ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 267/2022

Ședința publică din data de 20 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregitrată la data de 05.11.2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat anularea Ordinului Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 748/2015, prin care a fost aprobat amenajamentul silvic Cotmeana; a invocat excepția de nelegalitate a Deciziei de încadrare nr. 82/09.02.2015, emise de Agenția pentru Protecția Mediului Argeș în beneficiul Direcției Silvice Argeș – Ocolul Silvic Cotmeana, cu privire la amenajamentul silvic litigios și a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării ordinului contestat până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin încheierea din 6 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca nefondată, cererea de suspendare a executării Ordinului MAP nr. 748/2015 formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Agenția pentru Protecția Mediului Argeș și Direcția Silvică Argeș – Ocolul Silvic Cotmeana și s-a respins cererea reclamantei privind administrarea probei cu expertiză.

Împotriva încheierii din 6 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, admiterea recursului și suspendarea executării actului administrativ atacat.

În motivarea recursului arată că instanța de fond nu s-a referit la legislația specială de dreptul mediului și la principiile specifice acestei materii, apreciind că orice analiză a motivelor invocate ar constitui o prejudecare a fondului, deși textul de lege nu împiedică judecătorii să pipăie fondul, iar pentru asta instanța trebuia să cerceteze efectiv existența dreptului și să motiveze, argumentând în fapt și în drept, de ce fiecare motiv invocat în cererea de chemare în judecată nu constituie caz bine justificat.

Precizează că în practică s-a considerat că reprezintă un caz bine justificat: situația în care din procedura administrativă lipsesc anumiți pași procedurali aferenți procedurii de evaluare strategică de mediu și de evaluare adecvată; situația în care un proiect este împărțit în mai multe etape și evaluarea de mediu se face pentru fiecare în parte; încălcarea principiului precauției în luarea deciziilor; încălcarea procedurii de consultare a publicului; inexistența unor informații esențiale emiterii deciziei de încadrare, respectiv informații privind cartarea speciilor și habitatelor protejate.

Susține că, în speță, instanța nu a motivat încheierea recurată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, deși a concluzionat că nu există un caz bine justificat.

Critică faptul că instanța nu a analizat obiectul litigiului, urgența acestuia sau motivele invocate în acțiune, respingând cauza în mod generic, pe motiv că ar prejudeca fondul cauzei, neanalizând indiciile de nelegalitate invocate de către reclamantă cu privire la decizia de încadrare. Astfel, decizia instanței de a exclude motivele ele nelegalitate legate de decizia de încadrare din analiza cererii de suspendare este nemotivată.

De asemenea, susține că instanța nu s-a referit la lipsa procedurii de consultare a publicului cu privire la ordinul de ministru atacat, invocând argumente străine de natura cauzei, în sensul că motivele invocate privesc presupusa obligativitate a procedurii de evaluare de mediu și a evaluării adecvate pentru planul în discuție, deși prin decizia de încadrare nr. 82/2015 s-a stabilit contrariul, respectiv că planul litigios nu necesită evaluare de mediu și evaluare adecvată și că se supune adoptării fără aviz de mediu. Susține că a contestat decizia de încadrare pe motiv că nu a fost respectată procedura de emitere a deciziei de încadrare nefiind respectați pașii procedurali, cum ar fi: inexistența hărților privind speciile și habitatele prioritare din aria protejată aflată în imediata vecinătate a amenajamentului silvic litigios, neidentificarea speciilor protejate, lipsa analizei privind impactul potențial al planului asupra acestora.

Menționează că a invocat lipsa etapelor prevăzute de Ordinul nr. 19/2010 constând în: descrierea succintă a PP și amplasarea acestuia în raport cu aria naturală protejată, nefiind menționată aria din vecinătatea imediată; inexistența analizei efectelor asupra ariei protejate învecinate; inexistența unei cereri a APM privind completarea informațiilor cu datele din site-ul învecinat; inexistența vizitelor de amplasament; prezența și efectivele/suprafețele acoperite de specii și habitate de interes comunitar în zona PP; justificarea dacă PP propus este sau nu necesar pentru managementul conservării ariei naturale protejate; estimarea impactului potențial al PP asupra speciilor și habitatelor din aria naturală protejată de interes comunitar.

Consideră că aceste elemente se referă la procedura de emitere a deciziei de încadrare și că, din această perspectivă, hotărârea atacată conține motive străine de natura cauzei, astfel încât se impune casarea încheierii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă încălcarea principiului precauției în luarea deciziilor, precum și încălcarea O.U.G. nr. 57/2007 și a Ordinului nr. 19/2010 emis de Ministrul Mediului și Pădurilor.

Conform principiului precauției în luarea deciziei, definit în TFUE în art. 191 alin. (2) și în art. 3 din O.U.G. nr. 195/2005, autoritățile sunt obligate ca, înainte de luarea unei decizii cu impact asupra mediului, în special a zonelor pentru care a fost instituită o protecție specială, să fie realizate toate dovezile că nu se vor produce prejudicii semnificative care să conducă la deteriorarea factorilor de mediu, la deteriorarea statusului de conservare a speciilor și habitatelor din aria protejată.

Susține că instanța de fond nu a analizat aceste aspecte și a încălcat dispozițiile legale, precum și deciziile CJUE, care sunt obligatorii pentru instanțele din România.

Mai arată că legislația dispune că evaluarea de mediu se realizează în mod obligatoriu pe parcursul elaborării planului. Astfel, declanșarea și derularea etapei de încadrare aferentă procedurii de evaluare strategică de mediu (H.G. nr. 1076/2004) și procedurii privind evaluarea adecvată (Ordinul nr. 19/2010) au fost realizate după aprobarea amenajamentului silvic, fiind încălcate dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1076/2004 și deciziile CEJ în materie, obligatorii, precum și art. 7 coroborat cu art. 6 din Convenția de la Aarhus ratificată prin Legea nr. 86/2000.

Or, instanța de fond nu s-a pronunțat pe aceste aspecte, hotărârea fiind nemotivată în ceea ce privește condiția cazului bine justificat și încălcând legislația care dispune că evaluarea de mediu se realizează pe parcursul elaborării PP (plan sau program). Astfel, în speță, evaluarea de mediu a pornit mult timp după ce planul fusese deja elaborat și pus în aplicare la data de 01.11.2013. Câtă vreme din documentația de la dosar rezultă că o asemenea analiză nu a fost făcută, nedeținându-se zonarea speciilor și habitatelor, nefiind identificate speciile de păsări protejate, apreciază că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, întrucât nu au fost atinse scopurile principiului precauției în luarea deciziilor și nu s-a realizat o evaluare de mediu care să demonstreze că speciile și habitatele din zona de proiect nu sunt puse în pericol. Astfel, au fost încălcate scopurile art. 6 din Directiva habitate, transpusă în legislația internă.

Susține că în speță nu au fost avute în vedere măsurile de conservare a speciilor din cele două arii protejate, iar din înscrisurile depuse la dosar rezultă că la întocmirea planului nu a fost avută în vedere existența site-ului Natura 2000 din vecinătate și nici existența păsărilor protejate.

În aceste condiții, consideră că se prezumă un prejudiciu de mediu ireversibil, nefiind necesare alte dovezi ale pagubei iminente.

În ceea ce privește consultarea publicului, arată că procedura nu a fost respectată, de vreme ce informațiile esențiale lipsesc din documentație, publicul nefiind corect și complet informat cu privire la impactul acestui proiect, iar documentația și planul în formă finală nu au fost publicate, conform art. 6 din Convenția de la Aarhus ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.

Invocă dispozițiile art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005 și art. 9 - 12, coroborate cu art. 29 din H.G. nr. 1076/2004, dispoziții care nu au fost respectate de către instanța de fond.

4.1 Intimata-pârâtă Regia Națională a Pădurilor-Romsilva prin Direcția Silvică Argeș și Ocolul Silvic Cotmeana a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului și menținerea încheierii atacate, ca temeinică și legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Consideră că încheierea atacată a fost motivată corespunzător și că cererea de suspendare a executării nu îndeplinește condiția cazului bine justificat, în condițiile în care ordinul a cărui suspendare a executării se solicită este legal, fiind emis cu respectarea prevederilor legale în materie.

În privința pagubei iminente, apreciază că nu este îndeplinită nici această condiție, deoarece recurenta-reclamantă nu a dovedit că s-au produs ori că se vor produce pierderi ireparabile, iar pe de altă parte, nu a identificat nicio specie ș niciun habitat care să fi fost pus în pericol de ordinul atacat.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, apreciind că prima instanță a reținut în mod corect că argumentele aduse de reclamantă nu sunt de natură a demonstra îndeplinirea în speță a cerințelor cezului bine justificat și pagubei iminente, în condițiile în care ordinul contestat a produs efecte o perioadă de timp suficient de îndelungată pentru a se constata, dacă ar fi fost cazul, eventuale consecințe de genul celor la care se referă reclamanta.

Referitor la susținerea recurentei conform căreia publicul nu a fost consultat, arată că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor nu este emitentul Deciziei de încadrare nr. 82/09.02.2015, aceasta fiind emisă de APM Argeș.

4.3. Intimata-pârâtă Agenția pentru Protecția Mediului Argeș a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, arătând că în speță hotărârea recurată este motivată și nu conține elemente străine de natura cauzei.

Mai arată că nu sunt îndeplinite condițiile pentru suspendarea executării actului atacat; că actul atacat conține toate elementele necesare pentru a fi apt să producă efecte juridice; că argumentele din cererea de recurs nu se referă la condițiile necesare pentru suspendarea executării actului a cărui suspendare a executării se solicită.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, încheierea recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 748/2015, prin care a fost aprobat amenajamentul silvic Cotmeana contestat până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererea de suspendare a executării a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea recurată este nemotivată sub aspectul faptului că nu s-a referit la legislația specială de dreptul mediului și la principiile specifice acestei materii; că instanța trebuia să cerceteze efectiv existența dreptului și să motiveze, argumentând în fapt și în drept, de ce fiecare motiv invocat în cererea de chemare în judecată nu constituie caz bine justificat; că instanța nu a motivat în fapt și în drept cu referire la obiectul cererii de chemare în judecată, urgența acestuia sau motivele invocate în acțiune, neanalizând indiciile de nelegalitate invocate de către reclamantă cu privire la decizia de încadrare; că instanța nu s-a referit la lipsa procedurii de consultare a publicului cu privire la ordinul de ministru atacat, invocând argumente străine de natura cauzei, în sensul că motivele invocate privesc presupusa obligativitate a procedurii de evaluare de mediu și a evaluării adecvate pentru planul în discuție, deși prin decizia de încadrare nr. 82/2015 s-a stabilit contrariul; că a contestat decizia de încadrare pe motiv că nu a fost respectată procedura de emitere a acesteia.

Înalta Curte constată că nu se evidențiază incidența acestui motiv de casare, având în vedere că prima instanță a reținut că argumentele aduse de reclamantă în susținerea cazului bine justificat vizează nerespectarea procedurii de comunicare către public a planului propus spre avizare, inexistența unor hărți privind speciile și habitatele prioritare din aria protejată aflată în imediata vecinătate a amenajamentului silvic litigios, precum și neidentificarea speciilor protejate și lipsa oricărei analize privind impactul potențial al planului asupra acestora, iar aceste pretinse nereguli sunt grefate pe presupusa obligativitate a evaluării de mediu și a evaluării adecvate pentru planul în discuție, ce constituie argumentul central al prezentei acțiuni în justiție.

Din această perspectivă, instanța de fond a reținut în mod corect că neregulile invocate de reclamantă nu pun în lumină o nelegalitate vădită a ordinului contestat, ci presupun o examinare detaliată ce coincide cu însăși analiza pe fond a cauzei și depășește verificările sumare pe care instanța este chemată să le efectueze în contextul soluționării unei cereri de suspendare a executării.

Astfel, nu se poate reține argumentul recurentei-reclamante în sensul că prima instanță nu a motivat cazul bine justificat, câtă vreme criticile formulate de către reclamantă vizau analiza pe fond a cauzei, nefiind compatibile cu analiza sumară ce se face în cadrul procedurii de suspendare a executării actului administrativ.

De asemenea, nu poate fi reținută de către instanța de recurs critica conform căreia instanța de fond nu a analizat argumentele reclamantei cu privire la nelegalitatea Deciziei de încadrare nr. 82/09.02.2015, emise de Agenția pentru Protecția Mediului Argeș, câtă vreme actul a cărui suspendare a executării se solicită în prezenta cauză este Ordinul Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 748/2015, și nu decizia de încadrare.

Prin urmare, nu poate fi reținut motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. sub aspectul nemotivării hotărârii recurate în raport cu motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, având în vedere că motivarea hotărârii atacate este clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic și gradual argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Totodată nu poate fi reținută nici motivarea contradictorie a încheierii recurate sau existența unor elemente străine de natura cauzei, cu atât mai mult cu cât această ultimă ipoteză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ar putea fi reținută doar în ipoteza în care hotărârea ar conține doar motive străine de natura cauzei.

În susținerea acestui motiv de casare recurenta pârâtă își exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluția instanței de fond, rezultând că nu poate împărtăși modul în care aceasta a interpretat și aplicat dispozițiile legale incidente în cauză, astfel încât criticile formulate în cadrul acestui motiv de recurs se subsumează celui de-al doilea motiv invocat, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Împrejurarea că recurenta pârâtă nu este de acord cu soluția pronunțată prin hotărârea recurată nu este de natură să conducă la concluzia încălcării dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta (...) expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată, astfel că acest prim motiv de recurs este nefondat.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că cererea de suspendare a executării a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei (...)".

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată, apreciind că nu sunt îndeplinite în cauză cerințele cazului bine justificat și pagubei iminente, iar împotriva hotărârii instanței de fond a formulat recurs reclamanta A..

Cu privire la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte constată că ulterior pronunțării încheierii recurate, prin sentința civilă nr. 1397 din 22.12.2020, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de pârâtul Ocolul Silvic Cotmeana, ca nefondată; a respins, ca nefondată, excepția de nelegalitate și a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Agenția pentru Protecția Mediului Argeș și Direcția Silvică Argeș – Ocolul Silvic Cotmeana, ca nefondată.

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv, soluția pronunțată constituie un argument în susținerea neîndeplinirii condiției cazului bine justificat, întrucât această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenței de legalitate a actului administrativ atacat, în condițiile în care judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate cu privire la legalitatea actului contestat, pronunțându-se în sensul validării acestuia.

Cu alte cuvinte, confirmarea pe fond a legalității actului administrativ de către instanța care a fost învestită cu soluționarea acțiunii în anulare și care a avut posibilitatea administrării unui probatoriu complex și analizării actului dedus judecății sub toate aspectele, într-o procedură ce excede limitelor impuse acțiunii având ca obiect suspendarea executării actului administrativ și pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie, face de prisos analiza, la nivel aparent, a legalității actului administrativ.

În consecință, având în vedere că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea condiției pagubei iminente, aceasta neputând fi analizată în lipsa existenței unui caz bine justificat, întrucât pentru a putea opera suspendarea executării actului administrativ se impune ca cele două condiții să fie îndeplinite în mod cumulativ, astfel cum prevăd dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 al aceluiași act normativ.

Pe de altă parte, jurisprudența depusă de către recurenta-reclamantă la dosar nu este în măsură să conducă la o altă soluție, în condițiile în care, în sistemul de drept românesc, jurisprudența nu constituie izvor de drept, efectele lor neputând fi extinse la alte cauze, întrucât acestea au fost pronunțate ca urmare a aplicării normelor de drept material situației de fapt din cauza respectivă, în alte situații fiind pronunțate decizii ce pot avea soluții contrare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este temeinică și legală, prin recurs nefiind aduse argumente care să determine pronunțarea unei soluții contrare, cu atât mai mult cu cât ceasta a fost confirmată și de hotărârea pronunțată în acțiunea în anularea ordinului a cărui suspendare a executării se solicită în dosarul de față.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 6 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 6 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 20 ianuarie 2022.