ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 730/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal reclamantul Ministerul Culturii - Unitatea de Management a Proiectului a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar și Control, anularea refuzului de viză nr. x, emis de pârât în exercitarea atribuțiilor de control financiar.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 596 din 19 aprilie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității. A fost respinsă acțiunea, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate în ceea ce privește soluția dată asupra excepției inadmisibilității invocată de către pârât prin întâmpinare, A apreciat recurenta pârâtă încălcarea dispozițiilor art. 8 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond interpretând greșit prevederile legale care reglementează exercitarea vizei de control financiar preventiv delegat, în accepțiunea Legii nr. 500/2002, coroborată cu O.G. nr. 119/1999. S-a invocat dispozițiile art. 8 alin. (1) teza a II a din Legea nr. 554/2004, care stipulează expres că obiectul acțiunii în contencios administrativ îl poate constitui și actul administrativ asimilat, prima instanță făcând o aplicare greșită și a normelor de drept material prevăzute de art. 20 alin. (1) și art. 21 alin. (1) și alin. (4) din O.G. nr. 119/1999. A arătat recurenta – pârâtă că în cadrul procedurii de control financiar preventiv, refuzul de eliberare a vizei nu reprezintă doar o operațiune administrativă prealabilă, aceasta fiind rezultatul controlului ex ante instituit de prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, care prevede imperativ faptul că angajarea și ordonanțarea cheltuielilor publice se efectuează numai după obținerea vizei. Legiuitorul a instituit acest tip de control la toate entitățile publice și asupra tuturor operațiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice și a patrimoniului public, tocmai pentru a avea garanția verificării legalității și regularității, simultan, din cele două perspective: autorizare legală și bugetară. Din interpretarea coroborată a acestor dispoziții legale rezultă că între pârât și reclamant există un raport de drept administrativ concretizat în dreptul pârâtului de a efectua un control ex ante în regim de putere publică. Raportat la dispozițiile art. 2 lit. c), art. 12 alin. (1) și art. 13 din O.G. nr. 119/1999, viza de control financiar preventiv delegat nu reprezintă o simplă operațiune administrativă de avizare pe care o îndeplinește pârâtul, ci este un act administrativ unilateral individual, premergător, de decizie, emis în regim de putere publică în vederea executării în concret a legii, care dă naștere dreptului ordonatorului de credite de a aproba ordonanțarea cheltuielii și de a da dispoziție conducătorului compartimentului financiar-contabil de a efectua plată, în condițiile Legii nr. 500/2002. Nu există nicio legătură între refuzul de viză si O.U.G. nr. 66/2011, deoarece refuzul de viză emis de către pârât are un regim juridic distinct și special, prevăzut de O.G. nr. 119/1999, având anumite consecințe expres prevăzute de lege, și care nu poate constitui o sesizare de neregulă, cu atât mai mult cu cât pârâtul nu are competența de a se pronunța pe eligibilitatea cheltuielilor efectuate de către reclamant în implementarea Programului RO-Cultura, finanțat prin Mecanismului financiar SEE 2014-2021. Pentru aceste motive, s-a apreciat incident în speță motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. A fost criticată soluția primei instanțe și în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin prisma faptului că hotărârea recurată nu cuprinde motivele care au format convingerea instanței cu privire la inexistența, în speță, a unui act administrativ asimilat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și lit. n) coroborate cu art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, respectiv cu dispozițiile O.G. nr. 119/1999 și OMG nr. 923/2014 care reglementează atribuțiile pârâtului în materia controlului financiar preventiv delegat. S-a arătat că nu există nicio referire în hotărârea recurată care să indice faptul că instanța de fond a analizat susținerile referitoare la emiterea refuzului de viză de către pârât cu depășirea limitelor competentei prevăzute de lege. Pârâtul nu a analizat, respectiv, nu a întemeiat în drept refuzul de viză pe dispozițiile Regulamentului de implementare a Mecanismului Financiar SEE 2014-2021, încălcând prevederile art. 17 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, coroborate cu dispozițiile pct. 8.1 - 8.5 din O.M.F. nr. 923/2014, referitoare la competență. Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

Apărările formulate în cauză Intimatul –pârât Ministerul Finanțelor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și, pe cale de consecință, respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă. S-a susținut că instanța de fond, în urma analizei înscrisurilor existente la dosar și prevederilor legale incidente, în mod corect a apreciat ca fiind întemeiată excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată în raport de dispozițiile reglementate de O.G. nr. 119/1999, respectiv de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. S-a arătat că refuzul de viză nu este este un act administrativ de sine stătător, ci o operațiune administrativă prealabilă care nu poate fi contestată decât împreună cu actul administrativ final, emis în procedura de verificare a eligibilității cheltuielilor ocazionate de plățile efectuate de Ministerul Culturii, pe proprie răspundere. În ceea ce privește verificările asupra caracterului eligibil al cheltuielilor ordonanțate la plată, acestea se finalizează cu emiterea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 66/20110, care ulterior, este supus procedurii de contestare reglementate de art. 46 alin. (1) respectiv art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., a susținut intimatul - pârât că instanța de fond a examinat cererea de chemare în judecată prin raportare la probele care au fost administrate și la normele de drept aplicabile litigiului, expunând printr-o motivare coerentă și lipsită de contradicții sau de ambiguități, considerentele de fapt și de drept pentru care a pronunțat hotărârea de respingere a acțiunii ca fiind inadmisibilă.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este întemeiat, în limitele și pentru următoarele considerente: 5.1. Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, reclamantul s-a adresat pârâtului cu Propunerea de angajare a unor cheltuieli în limita creditelor de angajament, solicitând acestuia acordarea vizei pentru ordonanțarea de plăți în cadrul activității de control financiar preventiv, potrivit dispozițiilor O.G. nr. 119/1999, privind controlul intern și controlul financiar preventiv. Prin Adresa nr. x/15.06.2020, pârâtul a comunicat reclamantului intenția de refuz de viză de control financiar preventiv delegat, prin care a motivat refuzul de viză prin aceea că sumele ce fac obiectul ordonanțărilor de plată nu pot fi avizate la plată deoarece nu sunt îndeplinite condițiile legale, respectiv art. 17 alin. (1), alin. (3) și alin. (5) coroborate cu art. 16 alin. (8) din Legea nr. 153/2017 și, de asemenea, nu sunt respectate dispozițiile art. 14 din Legea nr. 500/2002. Având în vedere intenția de refuz de viză, la nivelul Ministerului Finanțelor Publice s-a constituit Comisia pentru formularea opiniei neutre, care a elaborat Opinia neutră din 22.06.2020, prin care a decis că intențiile de refuz de viză nu sunt întemeiate, ordonanțările de plată putând fi avizate. La data de 22.06.2020 pârâtul a comunicat reclamantului cu Adresa nr. x/23.06.2021 refuzul de viză nr. x, prin care și-a menținut opinia anterioară motivată prin intenția de refuz de viză, punând totodată în vedere reclamantului că acesta poate dispune efectuarea plăților pe propria răspundere, cu încadrarea în creditele bugetare aprobate. Reclamantul, în urma comunicării de către pârât a refuzului de viză reprezentând rezultatul verificărilor în cadrul operațiunii de control financiar preventiv, a emis Ordinul nr. 2955/24.06.2020, prin care a dispus efectuarea pe proprie răspundere a operațiunii de ordonanțare de plată, pentru sumele care au făcut obiectul operațiunii de control financiar preventiv. Analizând cererea de chemare în judecată raportat la dispozițiile a art. 13 și urm. din O.G. nr. 119/1999 privind control financiar preventiv delegat, raportat la dispozițiile art. 8 alin. (1) rap. la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, curtea de apel a reținut că emiterea de către pârât a refuzului de viză, în cadrul procedurii de control financiar preventiv delegat, nu este de natură a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, refuzul de eliberare a vizei reprezentând doar o operațiune administrativă prealabilă, care stă la baza emiterii actului administrativ, reprezentat de Ordinul de plată nr. x/24.06.2020, prin care ordonatorul de credite a dispus plata, pe proprie răspundere. Totodată, a reținut instanța că plățile dispuse de ordonatorul de credite pe proprie răspundere, sunt supuse verificărilor ulterioare ale Curții de Conturi a României, dar și verificărilor specifice derulate în condițiile O.U.G. nr. 66/2011, în cadrul acestor verificări fiind analizat caracterul eligibil al cheltuielilor cu salariile dispuse pe propria răspundere a ordonatorului de credite. 5.2. Sub un prim aspect, Înalta Curte reține caracterul nefondat al recursului, în privința criticilor întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ. Din perspectiva acestor critici, reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante. O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar și în condițiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele. În privința lipsei motivării sentinței recurate, este evident că o astfel de critică are un caracter neîntemeiat, instanța soluționând cauza în limitele prevăzute de dispozițiile art. 248 din C. proc. civ., admiterea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată făcând inutilă pronunțarea asupra motivelor ce vizează depășirea de către pârât a competențelor prevăzute de art. 17 din O.G. nr. 119/1999. 5.3. Examinând însă sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale în ceea ce privește natura juridică a refuzului de viză de control financiar preventiv nr. x. Conținutul refuzului de viză, încălcările constatate și măsura dispusă, precum și efectele juridice produse conduc la concluzia că aceasta că întrunește elementele unui act administrativ care poate fi contestat în contencios administrativ, contrar susținerilor intimatului – pârât, reținute de prima instanță. Actul administrativ este forma juridică principală a activității autorităților publice și constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații în realizarea puterii publice. Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ definește actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Nu toate actele unilaterale ale autorităților publice sunt acte administrative, ci numai acelea care îndeplinesc în mod cumulativ aceste condiții. Prin refuzul de viză au fost constatate încălcări ale dispozițiilor legale prevăzute de Legea nr 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv ale art. 16 care reglementează drepturile salariale pentru activitatea prestată în proiecte finanțate din fonduri europene, inclusiv salarizarea personalului contractual angajat în afara organigramei unei instituții publice care implementează proiecte cu finanțare din fonduri europene, și ale art. 17 care reglementează drepturile salariale pentru gestionarea de proiecte finanțate din fonduri europene. Neregulile au fost reținute cu privire la sumele de 132.331 RON, reprezentând salarii nete mai 2020, operațiune ordonanțare de plata nr. x/09.06.2020, finanțare din acordul de implementare PA14 prin care Ministerul Culturii a fost desemnat operator de program, SEE, emisa de UMP, respectiv, de 98.963 RON reprezentând obligații salariați si CAM angajator aferent salarii mai 2020, operațiune ordonanțare de plata nr. x/09.06.2020, finanțare din acordul de implementare PA 14 prin care Ministerul Culturii a fost desemnat operator de program, SEE, emis de UMP. Înalta Curte apreciază nu se poate nega dreptul autorității care face obiectul controlului financiar preventiv delegat și care se consideră vătămată să solicite anularea actului prin care s-a refuzat acordarea vizei, act care produce efectele prevăzute de art. 13 și art. 21 din Ordonanța nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv. Diferența dintre actul emis în condițiile art. 13 din O.G. nr. 119/1999 și o operațiune administrativă o reprezintă împrejurarea că acesteia din urmă îi lipsește dimensiunea de a produce, prin ea însuși, efecte juridice, fiind un act premergător inspecției, în timp ce refuzul de viză este un act administrativ unilateral individual, emis în regim de putere publică în vederea executării în concret a legii, în cadrul unui raport juridic reglementat de O.G. nr. 119/1999, care dă naștere dreptului ordonatorului de credite de a aproba ordonanțarea cheltuielii și de a da dispoziție conducătorului compartimentului financiar-contabil de a efectua plata, în condițiile Legii nr. 500/2002. Împrejurarea că, în ipoteza refuzării vizei de control financiar pentru o anumită operațiune, ordonatorul de credite își poate angaja răspunderea potrivit art. 21 din O.G. nr. 119/1999, nu dovedește natura de operațiune administrativă, întrucât vorbim despre o procedură distinctă, condiționată de angajarea răspunderii ordonatorului, precum și de încadrarea în creditele bugetare aprobate, fiind supusă ulterior verificărilor din partea Ministerului Finanțelor și Curții de Conturi. Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 21 1 din O.G. nr. 119/1999, ordonatorul de credite aprobă proiectele de operațiuni pe baza vizei de control financiar preventiv propriu și a vizei de control financiar preventiv delegat, după caz, astfel că în situația acordării vizei, actul administrativ producător de efecte juridice este reprezentat de ordonanțarea de plată. Dacă s-ar admite că refuzul de viză nu ar fi un act administrativ, în ipoteza în care către ordonatorul de credite nu își asumă răspunderea în condițiile art. 21 ale O.G. nr. 119/1999, s-ar încălca dreptul de acces la justiție, deși, în mod evident, rezultatul controlului financiar preventiv delegat a produs o vătămare. Argumentul reținut de prima instanță, potrivit căruia refuzul reprezintă o operațiune administrativă prealabilă care stă la baza emiterii Ordinului de plată nr. x/24.06.2020 (de angajare a răspunderii in temeiul art. 21), nu este întemeiat. În această ipoteză, recurentul –reclamant ar fi pus în situația atacării propriului act, împreună cu cererea de verificare a legalității refuzului de viză, în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care însă exceptează chiar situația prevăzută la art. 1 alin. (6) din lege, respectiv cererea emitentului de anulare a actului intrat în circuitul civil. Nu se poate reține nici faptul că refuzul poate sta (ca operațiune administrativă) la baza emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare (art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011), care se poate ataca în condițiile art. 46 alin. (1), respectiv art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011. Se observă că refuzul de viză efectuat în cadrul controlului financiar în temeiul O.G. nr. 119/1999 a vizat nerespectarea condițiilor prevăzute de Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în timp ce verificările ce ar fi efectuate în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, privesc eligibilitatea cheltuielilor cu salariații efectuate de către reclamant în implementarea Programului RO-CULTURA, finanțat prin Mecanismului financiar SEE 2014-2021. Totodată, Ordonanța nr. 119/1999 nu exclude calea atacării în justiție a refuzului acordării de viză în condițiile Legii nr. 554/2004 atunci când există un interes legitim încălcat prin actul administrativ asimilat. Din perspectiva vătămării, se impune a se face distincție între lipsa unor implicații imediate, prin recurgerea la procedura prevăzută de art. 21 din O.G. nr. 119/1999 și capacitatea actului de a produce efecte juridice vătămătoare prin el însuși, astfel cum s-a arătat anterior. Pentru considerentele arătate, Înalta Curte reține că actul refuzul de viză este un act administrativ susceptibil de a fi supus controlului judecătoresc, motiv pentru care instanța de fond a reținut în mod greșit natura juridică a actului contestat și a respins acțiunea ca inadmisibilă cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale prevăzute de art. 13 și următoarele din O.G. nr. 119/1999 privind control financiar preventiv delegat, raportat la dispozițiile art. 8 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse și ținând seama de împrejurarea că prima instanță nu a intrat în cercetarea fondului, în temeiul art. 497 din C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va casa hotărârea atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.