Decizia nr. 2586/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 128/2019 a Curții de Apel Ploiești

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională pentru Integritate, obligarea pârâtei la finalizarea raportului de evaluare pentru numitul D., în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 128 din 11 iunie 2019, Curtea de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de pârâta Agenția Națională pentru Integritate și a admis acțiunea formulată de reclamanții A., B. și C., obligând pârâta Agenția Națională pentru Integritate să întocmească raport de evaluare privind pe numitul D. în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii primei instanțe.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate anterior în punctul I.2, a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Integritate ("ANI"), prin care, invocând incidența motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în sensul admiterii excepției lipsei de obiect și a respingerii, pe fond, a acțiunii formulate de intimați. În susținerea căii de atac promovate, recurenta – pârâtă a evocat o greșită interpretare dată de prima instanță dispozițiilor Legii nr. 176/2010, criticând recurenta raționamentul instanței de fond, prin care aceasta a reținut că ANI trebuia să emită câte un raport de evaluare pentru fiecare dintre cele patru sesizări formulate cu privire la primarul D., din care trei ale intimaților - reclamanți și una a numitului E.. Pe fondul unei succinte prezentări a manierei în care a fost realizată procedura de evaluare a primarului Comunei Gura Ocniței, județul Dâmbovița, recurenta a învederat, în esență, că sesizarea depusă la data de 10.04.2014 de numitul E. a declanșat lucrarea nr. x/10.04.2014, iar la această lucrare au fost conexate petițiile intimaților – reclamanți, întrucât acestea vizau o persoană față de care fusese declanșată procedura de verificare. Din această perspectivă, recurenta a învederat că petițiile celor trei reclamanți au fost analizate și avute în vedere la soluționarea lucrării nr. x/10.04.2014, urmare conexării lor cu aceasta, iar comunicarea raportului de evaluare prin care s-a dispus clasarea (urmare faptului că nu s-au constatat elemente ale stării de incompatibilitate) reprezintă un act de executare a obligațiilor ce incumbau ANI, din perspectiva soluționării sesizărilor formulate de intimați. În ceea ce-l privește pe viceprimarul F., a fost întocmit raportul de evaluare, aspect adus la cunoștința intimaților – reclamanți. Printr-un alt set de critici, recurenta a atacat și soluția primei instanțe de a stabili un termen de doar 15 zile pentru întocmirea raportului, învederând că acesta este insuficient pentru parcurgerea tuturor pașilor procedurali reglementați de Legea nr. 176/2010, termenul impus de instanță conform art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nefiind aplicabil activității ANI, organizată conform Legii nr. 176/2010, act normativ care nu prevede niciun termen de emitere a raportului de evaluare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă, intimații-reclamanți A., B. și C. au solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea, drept temeinică și legală, a hotărârii primei instanțe, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. Urmare unei succinte prezentări a situației de fapt, intimații au învederat, în esență, că recurenta – pârâtă nu și-a îndeplinit obligațiile ce îi incumbau conform art. 103 din capitolului VI al Regulamentului de organizare și funcționare al ANI, art. 3, art. 4, art. 8 și art. 9 din O.G. nr. 27/2002, nesoluționând, în termen rezonabil, sesizările depuse de intimați, prin care aceștia au învederat elemente apte a indica existența unei stări de incompatibilitate și a unui conflict de interese în care s-ar fi aflat D., primarul Comunei Gura Ocniței, județul Dâmbovița. Totodată, intimații au argumentat în sensul legalității soluției primei instanțe de a stabili un termen de 15 zile de executare a obligației de emitere a raportului de evaluare, întrucât art. 103 din capitolului VI al Regulamentului de organizare și funcționare al ANI impun obligația de realizare, la timp și de calitate a tuturor sarcinilor stabilite de conducerea Agenției.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 18 octombrie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 19 ianuarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru data de 11 mai 2022. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente și apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Integritate este fondat, în limitele și pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte observă că, prin sesizările purtând nr. x/23.04.2015, nr. x, nr. x/17.10.2017, nr. x/08.04.2013, nr. x și nr. x, intimații – reclamanți A., B. și C. au solicitat recurentei Agenția Națională pentru Integritate ("ANI") efectuarea verificărilor în privința numitului D., primar al Comunei Gura Ocniței și a numitului G., viceprimar al aceleiași localități, evocând existența unei stări de incompatibilitate/conflict de interese în care s-ar fi regăsi persoanele vizate de sesizări, dat fiind faptul că, printre altele, la data preluării mandatului de aleși locali, aceștia erau membrii fondatori ai H.. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au învestit instanța de contencios administrativ cu efectuarea controlului de legalitate asupra unui act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, mai precis a nesoluționării de către recurenta – pârâtă ANI, în termenul legal, a sesizărilor depuse de reclamanți ce îl vizau pe numitul D., drept pentru care, relevante cauzei sunt doar petițiile prin care recurenta a fost sesizată în privința unei potențiale stări de incompatibilitate/conflict de interese a acestuia. În raport de astfel de parametri, dintr-o primă perspectivă, Înalta Curte observă că, în esență, chestiunea dedusă analizei în cauza pendinte este cea a verificării obligațiilor ce incumbau ANI, drept efect al depunerii sus indicatelor sesizări, respectiv cea de a verifica dacă raportul de evaluare din 06.02.2019, prin care s-a dispus clasarea lucrării nr. x/10.04.2014 față de numitul D. (întrucât nu au fost identificate elemente privind încălcarea regimului conflictelor de interese), reprezintă demers de soluționare și a sesizărilor adresate de intimații - reclamanți recurentei. Analizând criticile aduse de recurentă manierei în care prima instanță a dezlegat sus indicatele chestiuni, Înalta Curte le apreciază nefondate, câtă vreme soluția primei instanțe reflectă o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material (ce vor fi detaliate în următoarele paragrafe), atât din perspectiva chestiunii lipsei de obiect a cauzei, cât și pe fondul cererii de chemare în judecată, nefiind, astfel, incident cazul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce a fost evocat de recurentă. În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că, din contextul normativ al prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, sesizarea realizată de orice persoană fizică sau juridică învestește ANI, fiind astfel născută obligația de a realiza demersul de evaluare, conform celor sesizate. Un astfel de demers de evaluare presupune parcurgerea tuturor etapelor reglementate de prevederile art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, astfel cum au fost acestea detaliate de prima instanță, actul final fiind reprezentat de raportul de evaluare ce, conform art. 21 alin. (1) și art. 22 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, se emite atât în ipoteza în care inspectorul de integritate consideră că sunt elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, precum și în ipoteza în care acesta constată inexistența unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese. Forma redacțională a prevederilor alin. (4) al art. 12 din Legea nr. 176/2010, conform căreia "Repartizarea lucrării inițiate la sesizarea atât a oricărei persoane fizice sau juridice, cât și a celei din oficiu, prevăzută la alin. (2), se face în mod aleatoriu, potrivit art. 9 alin. (1)", reprezintă un indicativ clar al faptului că fiecare sesizare inițiază o lucrare (repartizarea acestora urmând a se face aleatoriu). Din aspectele învederate chiar de recurenta – pârâtă în răspunsul la interogatoriu furnizat în faza de judecată a fondului rezultă că raportul de evaluare din 06.02.2019 a fost emis în vederea soluționării lucrării nr. x/10.09.2014, ce a avut la bază sesizarea formulată de o altă persoană (numitului E.), iar nu de cei trei intimați – reclamanți. De asemenea, Înalta Curte are în vedere și susținerile reprezentantului recurentei, învederate în cadrul ședinței publice de la termenul de judecată la care instanța a rămas în pronunțare, prin care acesta a arătat că, în cuprinsul raportului de evaluare și în cel al actelor premergătoare, se fac mențiuni doar la sesizarea formulată de numitului E., fără a exista trimiteri și la sesizările formulate de intimații – reclamanți A., B. și C., dar și informațiile furnizate tot de reprezentantul recurentei, conform cărora, în ceea ce privește sesizările formulate de cei trei intimați – reclamanți, nu au fost inițiate lucrări distincte, dată fiind existența lucrării nr. x/10.09.2014, neexistând raport de conexare al unor lucrări noi la una preexistentă, precum și faptul că prin evocarea termenului de "conexare" recurenta a dorit să arate, în fapt, că sesizările intimaților au fost atașate la lucrarea deja declanșată. Or, în raport de sus indicatele aspecte, însăși neinițierea unor lucrări, drept efect al depunerii sesizărilor de către intimați, reprezintă neîndeplinirea obligației ANI de soluționare a acestora (în sensul art. 12 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, citat anterior). Mai mult, simplele afirmații privind realizarea unei atașări a sesizărilor formulate de intimați la lucrarea inițiată în urma sesizării formulate de numitul E. nu pot fi valorificate în sensul dorit de recurentă, în contextul în care aceasta nu a depus, în dosarul cauzei, niciun înscris din care să rezulte demersul procedural al conexării sau atașării evocate. Astfel, raportul de evaluare emis în data de 06.02.2019 nu poate fi calificat drept act final de soluționare a sesizărilor formulate de intimații – reclamanți, iar comunicarea acestuia către intimați nu poate suplini obligația ce incumba ANI de a iniția lucrări de evaluare în temeiul unor astfel de sesizări. Argumentul recurentei, conform căruia nu pot fi emise rapoarte multiple de evaluare care să vizeze aceleași fapte și aceleași persoane verificate, nu poate fi opus obligației ce incumba ANI de a soluționa sesizările formulate, impunându-se a fi evitată confuzia între obligațiile pe care recurenta le are, drept efect al învestirii sale pe calea sesizărilor formulate de orice persoană fizică sau juridică și necesitatea evitării unei verificări repetate a uneia și aceleiași situații de fapt, privind o persoană verificată. Pentru evitarea unor astfel de contexte, recurenta avea la dispoziție pârghii procedurale, precum cea de conexare, pârghii a căror utilizare nu a fost, însă, probată în situația analizată în cauza pendinte, neexistând, după cum s-a menționat și mai sus, înscrisuri care să ateste nici conexarea la lucrarea nr. x/10.09.2014 a sesizărilor formulate de intimați și nici atașarea lor la aceasta. În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reținută nici teza rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată, nici cea a îndeplinirii obligațiilor ce incumbau recurentei – pârâte drept efect al învestirii sale cu sesizările formulate de intimați, motiv pentru care nu pot fi identificate, din prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., elemente care să justifice reformarea soluției primei instanțe de obligare a recurentei la întocmirea unui raport de evaluare privind pe numitul D., prin care să fie soluționate sesizările formulate de intimați. Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază drept fondate criticile aduse de recurentă soluției primei instanțe de admitere a cererii intimaților – reclamanți de stabilire a unui termen de 15 zile, de la data rămânerii definitive a hotărârii instanței de fond, pentru executarea obligației de emitere a raportului de evaluare. Din această perspectivă, Înalta Curte observă că, potrivit prevederilor art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, ce reprezintă normă specială, derogatorie de la dreptul comun, emiterea unui raport de evaluare presupune parcurgerea unui număr multiplu de etape procedurale. Printre astfel de etape se numără cea a evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, etapa informării persoanei verificate despre identificarea elementelor, în sensul existenței unui conflict de interese sau al unei incompatibilități, etapa invitării acesteia pentru a prezenta un punct de vedere. Etapa emiterii raportului de evaluare este ulterioară exprimării punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, poate fi realizată doar după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării. Este adevărat că art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că, dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, însă instanța de control judiciar observă, din parametrii particulari ai cauzei pendinte, că, prin, hotărârea pronunțată, prima instanță a soluționat, în fapt, un petit expres formulat în acest sens de intimații – reclamanți, prin care aceștia au solicitat, în mod punctual, stabilirea unui termen de executare de 15 zile. În raport de limitele învestirii generate de o atare manieră de formulare a capătului de cerere privind stabilirea unui termen de executare, Înalta Curte apreciază că prima instanță, fiind chemată, în sensul art. 22 alin. (6) C. proc. civ., să se pronunțe asupra a ceea ce s-a cerut (fără a depăși astfel de limite), a realizat o eronată aplicare a prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât solicitarea intimaților – reclamanți nu a fost analiză și în raport de prevederile art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, ce reprezintă normă specială derogatorie de la dreptul comun. Or, câtă vreme intenția legiuitorului, exprimată în astfel de prevederi cu caracter special, a fost de a reglementa o procedură de evaluare a incidentelor de integritate departajată pe etape ce, din punct de vedere temporal, nu pot fi executate integral în termen de 15 zile, soluția de admitere a solicitării reclamanților de obligare a recurentei – pârâte la executarea obligației de emitere a raportului de evaluare într-un astfel de termen, calculat de la data rămânerii definitive a hotărârii primei instanțe, reprezintă o eronată aplicare și interpretare a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 20-26 din Legea nr. 176/2010. Argumentul invocat de intimații – reclamanți, întemeiat pe prevederile art. 103 din capitolul VI al Regulamentului de organizare și funcționare al ANI, nu pot fi valorificate în sensul evocat de intimați, câtă vreme aceste prevederi au o sferă de reglementare diferită de chestiunea de drept în discuție și vizează maniera internă de organizare a ANI și raportul juridic dintre conducerea Agenției și inspectorii de integritate. În concluzie, Înalta Curte reține că, exclusiv în planul stabilirii termenului de executare de 15 zile, este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., drept pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., în astfel de limite, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Integritate și va casa, în parte, sentința recurată, în sensul înlăturării măsurii executării obligației în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.