului București. Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3929 din 11 septembrie 2020 a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat cauza în favoarea Tribunalului Vaslui. Prin sentința civilă nr. 1180 din 26 noiembrie 2020 pronunțată de Tribunalul Vaslui, a fost admisă excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu și a fost declinată competența de soluționare a cererii în favoarea Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal. Totodată s-a constatat ivit conflictul negativ de competență între Tribunalul Vaslui și Curtea de Apel Iași – secția de contencios administrativ ș fiscal, a fost suspendată judecata și a fost înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea regulatorului de competență. Prin decizia nr. 88 din 21 ianuarie 2021 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția a II-a civilă a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Iași – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Cauza a fost înregistrată la data de 2 iunie 2021 pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2020*.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 35 din 28 martie 2022, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) și a dispus anularea Deciziei nr. 2 din 19.08.2019 de încetare a Contractului de grant nr. x/26.11.2011, proiect cod MIS-ETC 1705 cu titlul "B." emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) care este Autoritatea de Control Comună pentru Programul Operațional Comun România – Ucraina – Republica Moldova 2007 – 2013.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 35 din 28 martie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și recurs incident reclamanta A., criticând hotărârea pentru nelegalitate. 3.1. Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, prin cererea de recurs întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului cu consecința respingerii ca neîntemeiate a acțiunii reclamantei. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-pârât a arătat că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind că prima instanță a motivat sentința atacată fără a ține cont de apărările Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și fără a arăta probele pe care și-a întemeiat soluția pronunțată. Consideră că instanța de fond nu a avut în vedere susținerile sale și a apreciat în mod facil că intimata și-a îndeplinit obligațiile contractuale, deși, în repetate rânduri, s-a subliniat faptul că raportul final nu a fost niciodată depus la sediul Autorității Comune de Management. A mai arătat recurentul-pârât că instanța de fond a confundat depunerea raportului final la STC cu depunerea solicitării de emitere raport consolidat final la C., apreciind în mod eronat că intimata și-a îndeplinit obligațiile contractuale și totodată a făcut confuzie și între "încheierea perioadei de execuție a programului" și "perioada de execuție a proiectului". Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat, în esență, că în mod greșit prima instanță a apreciat că intimata a depus raportul final, aplicând greșit dispozițiile art. 2 și art. 12.2 din Condițiile generale ale Contractului de grant și, deși a reținut existența unui pact comisoriu de grad 2, care făcea ca încetarea contractului să opereze fără a mai fi nevoie de intervenția instanței, a apreciat totuși că nedepunerea în termen a raportului final nu reprezintă o încălcare gravă a prevederilor contractuale, pronunțând o hotărâre care încalcă atăt dispozițiile Contractului de grant cât și prevederile art. 1270 alin. (1) C. civ. 3.2. Prin recursul incident, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă A. a solicitat schimbarea hotărârii primei instanțe în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției. Consideră că instanța de fond a apreciat greșit dispozițiile legale referitoare la prescripția extinctivă, respectiv art. 2500 și următoarele C. civ., în condițiile în care dreptul la acțiune s-a născut, în temeiul clauzelor contractuale, la data de 31.03.2016, iar conform art. 1552 alin. (2) C. civ., declarația de rezoluțiune este sancționată cu prescripția, dacă nu este formulată în termenul de prescripție. În opinia sa, acest moment inițial nu poate fi modificat prin voința creditorului obligației, iar pârâtul nu se poate prevala de decizia unilaterală de a modifica data depunerii raportului, pentru a justifica emiterea tardivă a declarației unilaterale de rezoluțiune. A mai arătat recurenta că există și alte considerente care justifică anularea dispoziției, instanța aplicând greșit prevederile art. 1321 C. civ., care stabilesc clauzele de încetare a contractului și interpretând greșit art. 12.2 din contract, în sensul că, decizia unilaterală de rezoluțiune era condiționată de comunicare prealabilă a unei notificări, cu respectarea unei preavizări de 7 zile. De asemenea, consideră că, reținând lipsa de gravitate a neexecutării obligației, instanța trebuia să facă aplicarea art. 1551 alin. (1) C. civ., care limitează creditorului dreptul la rezoluțiune numai în cazurile unor încălcări însemnate ale obligațiilor.

Apărările formulate în recurs 4.1. Recurenta-reclamantă A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat sancționarea cu nulitatea a recursului pârâtului, iar pe fond, în ipoteza în care se consideră că motivele invocate se regăsesc în dispozițiile art. 488 C. proc. civ., a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat. 4.2. Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a formulat întâmpinare și răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului incident ca inadmisibil, față de împrejurarea că recursul principal se referă la dispozitivul sentinței atacate, în vreme ce recursul incident privește considerentele acesteia, invocându-se, totodată, excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. Pe fond, a solicitat respingerea recursului, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală în ceea ce privește reținerea instanței cu privire la data de la care curge termenul de prescripție în ceea ce privește emiterea Deciziei nr. 2/19.08.2019 de încetare a contractului de grant, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 2 iulie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 2 noiembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității și excepția nulității recursului recurentei-reclamante sunt nefondate. Este cert că soarta recursului incident depinde de soarta recursului principal, fiind aplicabile așa cum precizează art. 491 C. proc. civ., dispozițiile art. 472 referitoare la apelul incident. Se reține însă că prin recursul incident, astfel formulat de reclamantă, a fost criticată soluția dată asupra prescripției dreptului de a dispune rezilierea unilaterală, invocată de această recurentă-reclamantă, situație în care nu poate fi reținută o dependență procesuală între criticile formulate prin recursul recurentului-pârât și criticile invocate pe calea acestui recurs incident, fiind întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 491 C. proc. civ., recursul incident vizând faptul că decizia contestată a fost emisă după termenul de trei ani de la data limită a depunerii raportului final, limitarea menționată de recurentul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației prin întâmpinare, și anume să fie circumscris criticilor formulate de recurentul principal, nefiind prevăzută de lege. Totodată se constată că recursul incident a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar motivele invocate se circumscriu acestui temei de drept. De asemenea, nu pot fi reținute nici susținerile recurentei-reclamante A. vizând sancționarea cu nulitatea a recursului pârâtului, întrucât în cererea de recurs, recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației invocă motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6) și 8) C. proc. civ. iar criticile se circumscriu motivelor invocate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Între reclamanta A. în calitate de Beneficiar și Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) în calitate de Autoritate de Control Comună de Management pentru Programul Operațional Comun România – Ucraina – Republica Moldova a fost încheiat Contractul de grant nr. x/26.11.2011, proiect cod MIS-ETC 1705 cu titlul "B.". Proiectul a avut ca obiective specifice elaborarea unor ghiduri pentru cele mai bune practici de management ale eroziunii solului și alunecărilor de teren în cele trei zone țintă stabilite dar și creșterea gradului de conștientizare cu privire la creșterea eroziunii solului, cauzele și efectele sale negative în regiunea transfrontalieră. În vederea implementării proiectului reclamanta, în calitate de beneficiar, avea obligația de a întocmi rapoarte intermediare care să însoțească fiecare cerere de plată și un raport final ce trebuia înaintat în termen de cel mult trei luni de la sfârșitul perioadei de implementare, conform prevederilor art. 2.1 din Condițiile generale. Reclamanta nu a reușit să depună raportul final consolidat în termenul prevăzut de contract, deci până la sfârșitul anului 2015, dar nici până la data de 01.04.2016, termen comunicat ulterior de către Secretariatul Tehnic Comun (STC). De asemenea, raportul final nu a fost depus nici până la data de 15.10.2018, acesta fiind un nou termen acordat de către Autoritatea Comună de Management prin adresa din 03.10.2018. Ca urmare a acestei situații, Secretariatul Tehnic Comun Iași a efectuat o vizită specială de monitorizare în vederea colectării rapoartelor de audit și a documentelor justificative cu privire la raportul final, la data de 28.11.2018. Cu această ocazie a fost întocmit înscrisul denumit Raportul întocmit în urma vizitei speciale la fața locului de unde rezultă că motivul pentru care beneficiarul nu și-a îndeplinit obligația este acela că nu a primit raportul intermediar al partenerului 6 din Ucraina, respectiv D., fără de care raportul final consolidat nu poate fi întocmit. Totuși, s-a constatat cu această ocazie că rapoartele partenerilor 1-5 au fost întocmite și că reprezentantul beneficiarului s-a angajat să facă o călătorie specială în Ucraina în vederea rezolvării problemei financiare ivite în relația cu partenerul 6, urmând ca până la data de 31.12.2018 să depună și raportul final. Întrucât nici până la acea dată nu a fost depus raportul final, Autoritatea de Management a propus rezilierea contractului și recuperarea corespunzătoare a sumelor primite, invitând pe reprezentantul Asociației pentru tineret 2000 Vaslui la conciliere prin adresa din 19.05.2019. Întâlnirea de conciliere a avut loc la data de 12.06.2019 ocazie cu care s-a decis menținerea propunerii de încetare a contractului deși reprezentanții beneficiarului au arătat că sunt în posesia raportului final și că vor solicita președintelui Autorității Comune de Management să analizeze posibilitatea depunerii raportului la acel moment, așa cum se arată în Minuta întâlnirii. Cu toate acestea, prin Decizia nr. 2 din 19.08.2019 Autoritatea Comună de Management a înțeles să rezilieze în mod unilateral contractul de finanțare nr. x/26.11.2013 cu obligația în sarcina reclamantei de a restitui sumele primite în cadrul proiectului (1567319,52 euro). Învestită cu anularea deciziei nr. 2/19.08.2019, emisă de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, instanța de contencios administrativ și fiscal a admis cererea reclamantei și a dispus anularea Deciziei nr. 2 din 19.08.2019 de încetare a Contractului de grant nr. x/26.11.2011, proiect cod MIS-ETC 1705 cu titlul "B." emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) care este Autoritatea de Control Comună pentru Programul Operațional Comun România – Ucraina – Republica Moldova 2007 – 2013. În esență, prima instanță a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 12.2 lit. a) din Contract, în sensul că Autoritatea Comună de Management nu a făcut dovada încălcării obligației de către beneficiar de depunere a raportului final într-un termen care să nu permită finalizarea procedurilor de verificare și de plată a obligațiilor eligibile. Împotriva soluției instanței de fond au declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și recurs incident reclamanta A.. Procedând la analiza criticilor de casare formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte constată nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., din perspectiva nemotivării, din considerentele sentinței rezultând cu evidență că instanța de fond și-a motivat hotărârea atacată, fiind respectate dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României: "În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)." Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. De altfel, recurentul, nu indică apărările sale care nu ar fi fost analizate de către instanță, mulțumindu-se doar a menționa că, raportul final nu a fost niciodată depus la STC sau ACM, sau că, instanța ar fi confundat depunerea raportului final la STC cu depunerea solicitării de emitere raport consolidat final la C. sau încheierea perioadei de execuție a programului cu perioada de execuție a proiectului. Or, cu privire la aceste aspecte, judecătorul fondului a reținut că susținerile pârâtului privind nedepunerea raportului până la termenul limită acordat sunt reale, prin urmare, susținerile din recurs privind presupusa confuzie făcută de instanța fondului sunt lipsite de relevanță. Nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este incident în speță. În susținerea acestui caz de casare, recurentul-pârât consideră că instanța de fond ar fi încălcat prevederile art. 2 și art. 12.2 din Condițiile generale ale Contractului de grant, apreciind în mod nejustificat că nedepunerea în termen a raportului final nu reprezintă o încălcare gravă a prevederilor contractului. Potrivit clauzei 12.2 lit. a) din contractul de grant nr. x: "Autoritatea Contractantă poate rezilia contractul fără o notificare prealabilă și fără plata unei compensații: a) atunci când Beneficiarul nu își îndeplinește, fără justificare, oricare din obligațiile care îi revin, și, după ce a fost atenționat printr-o scrisoare să își îndeplinească aceste obligații, persistă în neonorarea lor sau nu furnizează explicații satisfăcătoare în termen de 30 de zile de la trimiterea scrisorii". Conform dispozițiilor art. 2.1 coroborate cu cele ale art. 2.3 din condițiile generale ale contractului, A. avea obligația de a depune raportul final în cel mult trei luni de la sfârșitul perioadei de implementare, termenul limită fiind stabilit la 31.03.2014 și ulterior prelungit până la 31.12.2018. În speță, reclamanta a depus abia în iunie 2019 la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice dar și către Direcția de Control Prim Nivel raportul final consolidat, explicând și motivul care a condus la depunerea târzie a acestor acte, respectiv decesul reprezentanților legali ai partenerului din Ucraina, pe fondul conflictului izbucnit în 2014 în această țară și, urmare a demersurilor efectuate de aceasta, Direcția Control de Prim Nivel din cadrul MDLPA a demarat procedura de analiză a raportului final. Deși termenul din 31.12.2018 expirase, urmare a demersurilor efectuate de reclamantă, Direcția Control Prim Nivel a demarat procedura de analiză a raportului final și a înștiințat reclamanta că a finalizat analizarea raportului final și implicit a cheltuielilor solicitate de către reclamantă constatând că o serie dintre acestea sunt neeligibile. Cu toate acestea, la data de 18.07.2019 prin adresa nr. x și ulterior prin Nota x din 24.07.2019 Autoritatea Comună de Management a decis continuarea procedurii de încetare a contractului. Față de succesiunea evenimentelor, reținută în mod corect de către instanța de fond, Înalta Curte, împărtășind raționamentul primei instanțe, constată nelegalitatea Deciziei nr. 2 din 19.08.2019 de încetare a Contractului de grant nr. x/26.11.2011, proiect cod MIS-ETC 1705 cu titlul "B.". Raportat la situația de fapt pe care instanța de fond a constatat-o din probele administrate, aceasta a reținut că analiza raportului final al beneficiarului și includerea acestuia în raportul trimis Uniunii Europene putea avea loc și ulterior datei de 31.12.2018 și chiar după data de 28.06.2019, fără a exista implicații financiare nedorite, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 12.2 lit. a) din Contract. Inconsecvența acțiunilor Autorității Comune de Management care deși inițial a demarat procedurile de analiză a raportului final, încheind un prim palier de control, în perioada imediat următoare, a dispus încetarea contractului, coroborată cu faptul că nu a dus la bun sfârșit procedura de finalizare și verificare a raportului final deși acesta fusese depus cu mai bine de 6 luni înainte de data închiderii perioadei de execuție a programului, conduc, așa cum a reținut și prima instanță, la concluzia că decizia de încetare unilaterală a contractului este o măsură intempestivă. Este adevărat că părțile au convenit asupra unui pact comisoriu de grad 2, în prevederile art. 12.2 lit. a), însă acest lucru nu împiedică instanța sesizată de debitor să constate că încetarea contractului nu a avut loc ca urmare a neîndeplinirii condițiilor prevăzute în contract. Întrucât pârâtul n-a făcut dovada încălcării obligației de către beneficiar de depunere a raportului final într-un termen care să nu permită finalizarea procedurilor de verificare și de plată a obligațiilor eligibile se impunea anularea Deciziei nr. 2 din 19.08.2019 de încetare a contractului, așa cum de altfel a dispus și instanța de fond. Pe de altă parte, această obligație contractuală, de raportare a activităților desfășurate, este o obligație de natură informativă, astfel că, încetarea contractului de finanțare nr. x/26.11.2011 pentru punerea în aplicare a operațiunii MIS-ETC 1705 intitulată Inventarierea transfrontalieră a terenurilor degradate - "B.", pentru nerespectarea sa constituie o măsură neadecvată, în condițiile în care nu s-a făcut dovada existenței unor implicații financiare. Amintește instanța de control judiciar că în conformitate cu art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia. Totodată, în înțelesul art. 2 lit. n) din același act normativ, principiul proporționalității presupune ca orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respective. Rezultă din cuprinsul prevederilor legale sus menționate că autoritatea competentă are un drept de apreciere asupra măsurilor și sancțiunilor administrative pe care le consideră necesare și adecvate scopului propus, în funcție de variate elemente, precum, gradul de vinovăție al beneficiarului, tipul concret al abaterii - faptă omisivă sau comisivă, efectele concrete asupra bugetului Uniunii, iar în contextul cauzei nu se poate reține că decizia de încetare a contractului de finanțare este una adecvată care respectă principiul proporționalității, consacrat în legislația națională și europeană și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. Depunerea raportului final reprezintă doar o obligație de informare a autorității contractante de către beneficiar, natura și gravitatea neregulilor săvârșite de către reclamantă fiind una de factură minoră. Cât privește critica referitoare la prescripție formulată în cadrul recursului incident, aceasta nu poate fi reținută de instanța de control judiciar, constatându-se în mod corect de judecătorul fondului că dreptul la acțiune începe să curgă de la ultimul termen acceptat de pârât pentru depunerea raportului final, iar nu de la data ce rezultă din contract - 31.03.2016, astfel cum susține recurenta-reclamantă. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepțiile nulității și inadmisibilității recursului recurentei-reclamante și va respinge recursul pârâtului și recursul incident al reclamantei, ca nefondate.