ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 26/2022
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 26/2022 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2022)
Ședința publică din data de 11 ianuarie 2022
Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov – secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta A. a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea raportului, cu cheltuieli de judecată.
În motivare acțiunii, reclamanta a arătat că prin raportul de evaluare contestat a fost reținută încălcarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin aceea că a deținut concomitent calitatea de consilier local/viceprimar și reprezentant în consiliul de administrație la Liceul Teoretic IC Drăgușanu.
La termenul din data de 03.04.2019, reclamanta a invocat excepția de tardivitate/prescripție a răspunderii reclamantei, raportat la prevederile Legii nr. 54/2019 de completare a art. 25 din Legea nr. 176/2010.
Soluția instanței de fond
Prin sentința nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019, Curtea de Apel Brașov – secția de contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de reclamanta A. împotriva Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, pe care l-a anulat ca urmare a intervenirii prescripției dreptului de a atrage răspunderea administrativă a reclamantei.
Prin sentința nr. 67 din 5 iunie 2019, s-a admis cererea de completare a sentinței civile nr. 45/10.04.2019 și s-a dispus completarea dispozitivului acesteia în sensul obligării pârâtei Agenția Națională de Integritate să plătească reclamantei A. suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată.
Calea de atac exercitată
3.1. Împotriva sentinței nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019 a Curții de Apel Brașov – secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în totalitate a acțiunii formulate de reclamantul B., ca fiind neîntemeiată, apreciind că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în cauza dedusă judecății, în sensul art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.
Susține recurenta că instanța de fond în mod greșit a considerat că Legea nr. 54/2019 este aplicabilă în cauză. Dispozițiile acestei legi se aplică, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (2) din Constituția României, exclusiv situațiilor juridice ivite ulterior intrării în vigoare a acesteia. Ori, în sitauțai dedusă judecății, atât fapta săvârșită, cât și emiterea raportului de evaluare sunt anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 54/2019.
Chiar dacă ad absurdum s-ar aprecia că sunt incidente dispozițiile acestei legi, o eventuală prescripție a răspunderii administrative începe să curgă ulterior definitivării actului administrativ contestat.
În opinia recurentului, silogismul judiciar al instanței este unul greșit în considerarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, prin care legiuitorul a instituit situația prescripției efectuării evaluării, aceasta putându-se realiza pe întreaga durată a exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.
Legea nr. 176/2010 cu modificările și completările ulterioare reprezintă norma specială în ceea ce privește evaluarea regimului incompatibilităților care derogă de la norma generală, și care reglementează în mod expres, respectiv la art. 26 alin. (3) aspectele privind prescripția în materia răspunderii administrative.
Prin urmare, termenul general de prescripție prevăzut de art. 2517 din C. civ. nu este aplicabil în speța dedusă judecății.
Recurenta susține că sancțiunile prevăzute de art. 25 și, respectiv, art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 cu modificările si completările ulterioare intervin după rămânerea definitivă a raportului de evaluare contestat și se aplică, conform art. 26 alin. (1) din același act normativ, de către autoritatea competentă. În consecință, doar după rămânerea definitiv a raportului de evaluare, începe să curgă prescripția răspunderii administrative, respectiv operează sancțiunile prevăzute de textele de lege menționate anterior.
Contrar celor reținute de instanța de fond și invocând Deciziile nr. 924 din 24.03.2016, și, respectiv, nr. 1950/16.06.2016, pronunțate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, recurenta susține că prescripția răspunderii administrative poate fi constatată de instanța investită cu acțiune în răspundere administrativă și nu de instanța de contencios administrativ competentă a analiza temeinicia și legalitatea raportului de evaluare întocmit de ANI prin care a s-a reținut doar existența unei situații de incompatibilitate și nu s-a stabilit vreo răspundere administrativă sau disciplinară față de persoana evaluată.
3.2. Recurenta – pârâtă a declarat recurs și împotriva sentinței nr. 67 din 5 iunie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Brașov – secția de contencios administrativ, prin care s-a dispus completarea sentinței civile nr. 45/10.04.2019, în sensul obligării Agenției Naționale de Integritate să plătească reclamantei A. suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată.
Invocând dispozițiile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., recurenta a susținut că în aprecierea cuantumului onorariului, instanța trebuie să aibă în vedere atât valoarea pricinii, cât și proporționalitatea onorariului cu volumul de muncă presupusă de pregătirea apărării în cauză, determinat de elemente precum complexitatea, dificultatea sau noutatea litigiului.
Recurenta a arătat că un cuantum de 3050 RON, reprezentând onorariu avocațial acordat de instanța de fond este unul excesiv de mare, prin raportare atât la complexitatea cauzei, cât la perioada relativ scurtă de soluționare a acesteia, sens în care, a solicitat instanței admiterea recursului, casarea sentinței nr. 67/05.06.2019 și, în rejudecare, admiterea în parte a cererii de completare a sentinței civile nr. 45/10.04.2019 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, în sensul diminuării sumei de 3050 RON, reprezentând cheltuieli de judecată la un minim rezonabil, care să reprezinte jumătate din suma solicitată.
Recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata – reclamantă A. a solicitat respingerea recursului promovat de Agenția Națională de Integritate, ca nefundat și menținerea hotărârilor pronunțate de instanța de fond, ca fiind legale și temeinice.
II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentințele recurate, în raport de criticile formulate și de apărările din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul declarat împotriva sentinței nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019 este nefondat, iar în ceea ce privește recursul declarat împotriva sentinței nr. 67 din 5 iunie 2019, constată nulitatea acestuia, pentru considerentele ce urmează.
II.1. Recursul declarat împotriva sentinței nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019 a Curții de Apel Brașov – secția de contencios administrativ și fiscal
Interpretarea recurentei potrivit căreia prescripția răspunderii administrative operează doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare și nu poate fi analizată de către instanța de contencios administrativ competentă a analiza temeinicia și legalitatea raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, ci doar de către instanța învestită cu acțiune în răspundere administrativă este vădit contrazisă de Decizia Curții Constituționale nr. 449/2015, în ale cărei considerente se arată că:
"27. (…) fiind în logica reglementării ca verificarea existenței împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deținut funcția publică. Curtea observă că, potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declarației de avere și a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod.
(…) Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.
Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudența sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesului penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenția Națională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă." [s.n.].
Aceste considerente sunt obligatorii pentru instanțe, inclusiv pentru Înalta Curte, după cum rezultă din Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014, prin care s-a arătat că:
"30. Sub acest aspect, Curtea reamintește că forța obligatorie ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. Cu alte cuvinte, atât considerentele, cât și dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii și se impun cu aceeași forță tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunțate în cadrul controlului de constituționalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, și Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010).
(…)
Potrivit jurisprudenței sale, Curtea a consacrat posibilitatea și obligația sa de a interveni, ori de câte ori este sesizată, în cazul în care un text legal poate genera interpretări de natură a aduce atingere prevederilor constituționale. Fără a nega rolul constituțional al Parlamentului de "unică autoritate legiuitoare a țării" consacrat de art. 61 din Legea fundamentală, Curtea Constituțională reține că, în cazul în care un text legal poate genera interpretări diferite, este obligată să intervină ori de câte ori acele interpretări generează încălcări ale prevederilor Legii fundamentale. Constituția reprezintă cadrul și măsura în care legiuitorul și celelalte autorități pot acționa; astfel și interpretările care se pot aduce normei juridice trebuie să țină cont de această exigență de ordin constituțional cuprinsă chiar în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căruia în România, respectarea Constituției și a supremației sale este obligatorie (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 1.092 din 18 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 67 din 31 ianuarie 2013)." [s.n.].
Față de considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015 și de dispozițiile art. 26 alin. (3) teza finală din Legea nr. 176/2010, în mod corect s-a reținut de către instanța de fond că raportul de evaluare atacat ce are ca obiect constatarea unei stări de incompatibilitate pentru care a intervenit prescripția răspunderii disciplinare a celui verificat este lovit de nulitate, scopul legii în materie nemaifiind atins, iar actul administrativ nemaiavând nicio consecință disuasivă în planul sancționării funcționarului public verificat, acesta beneficiind de efectul prescripției extinctive.
Recurenta a mai invocate faptul că nu este aplicabilă în cauză Legea nr. 54/2019, potrivit căreia:
"(5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare."
Înalta Curte reține că, deși este adevărat că textul menționat anterior este ulterior întocmirii raportului de evaluare contestat în prezenta cauză și nu se aplică decât situațiilor juridice ce iau naștere după intrarea sa în vigoare, soluția instanței de fond apare ca fiind legală și temeinică în raport de considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015 mai sus arătate.
În cauză, instanța de fond a reținut în mod corect că raportul de evaluare contestat a fost încheiat la data de 21.11.2018, după împlinirea la data de 20.05.2017 a termenului de prescripție calculat prin raportare la starea de incompatibilitate aferentă perioadei 31.10.2013 – 20.05.2014, dată care marchează încetarea săvârșirii faptei și de la care a început să curgă termenul de prescripție de 3 ani a răspunderii disciplinare.
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019, ca nefondat.
II.2. Recursul declarat împotriva sentinței nr. 67 din 5 iunie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Brașov – secția de contencios administrativ și fiscal
Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 3/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 181 din 05 martie 2020, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., s-a statuat că motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.
În motivarea soluției pronunțate în interesul legii, Înalta Curte a reținut că "pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, respectiv de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este suficient ca recurentul să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluționată de instanța de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.
Or, stabilirea, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., a cheltuielilor cu onorariul de avocat plătit de partea care a câștigat procesul presupune o analiză a unor aspecte de fapt referitoare la complexitatea cauzei și la munca efectivă a apărătorului părții. De asemenea, presupune o raportare la valoarea obiectului pricinii și o evaluare a ponderii pe care instanța trebuie să o dea acestui criteriu în cadrul demersului de stabilire a cheltuielilor la care este obligată partea care a pierdut litigiul. În analiza sa, judecătorul trebuie să se raporteze, în permanență, la circumstanțele cauzei, instanța de fond dispunând de o marjă de apreciere în analiza pe care o face.
În acest sens, art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. prevede că "Instanța poate, chiar și din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților, atunci când acesta este vădit disproporționat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfășurată de avocat, ținând seama și de circumstanțele cauzei. Măsura luată de instanță nu va avea niciun efect asupra raporturilor dintre avocat și clientul său."
Este vorba, așadar, de o evaluare care se sprijină pe analiza unor aspecte de fapt, nu pe o interpretare a normei juridice.
În aceste condiții, proporționalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților cu complexitatea și valoarea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate. În consecință, ea nu va putea fi analizată pe calea recursului, neîncadrându-se nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.."
Ca atare, în aplicarea deciziei anterior enunțate, instanța de control judiciar nu se poate pronunța asupra proporționalității cheltuielilor de judecată acordate unei părți de către instanța de fond, urmând a consta nul acest recurs.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 45/2019 din 10 aprilie 2019, ca nefondat.
Constată nul recursul declarat de recurenta-pârâtă împotriva sentinței nr. 67 din 5 iunie 2019 pronunțate de Curtea de Apel Brașov – secția de contencios administrativ și fiscal.
Definitivă.
Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 ianuarie 2022.