ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3133/2022

Ședința publică din data de 31 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal (ca efect al declinării de la Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal), în dosarul nr. x/2020, reclamanții A. și A. au chemat în judecată pe pârâta Uniunea Națională a Practicienilor în Insolvență din România, solicitând suspendarea executării și anularea Deciziei nr. 9 pct. 2 din 27.09.2019 adoptată de Consiliul național de conducere al Uniunii Naționale a Practicienilor în Insolvență din România, prin care s-a constatat încetarea calității de practician în insolvență a domnului A. ca urmare a survenirii unei cauze de nedemnitate profesională, s-a dispus radierea practicianului în insolvență din Tabloul UNPIR și s-a constatat că forma de organizare A. nu mai îndeplinește cerințele legale de funcționare.

În temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanții au solicitat suspendarea executării deciziei cât privește radierea practicianului în insolvență din Tabloul UNPIR și dizolvarea formei de organizare A..

Prin sentința nr. 220 din 8 iulie 2021, Curtea de Apel Craiova – secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanții A. și A. privind suspendarea executării Deciziei nr. 9 pct. 2/27.09.2019 emisă de Consiliul Național de Conducere al Uniunii Naționale al Practicienilor în Insolvență din România.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A. și A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3, 6, 7 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., recurenții au susținut că instanța de fond nu a soluționat la termenul de judecată excepția necompetenței teritoriale și materiale a Curții de Apel Craiova cu soluționarea cauzei; de asemenea, sentința este contradictorie prin raportare la Decizia nr. 820/11.02.2021 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2020 în soluționarea conflictului negativ de competență privitor la un dosar cu obiect similar, având aceleași părți.

Curtea de Apel Craiova avea obligația de a ține cont de dezlegarea dată asupra problemei de drept deduse judecații, dând eficiență juridică prezumției de lucru judecat.

Totodată, recurenții au mai arătat că, în opinia lor, nu sunt incidente dispozițiile art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, iar competența revine Curții de Apel București, fiind vorba de o procedură similară cu procedura achizițiilor publice, pentru cauzele ce depășesc un anumit prag.

În ceea ce privește incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenții au susținut că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază în privința cazului bine justificat, fiind doar motive teoretice, străine de natura pricinii, instanța omițând să facă o aplicare concretă a acestora.

Cererea de recurs a fost întemeiată în drept și pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenții susținând că în cauză operează autoritatea de lucru judecat a Deciziei nr. 820/11.02.2021, pronunțată de Înalta Curte în dosarul nr. x/2020 în soluționarea conflictului negativ de competență privitor la un dosar cu obiect similar, având aceleași părți.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții au invocat, în privința verificării elementelor cazului bine justificat, următoarele motive, pe care instanța de fond nu le-a analizat:

- decizia este nulă absolut, întrucât, în conformitate cu documentele emise de UNPIR, practicianul era suspendat disciplinar din profesie, excluderea prin "constatarea nedemnității" fiind pronunțată în contradictoriu cu un practician suspendat ce nu solicitase reactivarea;

- hotărârea are la baza și existența unei decizii de sancționare disciplinară ce face obiectul contestației instanțelor în dosarul nr. x/2020, aflat în prezent încă pe rolul Curții de Apel București. În acea cauză operează autoritatea de lucru judecat a hotărârii pronunțate în dosarul nr. x/2020 al Judecătoriei Sectorului 3 București, prin care s-a constatat ca abia la data de 15.03.2020 a fost comunicată decizia UNPIR-ISD privitoare la suspendare.

- procedura de excludere a fost luată fără respectarea dreptului la apărare, căci practicianul în insolvență nu a fost niciodată citat, nici la sediul profesional și nici la domiciliul apărătorului desemnat. Deși, existau doi salariați ai practicianului care se prezentau lunar achitând taxe, intimata UNPIR fiind beneficiara acestor taxe, în întreaga procedură a evitat comunicarea prin mail, ori la domiciliul indicat și cunoscut al practicianului.

În privința celei de-a doua condiții, respectiv a existenței unei pagube iminente, au susținut că instanța de fond nu a analizat incidența situațiilor prejudiciabile, invocate de către reclamanți.

Astfel, s-a arătat în concret la fila x alin. (2) din concluziile depuse la data de 08.02.2021 faptul că, odată radiat practicianul de insolvență și dizolvată forma de organizare a acestuia, acesta va fi pus în imposibilitatea de a se înregistra din nou la UNPIR, cu care se afla în litigiu, pierzându-și irevocabil toate drepturile ce decurg din calitatea de practician.

Un alt element neanalizat de instanța de fond este generarea pagubei iminente prin lipsirea de venituri, urmare a excluderii prin "constatarea nedemnității", practicianul fiind lipsit de posibilitatea concretă de a realiza venituri și a-și achita obligațiile.

La data de 31 ianuarie 2022, recurenții – reclamanți au depus note de ședință, prin care au invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Craiova.

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a calificat precizările prin care s-a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Craiova, ca fiind motive de recurs dezvoltate față de cererea inițială.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor arătate și a temeiului juridic invocat, Înalta Curte reține caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. nu este fondat.

Contrar susținerii recurenților, la termenul de judecată din 08.07.2021, termen la care a rămas în pronunțare asupra cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 9 emisă de Consiliul Național de Conduce al Uniunii Naționale al Practicienilor în Insolvență din România, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal și-a verificat în prealabil competența, în temeiul art. 131 alin. (1) C. proc. civ., stabilind că este competentă material și teritorial să soluționeze cauza în temeiul art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 96 pct. l C. proc. civ.

Instanța de control judiciar apreciază neîntemeiate și afirmațiile recurenților-reclamanți referitoare la pretinsa incidență a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

Conform prev. art. 430 alin. (2) C. proc. civ., "Autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă."

Prin autoritate de lucru judecat se înțelege identitatea de părți, obiect și cauză între litigiul de față și litigiul în raport de care se invocă aceasta, cerință ce nu este îndeplinită, în mod evident, în cauza de față.

Potrivit art. 431 C. proc. civ.,

"(1) Nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect.

(2) Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă.".

Deci, potrivit acestui articol, autoritatea de lucru judecat prezintă două aspecte, un aspect pozitiv și unul negativ.

Aspectul negativ, consacrat de alin. (1), este incident dacă, într-un al doilea proces, între aceleași părți, se încearcă valorificarea aceleiași pretenții, invocându-se același temei juridic, extinzând astfel autoritatea de lucru judecat a hotărârii inițiale asupra sorții unui viitor litigiu, în sensul de a institui o interdicție a unei noi judecăți cu privire la aceeași chestiune litigioasă, între aceleași părți.

Aspectul pozitiv reiese din alin. (2) al art. 431 C. proc. civ., de acesta beneficiind oricare dintre părțile litigante, în sensul că fiecare dintre ele are posibilitatea de a opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă.

Deci, aspectul pozitiv al autorității de lucru judecat sau prezumția legală de lucru judecat este incident atunci când nu sunt întrunite condițiile excepției autorității de lucru judecat (tripla identitate de elemente: părți, obiect, cauză), dar, potrivit hotărârii judecătorești definitive anterioare, există o identitate de chestiune litigioasă între aceleași părți, fapt care obligă instanța sesizată cu un al doilea litigiu să țină seama de ceea ce s-a decis deja în prima hotărâre și să-și sprijine propriul raționament pe dezlegările jurisdicționale anterioare, în măsura în care acestea au legătură și influențează chestiunea litigioasă dedusă judecății ulterior.

Astfel, puterea, prezumția de lucru judecat, impune consecvența în judecată, astfel că ceea ce s-a constatat și statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre.

Instanța de recurs nu poate primi susținerile recurenților-reclamanți referitoare la pretinsa încălcare a autorității de lucru judecat a Deciziei nr. 820/11.02.2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2020, în soluționarea unui conflict negativ de competență.

Prin cererea de chemare în judecată ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2020, cu privire la care Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal a stabilit competența materială de soluționare în favoarea Curții de Apel București, reclamanții au solicitat anularea Deciziei nr. 5/15.03.2019 pronunțată de Instanța Superioară de Disciplină din cadrul Uniunii Naționale a Practicienilor în Insolvență din România în dosarul nr. x/2019, prin care a fost respinsă contestația formulată împotriva Deciziei disciplinare nr. 72/11.12.2018 emisă de Instanța Locală de Disciplină în dosarul nr. x/2018-C2, cererea fiind întemeiată în drept pe dispozițiile Legii nr. 85/2014, pe prevederile Codului de Etica profesională și disciplină, pe C. civ., precum și pe Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În schimb, prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar, reclamanții au solicitat anularea și suspendarea Deciziei nr. 9 emisă de Consiliul Național de Conduce al Uniunii Naționale al Practicienilor în Insolvență din România, în drept, cererea fiind întemeiată pe dispozițiile O.U.G. nr. 86/2006, republicată, și ale Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova ca efect al declinării de la Curtea de Apel București, instanță care a reținut, față de obiectul cauzei și natura juridică a deciziei contestate, că nu este aplicabilă niciuna din normele de competență exclusivă prevăzute în O.U.G. nr. 86/2006 privind organizarea activității practicienilor în insolvență, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ci este aplicabilă regula generală în materie prevăzută de art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, decizia contestată neputând fi încadrată nici în categoria actelor de sancționare disciplinară a practicianului în insolvență și nici în categoria actelor prin care se soluționează cererea de înscriere în Tabloul UNPIR (practicianul în insolvență a fost înscris în Tablou în anul 2016).

Astfel, a reținut că, în considerarea măsurilor care au fost luate prin decizia contestată, acestea vizează aspecte care țin de dobândirea calității de practician în insolvență, mai exact de condiția prevăzută de art. 23 lit. b) din O.U.G. nr. 86/2006, republicată, care trimite la art. 25 alin. (1) din același act normativ, anume condiția de a nu se găsi în vreunul dintre cazurile de nedemnitate. Or, nedemnitatea constatată de Consiliul național de conducere al Uniunii Naționale a Practicienilor în Insolvență din România are ca efect încetarea calității de practician în insolvență. Cum, însă, pentru cenzurarea unei eventuale nelegalități în privința dobândirii, respectiv pierderii calității de practician în insolvență legiuitorul nu a prevăzut o competență exclusivă în favoarea Curții de Apel București trebuie considerat că aceste litigii urmează regulile de drept comun în materie de competență teritorială în contencios administrativ.

Ca atare, nu se poate reține puterea de lucru judecat pe aspectul legat de competența teritorială de soluționare a cauzei.

Înalta Curte nu poate reține nici incidența motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sub aspectul nemotivării hotărârii.

Obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

În speță, din lecturarea considerentelor sentinței recurate Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și la limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Judecătorul fondului a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

Astfel, contrar susținerilor recurenților-reclamanți, Înalta Curte constată că prima instanță a argumentat în considerentele reținute soluția de respingere a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 9 pct. 2/27.09.2019, emisă de Consiliul Național de Conducere al Uniunii Naționale al Practicienilor în Insolvență din România, arătând în acest sens, în mod corect, că motivele invocate presupun o cercetare aprofundată a legalității actului, ceea ce nu este permis în cadrul acestei proceduri.

Nici susținerea referitoare la pronunțarea hotărârii pe baza unor considerente străine de natura pricinii nu poate fi reținută, în realitate aceasta reflectând dezacordul părții în privința argumentelor ce au stat la baza soluției pronunțate de prima instanță.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că este nefondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în cele ce urmează.

Instanța de fond a apreciat în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării Deciziei nr. 9 pct. 2/27.09.2019.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurenților-reclamanți neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanții să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Ori, susținerile reclamanților, expuse detaliat prin cererea de chemare în judecată, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat.

Totodată, verificarea aspectului ce ține de verificarea regularității procedurii administrative, respectiv vicierea procedurii de citare pe parcursul procedurii în fața autorității administrative, presupune administrarea unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

Așadar, fără a tranșa problemele litigioase în care sunt angrenate părțile, în cadrul procedurii reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că îndoiala serioasă în privința legalității actului presupune cu necesitate doar "pipăirea" fondului.

Este exact ceea ce judecătorul fondului a făcut, din multitudinea de critici formulate de reclamanți, neputându-se decela un motiv de aparentă nelegalitate a actului administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenții-reclamanți, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, aspectele reținute de instanța de fond sub aspectul condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente sunt temeinice și legale, reclamanții nefăcând dovada prejudiciului material viitor și previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actului contestat.

Mai mult, instanța de control judiciar reține că prejudiciul produs prin punerea în executare a actului administrativ contestat poate fi remediat în ipoteza în care instanța competentă va dispune anularea actului administrativ și restabilirea situației anterioare.

Pe de altă parte, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în situația în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, nu poate fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinței de fond, va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat recurenții-reclamanți A. și A. împotriva sentinței nr. 220 din 8 iulie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Craiova – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 mai 2022.