Decizia nr. 52/2022 — ÎCCJ, Secția I civilă — cale de atac împotriva sentinței nr. 499/2019 a Tribunalului Cluj

Sentința pronunțată de Tribunal Prin sentința civilă nr. 499 din 17 octombrie 2019, Tribunalul Cluj – secția civilă a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., D. și E. împotriva pârâtului Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar.

Decizia pronunțată de Curtea de Apel Împotriva acestei hotărâri au exercitat apel reclamanții A., B., C., D. și E.. Prin decizia civilă nr. 85 A din 18 iunie 2020, Curtea de Apel Cluj – secția I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanți.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei decizii au declarat recurs reclamanții A., B., C., D. și E., criticând-o pentru următoarele motive: a. Stabilirea și delimitarea teritoriului intravilan sunt reglementate prin Planul urbanistic general. Încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material și de drept procesual Curtea de Apel Cluj a reținut mod nelegal, cu încălcarea dispozițiilor art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, că terenurile recurenților ar fi făcut parte din extravilanul Municipiului Cluj-Napoca anterior P.U.G. Cluj-Napoca din anul 2014 (fiind incluse în intravilan doar prin P.U.G. 2014). În același sens, cu ignorarea prevederilor constituționale privind "separația puterilor în stat", instanța de apel (puterea judecătorească) "a trecut cu vederea" un act administrativ (puterea executivă) valid, intrat în circuitul civil, care, în perioada sa de eficacitate, a produs depline efecte juridice, reținând că terenurile ar fi fost "urbanizate", devenind construibile abia prin intrarea în vigoare a noului P.U.G. (2014). a.1. Astfel, în primul rând, limitele teritoriului intravilan sunt cele prevăzute în P.U.G. În acest sens, dispozițiile exprese ale art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 prevăd că "Planul urbanistic general cuprinde reglementări pe termen scurt, la nivelul întregii unități administrativ-teritoriale de bază, cu privire la: a) stabilirea si delimitarea teritoriului intravilan în relație cu teritoriul administrativ al localității". Instanța de apel, cu încălcarea dispozițiilor legale sus menționate, s-a raportat la mențiunile din cartea funciară și la o parte din mențiunile din rapoartele de expertiză, iar nu la prevederile P.U.G. 1999 și P.U.Z.-urile ulterioare, acte administrativ normative opozabile și obligatorii, stabilind, nelegal, că terenurile ar fi făcut parte, anterior anului 2014, din extravilanul localității Cluj-Napoca. P.U.G. Cluj-Napoca din 1999 prevedea includerea terenurilor în litigiu în teritoriul intravilan al Municipiului Cluj-Napoca. Mai exact, potrivit planșelor P.U.G. Cluj-Napoca din 1999, terenurile erau incluse la acel moment (1999) în Unitatea Teritorială de Referință "A1 - Zona de activități agroindustriale", fiind terenuri, pe deplin, construibile. În mod superficial, instanța de apel, fără a observa că zonele A1 erau, potrivit P.U.G. Cluj-Napoca 1999, zone situate în intravilanul localității, construibile și pentru care Planul urbanistic general reglementa urbanistic cerințele pentru eliberarea autorizației de construire, s-a raportat doar la denumirea acestor zone - zonă de activități agro-industriale, reținând, greșit, că terenurile ar fi fost situate în extravilanul localității. Mențiunile din cartea funciară cu privire la situarea în intravilanul localității nu pot avea relevanță și prin raportare la împrejurarea că dispozițiile art. 29 alin. (2) 1 din Legea nr. 350/2001 au fost introduse prin Legea nr. 197/2016 (ulterior anului 2014), iar, în anul 2014, prevederile documentațiilor urbanistice nu se transmiteau cărții funciare spre notare. În scopul asigurării opozabilității față de terți a regulilor de urbanism, după aprobarea, prin hotărârea consiliului local, a P.U.G. și P.U.Z., primăriile sunt obligate să transmită hotărârea însoțită de documentație, în vederea notării în cartea funciară a faptului că imobilul face obiectul respectivelor reglementări urbanistice. Neîndeplinirea de către autoritățile publice a obligațiilor legale prevăzute de art. 47 1 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 nu poate modifica situarea în intravilan a terenurilor și nici nu poate conduce la lipsirea de efecte a dispozițiilor art. 46 alin. (2) din aceeași lege. a.2. În speță, P.U.Z. "La Stâni" - continuare str. x - pentru parcelare si construire locuințe și dotări a fost aprobat de către autoritatea competentă - Consiliul Local Cluj-Napoca, prin H.C.L. Cluj-Napoca nr. 17/31 ianuarie 2008. Instanța de apel a ignorat acest P.U.Z. din 2008, act administrativ valid, care nu a fost anulat, ci a devenit caduc tocmai prin intrarea în vigoare a noului P.U.G. din 2014, act cu forță juridică superioară, care a instituit servitutea urbanistică ce a anihilat recurenților prerogativa de a construi, anterior recunoscută și eficace. Au fost, astfel, încălcate dispozițiile art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, conform cărora: "După aprobare, Planul urbanistic general, Planul urbanistic zonal și Planul urbanistic de detaliu împreună cu regulamentele locale de urbanism aferente sunt opozabile în justiție.". Prin P.U.Z. adoptat în anul 2008 au fost stabilite reglementările urbanistice în vederea parcelării și construirii pe terenurile recurenților, fiind stabilite trei noi zone funcționale (locuințe individuale și colective mici; zonă mixtă de locuințe și funcțiuni publice; spații verzi cu protecția cursurilor de apă). Prin urmare, raportat la aceste aspecte, este evident că zona a fost urbanizată, parcelele fiind construibile cu mult înainte de intrarea în vigoare a noului P.U.G. din 2014. Contrar celor reținute de instanța de apel, acest din urmă act nu a creat recurenților "o situație mai favorabilă", ci, dimpotrivă, le-a anulat posibilitatea concretă de a construi (drept existent în anul 2014) și, implicit, le-a afectat, în mod semnificativ, dreptul de proprietate asupra terenurilor, exercitarea atributului de folosință, de dispoziție materială și juridică, respectiv posibilitatea de a vinde terenurile. a.3. Considerentele instanței de apel, în sensul că P.U.Z. din 2008 este indiferent, determinat de împrejurarea că ceea ce interesează este situația de la momentul cumpărării de către recurenți a terenurilor și schimbarea prin P.U.G. din 2014, sunt nelegale și relevă o încălcare a dispozițiilor de drept material în materie de vânzare (art. 1686 și art. 1690 C. civ.). În primul rând, terenurile erau construibile ca efect al cuprinderii lor în intravilanul localității prin P.U.G. din anul 1999, independent de P.U.Z.-ul adoptat în anul 2008. În al doilea rând, acest considerent relevă încălcarea dispozițiilor art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, instanța de apel refuzând să aibă în vedere situația urbanistică a terenurilor așa cum exista în anul 2014, la momentul când aceasta s-a schimbat prin adoptarea noului P.U.G., act generator al prejudiciului. Recurenții au dobândit proprietatea asupra terenurilor afectate de servitutea urbanistică anterior intrării în vigoare a noului P.U.G. din 2014. Prin cumpărare, respectiv moștenire, au dobândit terenurile cu toate accesoriile lor, în starea materială și juridică în care acestea se găseau la momentul operării transferului dreptului de proprietate, inclusiv toate drepturile și obligațiile izvorâte din P.U.Z. aprobat în anul 2008. Instanța de apel nu putea face abstracție de situația juridică a terenurilor, astfel cum aceasta se prezenta la momentul intrării în vigoare a noului P.U.G., respectiv de faptul că reclamanții aveau dreptul de construire, zona fiind cu mult timp înainte urbanizată. Contrar celor reținute de instanța de apel, fără niciun temei (juridic ori probator), cu încălcarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fără a indica mijloacele de probă pe care și-a întemeiat concluzia, servitutea urbanistică nu a fost anterioară și preexistentă dreptului de proprietate al recurenților. b. Ingerința în dreptul de proprietate al reclamanților. Încălcarea dispozițiilor de drept material și de drept constituțional. Soluția și considerentele deciziei atacate încalcă prevederile art. 44 din Constituția României, art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, astfel cum acesta a fost aplicat și interpretat în jurisprudența C.E.D.O., art. 4, art. 555 și următoarele C. civ. b.1. Obligativitatea respectării interpretărilor Convenției, date de Curtea de la Strasbourg Art. 44 alin. (1) și (2) din Constituția României recunoaște dreptul de proprietate, ca drept fundamental, și îl garantează. Pierderea dreptului de proprietate ori limitarea acestuia în cazul utilității publice impune indemnizarea, plata de despăgubiri (art. 44 alin. (3), (5) și 6), doar astfel garantarea și ocrotirea dreptului de proprietate fiind efective. În același timp, art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 al Convenției asigură ocrotirea dreptului de proprietate, cu componenta sa de despăgubiri juste, și respectarea criteriului proporționalității, în cazul în care, pentru utilitate publică, se aduce o limitare a acestui drept, ce are consecințe asupra valorii bunului. Sistemul juridic român este un sistem monist, care acordă prioritate dreptului internațional. În acest sens, art. 11 din Constituție prevede că tratatele și convențiile internaționale ratificate de România fac parte din dreptul intern, iar, conform art. 20 din Constituție, tratatele internaționale ratificate în domeniul drepturilor și libertăților fundamentale se aplică cu prioritate față de legea internă. Așadar, instanța de apel avea obligația să asigure respectarea prevederilor Convenției, așa cum acestea au fost interpretate în jurisprudența obligatorie a Curții de la Strasbourg, jurisprudență care califică limitarea adusă dreptului de proprietate al recurenților ca fiind o ingerință în dreptul de proprietate, care, pentru a fi proporțională, e necesar să fie însoțită de o justă remunerație. În același sens, recurenții invocă și dispozițiile art. 4 C. civ. b.2. Atingerea adusă substanței dreptului de proprietate Contrar celor reținute de instanța de apel, existența unei ingerințe în dreptul de proprietate și dreptul la acordarea despăgubirilor nu sunt condiționate de realizarea unei exproprieri de drept ori de fapt. Potrivit practicii Curții Europene a Drepturilor Omului, încălcarea dreptului de proprietate are loc nu doar atunci când există o tulburare de posesie ori o decizie formală de expropriere, ci si atunci când, deși nu există o decizie oficială de pierdere a dreptului de proprietate, există o serie de măsuri luate de autoritățile publice care afectează esența dreptului de proprietate de o asemenea manieră încât determină o atingere a substanței dreptului. Existența acestor atingeri ale dreptului de proprietate care, deși nu includ o pierdere completă a dreptului, limitează, în mod serios, exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate, a determinat Curtea de la Strasbourg să rețină următoarele îndrumări, obligatorii pentru instanțele naționale: "Curtea reamintește că, pentru a determina dacă a existat o privare de bunuri în sensul celei de-a doua "dispoziții", este necesar nu numai să se examineze dacă a existat deposedare sau expropriere formală, ci și să se privească dincolo de aparențe și să se analizeze realitatea situației în litigiu. Întrucât Convenția are ca obiect protecția drepturilor "concrete și efective", este important să se cerceteze dacă situația menționată echivala unei exproprieri de fapt (Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, 23 septembrie 1982, pct. 63).". "Curtea notează că, în speță, reclamantul a pierdut în totalitate și definitiv dispoziția asupra parcelei în litigiu din cauza ocupației de către Administrația Națională a Drumurilor care a transformat-o iremediabil, construind o rețea de evacuare a apelor. Deși nu a existat un act de expropriere formală și deși reclamantul păstrează posibilitatea teoretică de a vinde acest teren, Curtea consideră că limitările aduse dreptului său de proprietate au fost atât de grave, încât le putem asimila unei exproprieri de fapt care reiese din a doua frază a primului paragraf al art. 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea, mutatis mutandis, F. S.R.L. împotriva Italiei, nr. 31524/96, pct. 54, C.E.D.O. 2000-VI). Astfel, a existat ingerință în dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale" (pct. 42, 43 din hotărârea dată în cauza Vergu împotriva României). Rezultă din cele de mai sus, că, pentru a exista o limitare a dreptului de proprietate, incompatibilă cu Convenția, care să dea naștere dreptului la repararea prejudiciului, nu este absolut și imperativ necesar să existe o expropriere de drept sau de fapt, existând situații când, deși dreptul a fost păstrat formal, acesta a fost serios limitat, "diversele măsuri ale autorităților statale având ca rezultat lipsirea titularului de posibilitatea exercitării atributelor dreptului său". Aceasta este și situația din speță. Considerentele instanței de apel, în sensul că recurenții trebuie să aștepte dispunerea măsurii exproprierii pentru a beneficia de despăgubirile cuvenite, sunt reținute cu nesocotirea interpretărilor și îndrumărilor obligatorii date de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în jurisprudența sa. Nerespectând aceste îndrumări, instanța de apel a încălcat atât Convenția, cât și dispozițiile constituționale și art. 4 C. civ. b.3. Restrângerea dreptului de proprietate, din prezentul litigiu, reprezintă o atingere adusă substanței dreptului de proprietate. A. Indiferent de faptul că prevederile P.U.G. 2014 Cluj-Napoca nu conduc la chiar pierderea dreptului de proprietate, ele fac parte din procesul de deschidere a unor noi căi de circulație pe teritoriul Municipiului, cu consecința limitării dreptului de proprietate particulară pe suprafețele afectate și a scăderii considerabile a valorii imobilelor afectate de traseul acestor noi căi de circulație. Simpla includere în P.U.G. a unor noi drumuri, prin raportare la dispozițiile legale incidente (art. 51 din O.G. nr. 43/1997 și art. 16 din H.G. nr. 525/1996), conduce la lipsirea dreptului de a construi, ce intră în sfera dreptului de proprietate, în cazul terenurilor intravilane. În sensul celor de mai sus, drumurile publice ale localității urbane sunt proprietate publică, iar titularul dreptului de proprietate publică asupra străzilor este U.A.T., în cazul de față, Municipiul Cluj-Napoca. Orice acțiune sau procedură care urmărește realizarea unei noi străzi a Municipiului este rezervată autorității publice, care va trebui să realizeze toate etapele necesare deschiderii unei noi străzi, respectiv prevederea acesteia în documentațiile publice aprobate și trecerea în domeniul public. Recurenții evocă următoarele dispoziții legale: - art. 51 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, conform cărora "traseele noi de drumuri se stabilesc pe baza documentațiilor tehnico-economice și a celor de urbanism și/sau de amenajare a teritoriului, aprobate în condițiile legii"; - art. 6 din Legea nr. 33/1994, care declară de utilitate publică "deschiderea, alinierea si lărgirea străzilor"; - art. 3 din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, conform cărora sunt "drumuri publice - drumuri de utilitate publică și/sau de interes public destinate circulației rutiere și pietonale, în scopul satisfacerii cerințelor generale de transport ale economiei, ale populației și de apărare a țării; acestea sunt proprietate publică și sunt întreținute din fonduri publice, precum și din alte surse legal constituite"; - art. 54 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, conform cărora "dobândirea terenurilor necesare pentru executarea unor drumuri noi, modernizări, corecții de trasee, reabilitări, lărgiri de drumuri se face prin modurile admise de lege, inclusiv prin expropriere pentru cauză de utilitate publică"; - art. 863 C. civ. - cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică; - art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, conform cărora "drumurile de interes local aparțin proprietății publice a unității administrative pe teritoriul căreia se află și pot fi clasificate ca:… c) străzi - drumuri publice din interiorul localităților, indiferent de denumire: stradă, bulevard, cale, chei, splai, șosea, alee, fundătură, uliță etc". Potrivit art. 51 alin. (4) din O.G. nr. 43/1997: "Organele administrației publice locale au obligația de a consemna și menține neocupate și neafectate în documentațiile prevăzute la alin. (1) terenurile aferente traseelor noi de drumuri și autostrăzi.". Cu alte cuvinte, consecința prevederii în P.U.G. a unei noi căi de circulație reprezintă, implicit, pierderea dreptului de a construi pentru terenurile ce se suprapun traseului drumului, ceea ce înseamnă că dreptul de proprietate privată asupra imobilelor este afectat în substanța sa, posibilitatea de construire dispărând din punct de vedere legal, iar cea de înstrăinare dispărând din punct de vedere practic (chiar dacă, teoretic, bunul poate fi înstrăinat, din punct de vedere practic, atractivitatea de piață a bunului dispare, fiind evident că nimeni nu va cumpăra un teren ce nu poate fi construit), pierderea valorii proprietății afectate fiind incontestabilă în aceste condiții. Pierderea valorii proprietății se manifestă în chiar acest prim moment, cel de planificare a traseului noilor străzi, deoarece, de la acest moment, se interzice dreptul de a construi, iar, în aceste condiții, dreptul de proprietate particulară anterior existent este afectat. B. Spre deosebire de cele reținute de către instanța de apel, în jurisprudența C.E.D.O., o restrângere a dreptului de proprietate precum cea din prezenta speță a fost calificată ca fiind o ingerință în dreptul de proprietate și, implicit, o încălcare a art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenție. Astfel, în cauza Sporrong și Lonnroth contra Suediei, o cauza similară cu situația din prezentul litigiu, C.E.D.O. a stabilit că interdicția de a construi pe proprietatea personală reprezintă o atingere adusă substanței dreptului de proprietate și o încălcare a Convenției. Curtea a reținut că nu a operat o expropriere de fapt a proprietarilor, cât timp aceștia puteau să-și folosească bunurile, să le vândă, să le lase moștenire, să le doneze sau să le ipotecheze. Cu toate acestea, interdicțiile de construire, pierderea posibilității de a vinde imobilele în condiții normale de piață, deși lasă intact, din punct de vedere juridic, dreptul celor interesați de a dispune de bunurile lor și de a le folosi, sunt totuși în măsură să reducă semnificativ posibilitatea practică de a-l exercita. A mai stabilit că autorizația de expropriere și interdicția de construire au adus o vădită atingere substanței dreptului de proprietate și că, în toată perioada în care acestea s-au aplicat, reclamanta a fost ținută într-o continuă incertitudine referitor la soarta proprietății sale. În consecință, Curtea a statuat că dreptul de proprietate a devenit unul precar, fiind afectat în însăși substanța sa, astfel încât interdicțiile arătate se constituie într-o povară specială și excesivă, pe care ar putea-o face legitimă numai posibilitatea de a reclama scurtarea duratei interdicției sau aceea de a cere reparații. În speță, Curtea a reținut că nu a fost asigurat echilibrul între cerințele de interes general al comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. Instanța de apel, trecând peste interpretarea și aplicarea Convenției, dată de către C.E.D.O., nu doar a negat că ar exista o atingere adusă substanței dreptului recurenților, dar, deși atingerea durează de 6 ani și în continuare se extinde pe o perioadă nedeterminată, a reținut că, în ipoteza în care terenurile nu vor mai fi supuse exproprierii, părțile menționate au doar dreptul de a solicita ridicarea servituții, nu și dreptul de a obține vreo despăgubire pentru toată această perioadă. Potrivit instanței, restrângerile actuale aduse drepturilor reclamanților sunt justificate de interesul public, iar acest interes public ar anula ab initio orice drept de a pretinde vreo despăgubire. Or, o astfel de optică contravine, în mod flagrant, celor reținute de Curtea de la Strasbourg în jurisprudența sa, precum și dispozițiilor constituționale în materia protejării dreptului fundamental de proprietate. În acest sens, recurenții fac trimitere și la următoarele cauze din jurisprudența C.E.D.O.: În cauza Matos e Silva LDA contra Austriei, autoritățile austriece au emis, cu privire la terenurile reclamanților, mai multe decizii administrative, prima dintre acestea fiind o "declarație de interes public", respectiv o declarație preliminară a procedurii de expropriere, care a avut, ca efect, instituirea interdicției de construire asupra terenurilor lor. Urmare a acestor decizii, rentabilitatea terenurilor a scăzut cu 40%, potențialii cumpărători fiind descurajați de situația juridică incertă a terenurilor. Timp de 13 ani, autoritățile nu au expropriat terenurile în cauză, în toată această perioadă, situația bunurilor rămânând incertă. C.E.D.O. a reținut că, deși actele autorităților publice au lăsat neatins dreptul reclamanților de a dispune de bunurile lor, în realitate, exercitarea acestei prerogative devenise iluzorie. Măsurile luate de autorități au avut efecte grave și prejudiciabile, care au împiedicat exercitarea obișnuită a dreptului reclamanților mai mult de treisprezece ani, timp în care, practic, nu s-au înregistrat progrese în cadrul procedurii de expropriere, astfel că, în cauză, a fost reținută o încălcare a art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenție. În cauza Terazzi S.R.L. c. Italiei, reclamanta era proprietar al unui teren de 50.000 m.p. situat în Roma. Acest teren a constituit obiectul unei interdicții de construcție începând din 1961, fie în baza unor decrete ce prevedeau exproprierea sa ulterioară, care nu a mai avut loc niciodată, fie în baza unei legi care proteja structura urbanistică. Curtea a constatat că părțile sunt de acord cu faptul că societatea reclamantă a suferit o privare de proprietate, dată fiind reducerea disponibilității asupra terenului din cauza interdicției de construire și a iminenței, pentru o lungă perioadă de timp, a unei decizii de expropriere. Curtea a constatat că această ingerință în dreptul de proprietate al reclamantei a durat o perioadă considerabilă, timp în care reclamanta s-a aflat într-o stare de perpetuă incertitudine privind bunul său. Ținând seama de faptul că reclamanta nu a obținut niciun fel de indemnizație pentru pierderile evidente suferite, Curtea a constatat că acesteia i s-a impus o sarcină specială și exorbitantă, ceea ce constituie o violare a art. 1 din Protocolul nr. 1. În cauza Loizidou c. Turciei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că o măsură administrativă care îi îngrădește titularului dreptul de proprietate exercițiul liber al atributelor de folosință și exploatare reprezintă o privare de proprietate și o violare a art. 1 din Protocolul 1 la Convenție. În cauza Mellacher și alții contra Austriei sau în cauza James și alții contra Marii Britanii, Curtea recunoaște competența statului de a reglementa folosința unor bunuri proprietate privată, atunci când se urmărește un scop de interes general, dar, în aceeași măsură, nu trebuie pierdute din vedere imperativele de protejare a interesului individual, iar păstrarea raportului de proporționalitate implică acordarea unei despăgubiri, dreptul de indemnizare fiind un element constitutiv al dreptului de proprietate. Raportat la toate aceste exemple citate, atingerea adusă dreptului de proprietate al recurenților - imposibilitatea de exploatare a proprietății, prin îngrădirea dreptului de dispoziție materială a terenurilor, lipsirea de dreptul de a construi pe un teren intravilan, survenită ca urmare a interdicției de construire rezultată din rezervarea terenurilor în vederea efectuării unor lucrări de interes public cu caracter incert temporal - reprezintă o ingerință în dreptul de proprietate, care, pentru a respecta echilibrul inerent Convenției dintre interesul general al comunității și interesul particular al individului, este necesar să fie însoțită de o justă compensație. Servitutea de utilitate publică gratuită, fiind o restrângere a dreptului de proprietate privată, poate fi instituită doar în condițiile art. 44 alin. (3) din Constituția României și ale art. 1 din Protocolul 1 la C.E.D.O., încălcate de către instanța de apel. b.4. Fapta imputată, prejudiciul reclamat de reclamanți și obiectul pretențiilor. Incertitudinea temporală a măsurii exproprierii. Considerentele instanței de apel sunt contradictorii. Instanța de apel, similar instanței de fond, a pierdut din vedere fapta imputată, prejudiciul reclamat și obiectul pretențiilor. Prin cererea introductivă, reclamanții nu au solicitat acordarea despăgubirilor pentru pierderea dreptului de proprietate, respectiv pentru exproprierea propriu-zisă a terenurilor deținute (o astfel de expropriere nu a avut loc, iar, potrivit susținerilor intimatului, nici nu este preconizată a avea loc în viitorul apropiat), ci au solicitat obligarea intimatului la plata despăgubirilor juste și proporționale cu scăderea valorii terenurilor, ca urmare a afectării lor unei servituți de utilitate publică. Prejudiciul dedus judecății este unul actual, care continuă să se producă. În acest sens, au arătat că, începând din 2014, odată cu stabilirea, prin P.U.G., a traseelor noilor străzi, dreptul lor de proprietate a fost grav afectat, posibilitatea reală de construire și de a dispune de dreptul de proprietate prin vânzare a dispărut, valoarea proprietății fiind grav și iremediabil afectată. Aceasta a fost fapta dedusă judecății și acesta a fost temeiul pretențiilor. Or, raportat la această faptă și la acest prejudiciu, este lipsit de relevanță dacă terenurile afectate servituții vor fi, în concret, expropriate pentru a fi realizate drumurile. La acest moment, exercitarea dreptului de proprietate este restrânsă, iar, potrivit chiar susținerilor intimatului, restrângerea va continua pe o perioadă nedeterminată. În cazul terenurilor intravilane, regula generală este că acestea sunt construibile (a se vedea dispozițiile art. 46 și definiția din anexa Legii nr. 350/2001 a interdicției "non aedificandi"), aceasta fiind utilizarea economică normală a terenurilor din intravilan și cea mai potrivită utilizare a lor (împrejurare certificată prin includerea în intravilanul localității a proprietății private). Referitor la acest aspect, considerentele instanței de apel sunt contradictorii, întrucât, pe de-o parte, reține că măsura exproprierii este incertă temporal, iar, pe de altă parte, că limitarea dreptului nu ar fi incertă temporal, deoarece ar putea "solicita realizarea exproprierii sau ridicarea interdicției urbanistice, dacă dreptul lor este afectat nejustificat o perioadă lungă de timp". Raportat la jurisprudența C.E.D.O. citată anterior, aceste considerente, pe lângă contradictorii, sunt și vădit nelegale, întrucât, în toate situațiile similare, Curtea a reținut că soarta proprietăților afectate de o posibilă expropriere în viitor, necunoscută sub aspect temporal, este una incertă; or, această incertitudine afectează substanța și prerogativele dreptului de proprietate. Acest considerent apare ca nelegal și din prisma principiului disponibilității, instanța apreciind, fără niciun temei legal, că existența unor alte posibile căi de acțiune din partea reclamanților ar limita dreptul de a formula prezenta acțiune. b.

Jurisprudența națională În spețe similare, jurisprudența națională a reținut, în mod clar, existența unei ingerințe nejustificate și disproporționate în dreptul de proprietate. În acest sens, recurenții evocă sentința civilă nr. 407/2019 a Tribunalului Cluj și decizia civilă nr. 1492/2017 a Curții de Apel Cluj, din cuprinsul cărora redau pasajele considerate ca fiind relevante. Recurenții au solicitat admiterea recursului și casarea deciziei atacate, cu trimiterea cauzei, spre rejudecare, instanței de apel. 5. Apărările formulate în cauză Intimatul pârât Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar, nu a depus întâmpinare.

Procedura de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, care nu au depus puncte de vedere, iar, prin încheierea din 28 octombrie 2021, completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de reclamanții B., A. și E. și a fixat termen de judecată la 20 ianuarie 2022, în ședință publică, complet C4, cu citarea părților. A anulat, ca netimbrat, recursul declarat de reclamanții C. și D., pentru considerentele arătate în aceeași încheiere de ședință. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: a.1. În mod corect susțin recurenții că instanța de apel a stabilit, în mod incomplet, regimul juridic al terenurilor aflate în proprietatea acestora, fără suport probator și o argumentare prin care să expliciteze aspectele relevante în soluționarea cauzei, și anume natura imobilelor prin prisma situării lor în extravilan sau intravilan, categoria de folosință și, raportat la aceste elemente, dacă, la momentul anterior instituirii servituții urbanistice prin P.U.G. 2014, bunurile respective aveau vocația de a fi construibile. Numai în ipoteza lămuririi tuturor acestor împrejurări, s-ar fi putut determina în ce măsură rezervarea unei utilități publice asupra terenurilor deținute de recurenți determină un prejudiciu actual în patrimoniul acestor părți, prin diminuarea valorii imobilelor afectate de servitute, dar și a celor neafectate, posibil construibile, dar a căror suprafață ar fi redusă valoric prin instituirea servituții de utilitate publică. Astfel, Curtea s-a limitat doar să arate că încadrarea urbanistică a terenurilor, conform P.U.G. anterior, din anul 1999, era în zona de activități agro-industriale, categoria de folosință înscrisă în C.F. fiind "fânaț de Stâni", terenurile fiind fără drum de acces și fără utilități în apropiere. A mai precizat că încadrarea ulterioară a imobilelor în intravilan, prin P.U.G. 2014, "zona de urbanizare, locuințe cu regim redus de înălțime" nu este o afectare care să scadă valoarea terenurilor, ci dimpotrivă. În același sens, a evocat și mențiunile din raportul de expertiză întocmit de expert G.. De asemenea, fără un raționament propriu în ce privește regimul juridic al terenurilor la momentul instituirii servituții, a preluat cele susținute în raportul de expertiză, fără să solicite depunerea la dosar a P.U.G.- ului din 1999, invocat de recurenți, atașată raportului fiind doar o planșă fotografică, și ignorând că, și în condițiile reținute privind caracteristicile imobilelor, redate mai sus, expertul a stabilit existența unui prejudiciu în patrimoniul reclamanților, pe care l-a și cuantificat. Or, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, în vigoare la data emiterii P.U.G. 1999, text reluat, în esență, și prin art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, "intravilanul localităților se stabilește prin documentațiile de urbanism și amenajare a teritoriului, aprobate potrivit prezentei legi". Prin urmare, era necesar, pentru stabilirea corectă a regimului juridic al terenurilor anterior instituirii servituții și pentru o completă cercetare a fondului cauzei, ca instanța de apel să solicite P.U.G. 1999 și, pentru cele ce se vor expune în continuare, să aibă în vedere și P.U.Z. 2008, urmând a determina, în final, natura terenurilor, intravilane sau extravilane, categoria de folosință și aptitudinea de a fi sau nu construibile. De asemenea, extrasele de carte funciară privind imobilele în discuție urmează a fi avute în vedere în măsura în care corespund datelor din P.U.G., în contextul în care sunt reale susținerile recurenților în sensul că obligația autorităților publice de a transmite, spre notare în cartea funciară, hotărârile consiliilor locale de aprobare a P.U.G.-urilor și P.U.Z.-urilor a fost introdusă prin art. 9.2. din Legea nr. 197/2016 privind aprobarea O.U.G. nr. 22/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991, deci, ulterior P.U.G. 1999, 2014 și P.U.Z. 2008, relevante în speță. În ce privește critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., referitoare la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești prin imixtiunea în autoritatea executivă, determinat de neluarea în considerare a unui act administrativ, P.U.G. 1999, aceasta nu poate fi primită. Aprecierea relevanței unui act administrativ în determinarea regimului juridic al imobilelor care formează obiectul litigiului sau, dimpotrivă, înlăturarea lui reprezintă chestiuni ce intră în sfera de judecată a instanțelor, care, în ce privește acest tip de activitate, au deplină competență, nefiind întrunite cerințele motivului de casare reglementat de textul de lege sus menționat. a.2.-3. Argumentul principal pentru care instanța de apel nu a ținut seama de P.U.Z.-ul 2008 s-a fundamentat pe relevanța situației juridice a terenurilor la data dobândirii lor de către recurenți (anul 2014, aspect necontestat), ceea ce semnifică, în opinia Curții, că documentul respectiv, fiind anterior acestui moment, nu prezintă importanță în stabilirea regimului juridic al imobilelor la data emiterii P.U.G. 2014, considerat prejudiciabil de către reclamanți. Considerentele instanței sunt însă eronate, întrucât, tocmai fiind anterior momentului dobândirii terenurilor de către reclamanți, P.U.Z.-ul 2008 este decisiv în stabilirea situației juridice a bunurilor la data transferului de proprietate către aceste părți și, mai departe, la data adoptării P.U.G. 2014. Aceasta, întrucât terenurile se puteau transmite numai în starea în care se aflau la data dobândirii, influențată de cele stabilite prin respectivul P.U.Z. din 2008, emis înainte de dobândire. Sub acest aspect, nu se poate reține critica referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 1686 și art. 1690 C. civ., în materie de vânzare, întrucât aceste texte de lege se aplică în raporturile dintre părțile contractante, vizând întinderea obligației de predare a bunului de către vânzător și starea acestui bun. Cu toate acestea, este fără dubiu că regimul juridic al imobilelor la data dobândirii de către recurenți, respectiv la data emiterii P.U.G. 2014, nu poate fi configurat în absența celor menționate în P.U.Z.-ul din 2008, relevant într-un asemenea scop, raportat și la dispozițiile art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul. Conform textului de lege menționat, "după aprobare, Planul urbanistic general, Planul urbanistic zonal și Planul urbanistic de detaliu împreună cu regulamentele locale de urbanism aferente sunt opozabile în justiție". Or, P.U.Z. 2008 a fost aprobat prin H.C.L. Cluj-Napoca nr. 17/2008, neputând fi, astfel, ignorat de către instanța de apel, așa cum, în mod greșit, aceasta a procedat, încălcând, în consecință, dispozițiile textului de lege ante-referite. În acest context, concluzia instanței de apel în sensul că, prin instituirea servituții prin P.U.G.-ul 2014, s-a creat o situație mai favorabilă recurenților decât cea de la data dobândirii imobilelor de către aceste părți apare ca fiind nefundamentată juridic și insuficient motivată, ceea ce va conduce la admiterea recursului, raportat la dispozițiile motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și la casarea deciziei, cu trimiterea cauzei, spre rejudecare, la instanța de apel, care urmează să lămurească, pe deplin, aspectele evocate în precedent și, în final, să stabilească, în mod corect, regimul juridic al bunurilor în discuție la data P.U.G. 2014. În rejudecare, vor fi examinate și apărările formulate, în toate fazele procesuale, de către intimatul Municipiul Cluj-Napoca, reprezentat de Primar, conform cărora P.U.Z.-ul din 2008 nu mai produce efecte și, deci, nu mai trebuie luat în considerare, întrucât nu a fost materializat prin efectuarea lucrărilor de organizare spațial-funcțională, parcelare, echipare edilitară, documentația respectivă încetându-și valabilitatea din iunie 2016, la 18 luni de la adoptarea P.U.G. 2014, prin raportare la art. 3 din Hotărârea 493/2014. Aceste susțineri vor fi analizate ținându-se seama de două criterii interdependente, și anume aplicarea legii civile în timp și documentul considerat prejudiciabil de către reclamanți, respectiv chiar P.U.G. 2014, aprobat prin hotărârea enunțată. b.1.-4. Criticile aferente acestor subpuncte din cererea de recurs vor fi examinate printr-un raționament comun, deoarece vizează aspecte de nelegalitate reiterate în mai multe rânduri pe parcursul argumentelor din cadrul fiecărui subpunct și care, în aceste condiții, necesită un răspuns unitar. Conform art. 11 alin. (2) din Constituția României, tratatele ratificate de Parlament potrivit legii, fac parte din dreptul intern. În condițiile art. 20 alin. (2) din legea fundamentală, în cazul existenței unor neconcordanțe între pactele și tratatele vizând drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția ipotezei în care legislația națională cuprinde dispoziții mai favorabile. În același sens sunt și dispozițiile art. 4 din C. civ. Convenția Europeană a Drepturilor Omului și protocoalele adiționale au fost ratificate prin Legea nr. 30/1994; așadar, fac parte din dreptul intern și se aplică prioritar legislației naționale, dacă aceasta este mai puțin favorabilă în domeniul drepturilor omului. De asemenea, toate dispozițiile din Convenție și protocoalele adiționale trebuie interpretate și aplicate și prin prisma jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului create în legătură cu acestea. Potrivit art. 1 al Protocolului nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.". În esență, examinarea existenței unei încălcări a art. 1 din Protocolul nr. 1 presupune, în primul rând, stabilirea faptului dacă plângerea vizează un drept de proprietate sau bunuri care se încadrează în domeniul de aplicare a art. 1. În continuare, este necesar să se verifice dacă a avut loc o ingerință față de bunurile în cauză și, în cele din urmă, să se stabilească natura ingerinței, în alți termeni, care dintre cele trei norme enunțate în precedent este aplicabilă. Art. 1 al Protocolului nr. 1 este constituit din trei norme distincte, o astfel de abordare fiind pusă pentru prima dată în discuție de către Curtea Europeană în hotărârea adoptată în cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei (1982), care reprezintă una dintre cele mai importante decizii adoptate în baza acestor prevederi. Hotărârea din cauza sus-menționată este relevantă pentru litigiul de față, determinat de similitudinile pe care le prezintă cu acesta, astfel după cum se va arăta în continuare. Speța viza bunuri extrem de valoroase (clădiri și loturi de pământ), situate în centrul orașului Stockholm din Suedia. Municipalitatea a decis că aceste bunuri erau necesare pentru amenajarea urbană și, ca atare, a impus două tipuri diferite de măsuri: titlul de expropriere (care notifica faptul că bunurile ar putea fi expropriate în viitor) și dispoziția de interzicere a lucrărilor de construcție (care împiedica desfășurarea oricărui tip de lucrări de construcție). Una dintre proprietățile în cauză a constituit obiectul titlului de expropriere pentru un termen de 23 de ani și al dispoziției de interzicere a lucrărilor de construcție pentru 25 de ani; o altă proprietate a constituit obiectul titlului de expropriere timp de 8 ani și al dispoziției de interzicere a lucrărilor de construcție timp de 12 ani. Pe parcursul perioadei când aceste măsuri erau în vigoare, vânzarea proprietăților devenea tot mai dificil de realizat. În cele din urmă, măsurile au fost anulate grație unei schimbări survenite în politica de planificare. Proprietarii bunurilor au înaintat o plângere la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, invocând, printre altele, încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1. Reclamanții nu au primit nicio despăgubire pentru perioada când dreptul lor de proprietate a fost prejudiciat de măsurile enunțate. Prima problemă examinată de către Curte a fost dacă, în general, a existat o ingerință în proprietate, în sensul art. 1, notând faptul că, deși, din punct de vedere legal, proprietarii își păstrau titlul de proprietate intact, în practică, posibilitatea exercitării dreptului în discuție a fost redusă în mod substanțial. Curtea a observat că, din cauza titlurilor de expropriere, dreptul petiționarilor la proprietate a devenit "nejustificat și anulabil". Prin urmare, a constatat că a avut loc o ingerință în dreptul reclamanților la proprietate. În continuare, procedând la analizarea art. 1, a evidențiat trei norme distincte. Prima normă, fiind de natură generală, enunță principiul respectării proprietății, care este definit în prima frază din paragraful 1, și se aplică în cazurile în care nu se aplică nicio altă normă dintre cele menționate în cuprinsul art. 1. Cu alte cuvine, se aplică în ipoteza în care o măsură are drept efect interceptarea folosinței sau respectării proprietății, dar nu ajunge la punctul de a fi adoptată și nu este destinată să reglementeze folosința bunurilor. Cea de-a doua normă, enunțată în a doua frază a aceluiași paragraf, prevede lipsirea de proprietate și stabilește condițiile de aplicare a unei astfel de măsuri. Cea de-a treia normă, menționată în al doilea paragraf, recunoaște, printre altele, dreptul statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa uzul de bunuri (paragraful 61). Curtea a examinat dacă cea de-a doua normă se aplică și a declarat că nu a avut loc exproprierea sau lipsirea de proprietate în cauza sus-menționată. Astfel, pentru a stabili dacă a existat o privare de proprietate, este necesar să se verifice nu numai dacă a existat o expropriere formală sau transferul dreptului de proprietate, dar, de asemenea, de a cenzura dacă circumstanțele faptelor au condus la o expropriere de fapt. În acest sens, în parag. 63 se statuează că "în absența unei exproprieri formale, sau, cu alte cuvinte, a unui transfer al dreptului de proprietate, Curtea consideră că trebuie să privească dincolo de aparențe și să examineze circumstanțele faptelor invocate (...). Din moment ce Convenția protejează drepturi concrete și efective (...), este necesar a se stabili dacă situația în cauză, astfel cum au pretins petiționarii, a condus la o expropriere de fapt.". În speță, deși vânzarea proprietății a devenit dificil de realizat, petiționarii au avut întotdeauna dreptul de a folosi, vinde, dona sau administra proprietățile lor. Ca atare, cea de-a doua frază din primul paragraf nu s-a aplicat. Cât privește al doilea paragraf din art. 1 (cea de-a treia normă), s-a decis că acesta se aplică în mod clar dispozițiilor de interzicere a lucrărilor de construcție, care au dus la reglementarea uzului de proprietate. Pe de altă parte, titlurile de expropriere au fost examinate în conformitate cu prima frază din primul paragraf, deoarece acestea nu aveau ca efect lipsirea de proprietate și nu erau destinate să reglementeze folosirea proprietății. S-a stabilit că prima normă se aplică în raport cu titlurile de expropriere, care au fost impuse cu privire la proprietatea petiționarilor. După ce s-a convenit asupra faptului că una dintre cele trei norme stipulate în art. 1 al Protocolului nr. 1 prevedea ingerința în dreptul de proprietate, urma să se decidă dacă ingerința poate fi justificată de către Stat. Pentru a fi justificată, orice ingerință în exercitarea dreptului de proprietate trebuie să servească unui scop legitim de utilitate publică sau unui interes general. Totodată, ingerința trebuie să fie și proporțională. "Curtea trebuie să stabilească existența unui just echilibru între interesele colectivității și exigențele protecției drepturilor fundamentale ale individului (...). Tendința de a stabili un astfel de echilibru este inerentă ansamblului de prevederi ale Convenției și este, de asemenea, reflectată în structura art. 1 al Protocolului nr. 1." (parag. 69). Aplicând acest criteriu, Curtea a constatat că, în speță, echilibrul just a fost încălcat. "Astfel fiind combinate, aceste două serii de măsuri (titlurile de expropriere și dispoziția de interzicere a dreptului de a construi) au creat o situație care a prejudiciat echilibrul just care trebuie să existe între protecția dreptului la proprietate și interesul public. Domnul Sporrong și Doamna Lonnroth purtau o responsabilitate specială și exorbitantă care putea fi interpretată ca fiind legitimă numai dacă petiționarii ar fi dispus de posibilitatea de a solicita o reducere a termenului limită sau revendicarea de despăgubiri. Totuși, la epoca faptelor, legislația suedeză excludea aceste posibilități și continuă să o excludă pe cea de-a doua posibilitate." (parag. 73). În alți termeni, este necesar să se examineze dacă ingerința în dreptul de proprietate asigură un just echilibru între protecția respectivului drept și interesul public. Un astfel de echilibru nu poate fi găsit în cazul în care posesorului proprietății private i se impune o "responsabilitate specială și exorbitantă". În esență, în cauza Sporrong și Lonnroth contra Suediei, Curtea Europeană a decis că, deși dreptul de proprietate nu a dispărut din patrimoniul reclamanților, prin limitările impuse de autoritățile statale, el a devenit precar, cu consecințe asupra valorii bunurilor care formează obiectul acestui drept și care a fost atins în substanța sa. S-a constatat, deci, încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1. În cauza Matos e Silva LDA. și alții împotriva Portugaliei (hotărârea din 16 septembrie 1986), asemănător speței de față, terenurile reclamanților, parte cumpărate, parte luate în concesiune de către aceste persoane, au fost declarate de interes public, ca măsură prealabilă exproprierii, concesiunea a fost retrasă și s-a dispus interzicerea oricărei construcții sau modificări a utilizării bunurilor, precum și aprobarea unui plan de organizare și reglementare a unei rezervații naturale. Deși Curtea a constatat că, în cauză, nu a existat o expropriere formală sau de facto, efectele măsurilor nefiind de natură să echivaleze cu privarea de bunuri (parag. 85), a reținut încălcarea art. 1 din Protocol, sub aspectul parag. 1, prima teză, determinat de afectarea justului echilibru între interesul public și protecția dreptului de proprietate individual (parag. 92-93). Astfel, reclamanții au fost împiedicați în exercitarea obișnuită a dreptului lor timp de peste treisprezece ani, timp în care nu s-au înregistrat progrese în procedura exproprierii, măsurile dispuse de stat având efecte grave și dăunătoare în contextul perioadei lungi de incertitudine cu privire la terenurile lor și la problema despăgubirilor. În cauza Terazzi S.R.L. contra Italiei (hotărârea din 17 octombrie 2002), în care terenul reclamantei a fost supus interdicției de construire în vederea exproprierii, impuse printr-un plan general de urbanism, Curtea a decis că a existat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1. A reținut că reclamanta a suportat o sarcină specială și exorbitantă, care a distrus echilibrul just între cerințele interesului general și garantarea dreptului la respectarea proprietății în condițiile incertitudinii situației juridice a terenului combinate cu obstacolul exercitării depline a dreptului de proprietate și absența despăgubirilor, dar și a unui recurs intern efectiv, apt să remedieze inerția administrației privind atribuirea bunului conform destinației planificate (parag. 88, 91). A mai considerat că existența, pe toată perioada în discuție, a interdicțiilor de construire a împiedicat exercitarea deplină a dreptului de proprietate al reclamantei și a accentuat repercusiunile prejudiciabile asupra situației acestuia, prin slăbirea considerabilă, printre altele,