ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4641/2022

Ședința publică din data de 13 octombrie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, Activitatea de Inspecție Economico – Financiară, solicitând suspendarea executării actului administrativ financiar reprezentat de Dispoziția obligatorie nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022, emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2011, de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Activitatea de Inspecție Economico – Financiară, prin care s-a dispus obligarea societății la plata sumei de 10.527.506 RON, reprezentând sume încasate necuvenit de la M.T.I.C., pentru transportul pensionarilor, aferente perioadei 2015 – 2019 și la plata accesoriilor de întârziere în cuantum de 4.785.517 RON, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 74 din 24 mai 2022, Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, Activitatea de Inspecție Economico – Financiară și a dispus suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

1.3.1. Pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași a formulat recurs invocând incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat.

A arătat că instanța de fond a încălcat și aplicat în mod greșit dispozițiile art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, referitoare la îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a pagubei iminente, necesare pentru suspendarea executării actului administrativ contestat.

În opinia sa, instanța de fond a prejudecat fondul cauzei, ceea ce contravine dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, fapt ce duce la depășirea atribuțiilor cu care a fost investită de către reclamată prin cererea de suspendare a executării actului administrativ ce face obiectul prezentei cauze. Este evident că argumentele de nelegalitate ale actului administrativ, invocate de instanța de fond, sunt motive ce țin de analizarea pe fond a legalității acestuia.

În speță, reclamanta nu a probat, asa cum a apreciat în mod greșit instanța de fond, ci numai a susținut nelegalitatea vădită a actului contestat, nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actele administrative. Câtă vreme, în legătură cu legalitatea actelor administrative a căror suspendare s-a solicitat, nu s-a pronunțat încă nicio instanță de judecată, acestea sunt legale, beneficind de prezumția de legalitate și veridicitate.

A apreciat că motivele invocate de instanța de fond în considerentele hotărârii recurate nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor administrative, fiind necesară administrarea de probe în cadrul procesului; îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi constatată cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a dreptului, având în vedere că măsurile luate în cadrul procedurii suspendării executării sunt măsurii provizorii, situație în care nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Cu referire la Decizia nr. 2447/11.05.2007 și Decizia nr. 2320/05.06.2008 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal, recurenta-pârâtă a concluzionat că obligațiile fiscale stabilite în sarcina reclamantei, prin actul administrativ atacat, reprezintă creanțe certe, lichide și exigibile, putând fi executate de organele fiscale. Până la anularea de către o instanță judecătorească, actele administrative se bucură de prezumția de legalitate. În caz contrar, s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce contravine dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere cele expuse, recurenta-pârâtă a apreciat că nu este îndeplinită condiția cazului temeinic justificat, atât timp cât din pipăirea fondului nu reies aspecte de vădită nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare s-a cerut și care se bucură de legalitate și veridicitate.

Totodată, a învederat că nu este motivată suficient nici condiția privind iminența producerii unei pagube, în situația în care nu s-a făcut dovada că, în prezentul litigiu, există un prejudiciu material viitor și previzibil pe care l-ar putea suferi reclamanta dacă nu se suspendă executarea actelor administrative atacate.

Aprecierea instanței de fond în considerentele hotărârii recurate privind faptul că valoarea debitului total stabilit în sarcina reclamantei ar perturba grav activitatea acesteia generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat nu poate fi primită de instanta de control judiciar întrucât menționarea creanței contestate și a valorii ei nu duc de facto la constarea existenței unei pagube iminente. Astfel, motivarea primei instante s-a rezumat în a consemna că este întrunită condiția pagubei iminente prin prisma executării sumei imputate și cea a perturbării serviciului public prestat. Toate aceste noțiuni și ipoteze au fost preluate din acțiunea reclamnatei, fără o minină verificare, în condițiile în care nu au fost dovedite în vreun fel.

Simpla existență a unui debit de achitat nu conduce la imposibilitatea desfășurării activității/prestării serviciului, situația trebuie individualizată și raportată la particularitățile reclamantei. Cuantumul mare al sumei nu este de natură a demonstra că, implicit, există și o pagubă iminentă care să justifice suspendarea executării actului administrativ atacat. Jurisprudența relevantă în această materie a stabilit că iminența producerii unei pagube nu se prezumă, că trebuie dovedită de persoana în cauză și că simpla executare a unui act administrativ fiscal nu produce prin ea însăși o pagubă.

Instanța de fond în mod nelegal și-a însusit susținerea reclamantei cu referire la imposibilitatea prelungirii licențelor de transport, deși nu s-a aratat perioada de valabilitate și momentul la care s-ar pune în discuție prelungirea acestor licențe. Astfel, a apreciat că instanța de fond trebuia să analizeze măsurile a căror suspendare este solicitată atât dintr-o perspectivă statică (adică prin analiza efectului lor propriu-zis), dar și dintr-o perspectivă dinamică (adică prin punerea lucrurilor în context). Drept urmare, se impunea ca, instanța de fond să stabilească cât anume reprezintă suma în discuție prin raportare la cifra de afaceri a reclamantei, profitul, structura veniturilor și cheltuielilor sale, comportamentul financiar și cel fiscal ce trebuie luate în considerare atât în perioada de referință, dar și pe o perioadă apropiată sau mai îndelungată, în funcție de circumstanțele cauzei, ceea ce instanța de fond nu a stabilit în motivarea sentinței recurate.

A apreciat că în considerentele hotărârii recurate trebuia să existe necesitatea invocării de catre Curtea de Apel Iași a unor motive întemeiate pentru admiterea cererii de suspendare cu atât mai mult cu cât, în cauză, este vorba despre creanțe fiscale pentru recuperarea cărora legiuitorul a stabilit o procedură specială, care trebuie dusă la îndeplinire de către executorii fiscali cu celeritate. La dosarul cauzei nu există înscrisuri care să susțină paguba iminentă, simpla invocare a acesteia nu echivalează cu dovedirea unei situații reale de fapt.

1.3.2. Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs incident întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului și schimbarea considerentelor hotărârii privind motivarea cazului bine justiticat și completarea acestora cu motivul prevăzut în punctul 4 al cererii de suspendarea, precum și completarea considerentelor privitor la paguba iminentă.

A arătat că soluția primei instanțe este legală, însă considerentele hotărârii trebuie revizuite, aparenta competență materială a organului economico-financiar pe care instanța de fond a respins-o ca și motiv de suspendare, trebuie înlocuită cu soluția din recursul incident, existând, cel puțin la acest moment, o aparență de nelegalitate a actului administrativ raportat la competența inspecției economico-financiare de a efectua acte de control la societatea reclamantă.

În opinia sa, ceea ce apare ca fiind nelegal este sublinierea dată de către instanța de fond cu privire la " ...apreciază că reclamanta este un operator economic căruia i se aplică prevederile Ordonenței de Urgență a Guvernului nr. 94/2011, cu privire la obiectul și modalitatea de efectuare a inspecției economico-financiare." (pagina nr. 14 alin. (4) din hotărârea instanței de fond).

De asemenea, apare ca fiind nelegală și sublinierea din considerentele hotărârii: "Prin faptul că statul subvenționează costurile de transport public ale pensionarilor prin decontarea cheltuielilor de călătorie conform Legii nr. 147/2004 este susținută și activitatea operatorilor publici de transportrutier, din cateria cărora face parte și reclamantul, acesta beneficiind astfel de o cerere mai mare a serviciilor sale de transport prin măsurile statale de facilitare a accesului pensoionarilor la acest gen de servicii și creșterea profitabilității obiectului de activitate al societății reclamante." (pagina nr. 14 alin. (3) teza finală din hotărârea instanței de fond).

Prin cererea de recurs incident a solicitat instanței de control judiciar să admită calea de atac și să constate nelegalitatea hotărârii instanței de fond, în ceea ce privește aceste aspecte statuate în considerente, aparenta nelegalitate a actului administrativ fiind dată și de necompetența materială al inspecției economico-financiare de a efectuat acte de control la societatea recurentă.

După redarea prevederile art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011 și art. 3 pct. 5 din același act normativ, recurenta-reclamantă a susținut că există o dublă condiționare ce trebuie demonstrată de către organul de inspecție economico -financiară, compentența materială a inspecției economice-financiare fiind primul element care trebuie verificat.

În calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2004 (pensionari și soțul/soția acestora), Legea nr. 44/1994 (veterani, văduve și invalizi de război) și Legea nr. 448/2006 (persoane cu dizabilități) societății A. S.R.L. nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități" și, prin urmare, cel puțin aparent, nu face parte din sfera operatorilor economici supuși inspecției economico – financiare.

Utilizatori ai fondurilor publice acordate în baza Legii nr. 147/2000, Legii nr. 44/1994 și Legii nr. 448/2006 sunt persoanele fizice beneficiare ale facilităților de transport subvenționat, aceștia fiind destinatarii subvențiilor a căror contravaloare este încorporată în taloanele speciale de călătorie acordate gratuit de către stat.

Această împrejurare este cât se poate de evidentă dat fiind faptul că beneficiarii legilor anterior – menționate (pensionari, veterani, etc.), în calitate de cumpărători ai serviciilor de transport, beneficiază de sumele decontate operatorilor de transport de la bugetul de stat, în sensul că prețul serviciilor achiziționate de aceștia este mai mic decât prețul la care se vând aceleași servicii persoanelor care nu beneficiază de facilități; diferența dintre prețul de achiziție și prețul de piață al serviciilor de transport este dată exact de contravaloarea sumei decontate de la bugetul de stat.

Prin Legea nr. 147/2000, Legea nr. 44/1994 și Legea nr. 448/2006 au fost reglementate facilitățile de transport subvenționat pe care statul le acordă anumitor categorii sociale de beneficiari, raporturile juridice administrative născute în legătură cu acordarea acestor facilități fiind stabilite între Stat, prin instituțiile și autoritățile publice cu atribuții în domeniu, pe de o parte și beneficiarii acestor legi (pensionari, veterani, etc.), pe de altă parte.

Conținutul acestor raporturi juridice cuprinde, pe de o parte, dreptul categoriilor sociale anterior – menționate de a beneficia de subvenția – încorporată în cupoanele talon – necesară efectuării unui anumit număr de călătorii cu preț redus/gratuit, iar pe de altă parte, obligația Statului de a aloca fondurile necesare acoperirii cheltuielilor determinate de efectuarea acestor călătorii.

Agenții economici care prestează servicii de transport public rutier nu au calitatea de părți în raporturile administrative menționate anterior, singura obligație legală a acestora - derivată dintr-un alt raport juridic (cel născut ca urmare a acordării licenței de transport rutier de persoane) – constând în a transporta această categorie de beneficiari, obligație expres prevăzută de art. 135 lit. b) din Norma metodologică aprobată prin Ordinul MTI nr. 980/2011, potrivit căruia operatorii de transport rutier au obligația "să permită urcarea în autovehicul numai a persoanelor posesoare de bilete/legitimații de călătorie sau a celor care beneficiază de facilități la transportul rutier, potrivit legii".

Faptul că operatorul de transport recuperează contravaloarea prestației efectuate în beneficiul categoriilor sociale anterior – menționate de la Ministerul Transporturilor nu îl transformă pe acesta într-un beneficiar al vreunei facilități acordate din fonduri publice și, cu atât mai puțin, în parte a raporturilor juridice născute din aplicarea acestor legi, singura sa menire fiind aceea de a efectua transporturi publice de persoane cu mijloace de transport auto, independent de modul în care i se asigură plata contravalorii prestației sau de persoana titularului obligației de plată.

Nefiind beneficiara unor sume acordate de la bugetul de stat "pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități", reclamanta nu face parte din categoria persoanelor cu privire la care pârâta poate desfășura activități de inspecție economico - financiară, scopul acestui tip de control fiind verificarea modului de utilizare a subvențiilor de către beneficiarul acestora (art. 3 pct. 5 lit. f) raportat la art. 3 pct. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2011).

În motivarea sentinței recurate, prima instanță a respins argumentele expuse de reclamantă menționând că "prin faptul că statul subvenționează costurile de transport public ale pensionarilor prin decontarea cheltuielilor de călătorie conform Legii nr. 147/2004 este susținută și activitatea operatorilor publici de transport rutier, din categoria cărora face parte și reclamantul, acesta beneficiind astfel de o cerere mai mare a serviciilor sale de transport prin măsurile statale de facilitare a accesului pensionarilor la acest gen de servicii și creșterea profitabilității obiectului de activitate al societății reclamante."

Raționamentul primei instanțe instanței este vădit nefondat. Sumele încasate de operatorii de transport de la bugetul de stat pentru transportul benenciarilor Legii nr. 147/2000 reprezintă simple venituri pe care aceștia la încasează în temeiul unui raport juridic contractual de drept privat în schimbul serviciilor de transport prestate în favoarea pensionarilor.

Un alt argument folosit de către instanța de fond a fost cel al creșterii profitabilității obiectului de activitate al societății (pagina 14 alin. (3) teza finală).

Creșterea profitabilității ca urmare a încasării de către operatorii de transport a prețului serviciilor de transport prestate în favoarea pensionarilor, invocată de către prima instanță ca argument pentru incidența competenței materiale a pârâtei în efectuarea inspecției economico financiare, nu este de natură a-1 transforma pe operatorul de transport în beneficiar al unei scheme de sprijin prin intermediul fondurilor publice.

Dacă, prin absurd, s-ar accepta argumentul primei instanțe ar însemna că toate plățile de la bugetul de stat, indiferent de titlul cu care sunt efectuate sunt de natură a-i transforma pe cei care le încasează (spre ex. personalul instanțelor judecătorești) în titulari ai unor activități subvenționate și implicit în potențiale subiecte ale inspecției economico financiare.

Aceste argumente ce se regăsesc în considerentele hotărârii trebuie înlocuite cu argumentele instanței de recurs, raționamentul expus de către instanța de fond fiind nelegal, cel puțin la nivel aparent, organul de control nu are competența verificării societății, nefiind îndeplinită dubla condiționare pentru fundamentarea si justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat.

Al doilea motiv de recurs privește faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat și pe aparenta nelegalitate a actelor emise de inspecția economico-financiară cu nerespectarea Odinului nr. 2737/10 septembrie2020.

Considerentele hotărârii instanței de fond trebuie completate pentru dovedirea cazului bine justificat cu aprența de nelegalitate ce rezultă din modul de emitere a actelor administrative: dispoziție obligatorie și proces-verbal de inspecție economico-financiară cu nerespectarea dispozițiilor din Ordinul nr. 2737 din 10 septembrie 2020 privind aprobarea modelului și conținutului actelor de control și ale unor formulare utilizate în activitatea de inspecție economico-financiară.

În opinia recurentei-reclamante, nulitatea actelor administrativ economico- financiare emise apare ca fiind evidentă. Astfel, prin art. 3 din Ordinul nr. 2737/2020, Ordinul ministrul finanțelor publice, nr. 1331/2012, se abrogă.

În vechea reglementare se emitea o singură dispoziție obligatorie, în noua reglementare se emit două dispoziții obligatorii, fiecare fiind prevăzute în Anexa nr. 9 și Anexa nr. 10 la Ordin.

Dar ce este important din punct de vedere al nelegalității controlului este emiterea unei singure dispoziții obligatorii, deși momentul intrării în vigoare a acestui act normativ (10 septembrie 2020) este anterior demarării procedurii de control (09.10.2020), iar pentru echipa de control erau dispoziții obligatorii și nu facultative.

Legalitatea înscrisurilor emise, raportat la modelul și conținutul actelor de control și ale unor formulare utilizate în activitatea de inspecție economico-financiară este o condiție sine qua non pentru validitatea tuturor actelor administrative economico-financiare emise în urma controlului financiar, nesocotirea în cazul concret a dispozițiilor imperative privitoare la modelul și conținutul actelor de control sunt de natură a atrage nulitatea actelor administrative financiare emise la finalizarea acestuia.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente a susținut că aceasta este îndeplinită și că trebuie completate considerentele hotărârii atacate cu motivele amplu expuse de către reclamanta-recurentă.

A arătat că activitatea economică desfășurată de societate constă în transportul rutier de persoane în regim intern, județean și interjudețean.

Astfel, prin stabilirea plății unor sume importante, prin efectul pe care îl are pe viitor actul administrativ (înscrierea în certificatul de atestare fiscală), imposibilitatea de a participa la licitații (condiția de fond fiind - prezentarea de certificate constatatoare privind lipsa datoriilor restante cu privire la plata impozitelor, taxelor sau a contribuțiilor la bugetul general consolidat (buget local, buget de stat, etc.) actualizate la momentul prezentării, cazierul judiciar al operatorului economic și al membrilor organului de administrare, de conducere sau de supraveghere al respectivului operator economic sau a celor ce au putere de reprezentare, de decizie sau de control în cadrul acestuia, așa cum rezultă din certificatul constatator emis de ONRC/actul constitutiv;),

Totodată, blocarea disponibilităților bănești aflate în conturile bancare și de trezorerie echivalează cu intrarea în incapacitate de plată și cu încetarea existenței sale, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar și în ipoteza admiterii ulterioare a acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ.

Blocarea conturilor bancare ca efect al instituirii procedurilor de executare a actelor administrative echivalează cu imposibilitatea de a efectua plățile curente și de a suporta costurile pe care desfășurarea activității de transport le presupune (carburant, taxe speciale de drumuri, de autogări, revizii).

Situația salariaților societății, raportat la exigentele din materia transportului public de persoane, din cauza reglementărilor normative extrem de stricte, imposibilitatea de a efectua câteva curse de transport echivalează cu retragerea definitivă a dreptului de a mai efectua activități de transport rutier de persoane.

Fiind vorba de îndeplinirea, prin delegare de gestiune, a unui serviciu public de transport, efectuarea curselor de transport pasageri se realizează în baza unor licențe de traseu eliberate în urma câștigării unei proceduri competitive de atribuire ce se desfășoară cu participarea mai multor operatori de transport interesați.

Motivat de același caracter, de serviciu public, al transporturilor rutiere de călători prin curse regulate, modul de îndeplinire al acestei sarcini este supravegheat de Autoritatea Rutieră Română-ARR (în cazul transportului județean) și de Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR (în cazul transportului interjudețean), autorități care, în situația constatării săvârșirii unei abateri grave de către operatorul de transport deținător al unei licențe de traseu (imposibilitatea de a efectua transportul de persoane fiind o astfel de abatere), dispun retragerea acesteia.

Or, potrivit art. 21 alin. (1) lit. c) pct. i) din Norma de aplicare a Legii serviciilor de transport public local nr. 92/2007, aprobată prin Ordinul nr. 980/2011, este considerată abatere gravă și este sancționată cu retragerea licenței de traseu, în cazul transportului județean, când operatorul de transport rutier a efectuat mai puțin de 95% din totalul curselor prevăzute în graficul de circulație al licenței de traseu a se efectua într-o lună calendaristică.

Conform art. 21 alin. (4) din același act normativ, retragerea cu titlu de sancțiune a licenței de traseu atrage imposibilitatea atribuirii aceleiași licențe către operatorul de la care a fost retrasă, ceea ce înseamnă că, odată pierdută pentru acest motiv, o licență de traseu nu mai poate fi redobândită.

Dispozițiile privitoare la retragerea licențelor pentru neefectuarea curselor de transport persoane și la imposibilitatea redobândirii acestora există și cu privire la transporturile interjudețene de persoane, acestea fiind prevăzute de art. 36 alin. (1) lit. f) din H.G. nr. 69/2012 (retragerea licenței în caz de neexecutare a curselor regulate) și de art. 67 alin. (3) din Normele aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011 (imposibilitatea redobândirii licenței).

Prejudiciul imposibil de recuperat, pe care l-ar suferi contestatorul prin continuarea executării, este motivat de faptul că odată pierdute licențele de execuție ale traseului, activitatea societății este imposibil de salvat, societatea încetându-si activitatea.

Aceste aspecte nu sunt în orizontul îndepărtat, ci actuale și demonstrează și existența unei pagube iminente, în sensul posibilității de a suferi un prejudiciu material viitor și previzibil, prin punerea în executare a actului administrativ. Blocarea conturilor bancare ca efect al instituirii procedurilor de executare a actelor administrative echivalează cu imposibilitatea de a efectua plățile curente și de a suporta costurile pe care desfășurarea activității de transport le presupune (carburant, taxe speciale de drumuri, de autogări, revizii).

Altfel spus, punerea în executare imediată a actelor administrative este de natură a declanșa un mecanism care debutează cu imposibilitatea efectuării curselor de transport de pasageri în regim regulat și continuă cu retragerea licențelor de traseu aferente, ceea ce echivalează cu încetarea definitivă și ireversibilă a activității sale.

A considerat îndeplinită condiția pagubei iminete, societatea dovedind prin înscrisurile anexate cererii de chemare în judecată, dar și prin trimiterea la dispozițiile speciale în materie de transport, că punerea în executare a actului administrativ ar produce o pagubă iminentă, imposibil de manageriat pe viitor.

A făcut referire și la Decizia nr. 3074 din 21.05.2021 a ÎCCJ, secția de contencios administrativ și fiscal prin care instanța supremă a statuat că în cazul operatorilor de transport public persoane prin curse regulate, raportat la specificul activității desfășurate (serviciu de transport public prin delegare de gestiune), existența pagubei iminente derivă din faptul că în cazul inițierii executării silite, blocarea conturilor bancare echivalează cu imposibilitatea de a efectua plățile curente și de a suporta costurile pe care desfășurarea activității de transport le presupune (carburant, revizii tehnice auto, taxe speciale de drumuri, piese de schimb. etc.)

Practica recentă a ÎCCJ a arătat îndeplinirea condiției pagubei iminente, chiar și prin raportare doar la normele imperative pe care trebuie să le respecte operatorul de transport - Decizia nr. 438/27.01.2022 pronunțată de ÎCCJ, secția contencios administrativ și fiscal.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului incident, schimbarea considerentelor din hotărârea instanței de fond, înlăturarea considerente menționate anterior și înlocuirea cu propriile considerente, menținând soluția cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal ca nefondat.

Recurenta-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași a formulat răspuns la întâmpinarea și întâmpinare la recursul incident.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 octombrie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, cu o cerere de suspendare a executării Dispoziției obligatorii nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022, prin care s-a stabilit o creanță bugetară în valoare de 15.313.023 RON, din care 10.527.506 RON creanță bugetară principală și 4.785.517 RON reprezentând accesorii (dobânzi și penalități de întârziere).

Prima instanță, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, Activitatea de Inspecție Economico – Financiară și a dispus suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022.

Pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând soluția prin care s-a dispus suspendarea actului administrativ contestat, iar reclamanta a formulat recurs incident, criticând o parte dintre considerentele hotărârii primei instanțe prin care s-a analizat îndeplinirea condiției cazului bine justificat și solicitând completarea considerentelor hotărârii cu privire la existența pagubei iminente.

Instanța de control judiciar constată că soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar conform art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

2.2. Reține Înalta Curte de Casație și Justiție că, prin motivele de recurs, recurenta-pârâtă a susținut că a fost prejudecat fondul cauzei deoarece argumentele de nelegalitate ale actului administrativ contestat, reținute de prima instanță, sunt motive ce țin de analiza pe fond a legalității acestuia, fapt ce duce la depășirea atribuțiilor cu care a fost investită de către reclamată prin cererea de suspendare a executării actului administrativ.

Contrar susținerilor recurentei-pârâte, instanța de control judiciar constată că aparența de nelegalitate a actului administrativ a rezultat în urma analizei sumare a împrejurărilor în care a fost emis actul, fără a fi prejudecat fondul cauzei.

Astfel, în mod corect a reținut prima instanță că este dovedit cazul bine justificat întrucât, inițial, la momentul solicitării decontării cheltuielilor de transport, cererile de decontare depuse de reprezentanții societății au fost analizate, inclusiv din perspectiva existenței cupoanelor-talon pentru pensionari, iar acordarea inițială a decontărilor nu s-a realizat pe baza unor declarații pe propria răspundere ale reprezentanților societății, așa cum eronat se indica în dispoziție, ci în baza verificărilor operate de organele competente. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ financiar contestat reiese cu ușurință și din împrejurarea că este negat în integralitate dreptul societății reclamante de a beneficia de decontarea transportului de pensionari efectuat, în condițiile în care concluziile organului de control se întemeiază doar pe aspectul nepăstrării cupoanelor-talon. Or, având în vedere că acest control a vizat activitatea efectuată de societate în anii 2015-2018 și că s-a efectuat după o perioadă mare de timp (în anii 2021-2022), în mod just s-a apreciat că planează o îndoială în privința analizei termenului de păstrare, respectiv de arhivare a documentelor justificative reprezentate de cupoanele-talon pentru pensionari.

Totodată, recurenta-pârâtă a susținut că nu este motivată suficient condiția privind iminența producerii unei pagube, în situația în care nu s-a făcut dovada că, în prezentul litigiu, există un prejudiciu material viitor și previzibil pe care l-ar putea suferi reclamanta dacă nu se suspendă executarea actelor administrative atacate.

Analizând această critică, Înalta Curte constată că este nefondată, fiind îndeplinită și condiția pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, raportat la efectul imediat al deciziei a cărei suspendare a fost solicitată, la cuantumul sumei indisponibilizate, precum și la specificul activității societății reclamante.

Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, se impune a fi subliniat faptul că iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți.

Așadar, raportat la activitatea economică desfășurată de reclamantă, respectiv transport rutier de persoane, Înalta Curte observă că blocarea conturilor bancare ca efect al executării actului administrativ echivalează cu imposibilitatea de a efectua plățile curente și de a suporta costurile pe care desfășurarea activității de transport le presupune (carburant, taxe speciale de drumuri, revizii tehnice auto, piese de schimb, etc.), ceea ce reprezintă un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În speță, în mod just s-a avut în vedere de către instanța de fond și principiul proporționalității atunci când a analizat interesul reclamantei de a amâna executarea actului administrativ aparent nelegal, apreciind că este mai puternic decât interesul statului de a executa actul la scadență, chiar înainte ca instanța de judecată să se pronunțe asupra legalității lui.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul formulat de recurenta-pârâtă apare ca fiind nefondat și va fi respins.

2.3. Prin cererea de recurs incident, recurenta-reclamantă a solicitat schimbarea considerentelor hotărârii privind motivarea cazului bine justiticat și completarea acestora cu motivul prevăzut în punctul 4 al cererii de suspendare, în sensul că aparenta nelegalitate a actului administrativ este dată și de necompetența materială a inspecției economico-financiare de a efectuat acte de control la societate.

Instanța de control judiciar amintește că într-o cerere de suspendare instanța trebuie să analizeze în favoarea căreia dintre părți este aparența dreptului afirmat.

În speță, motivul invocat de reclamantă privind necompetența materială a organelor de inspecție economico-financiară în efectuarea controlului, datorită faptului că societatea nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități este o chestiune de care ține de temeinicia dreptului.

Faptul că la momentul analizei primei instanțe acest motiv nu a fost apreciat ca fiind de natură să contureze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, nu poate conduce la admiterea recursului incident și la schimbarea considerentelor în sensul dorit de recurenta-reclamantă, urmând ca analiza temeiniciei acestui motiv să se realizeze cu ocazia soluționării fondului cauzei, nefiind tranșat în mod definitiv.

Prin urmare, toate aceste aspectele invocate atât din prisma competenței materiale a pârâtului cât și din prisma calității sale de subiect activ al verificărilor materializate în dispoziția în litigiu, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Înalta Curte nu o poate efectua.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente recurenta-reclamantă a susținut că aceasta este îndeplinită și că trebuie completate considerentele hotărârii atacate cu motivele amplu expuse de către reclamanta-recurentă prin cererea de suspendare formulată.

Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, a constat deja că este îndeplinită și condiția pagubei iminente (considerentele de la punctul II - 2.2. din prezenta decizie), astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, raportat la efectul imediat al deciziei a cărei suspendare a fost solicitată, la cuantumul sumei indisponibilizate, precum și la specificul activității societății reclamante.

Faptul că judecătorul fondului nu a reținut în considerente hotărârii toate argumentele reclamantei pe care aceasta și-a sprijinit cererea de suspendare în susținerea condiției pabubei iminente, nu poate conduce la admiterea recursului incident și la completarea considerentelor în sensul dorit de aceasta, câtă vreme judecătorul a motivat soluția dată, arătând motivele de fapt și de drept care i-au format convingerea cu privire la iminența producerii prejudiciului.

În concluzie, instanța de control judicar constată că finalitatea urmărită de recurenta-reclamantă prin acțiunea promovată, respectiv aceea de a obține executarea unui actului administrativ (Dispoziția obligatorie nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022) a fost realizată, fiind asigurată protecția provizorie, astfel cum permit dispozițiile legale, până la soluționarea acțiunii în anulare, motiv pentru care recursul incident va fi respins.

2.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul principal formulat de pârâtă și recursul incident formulat de reclamantă, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal formulat de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și recursul incident formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 74/2022 din 24 mai 2022 a Curții de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 octombrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.