Decizia nr. 2215/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 596/2021 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal reclamantul Ministerul Culturii - Unitatea de Management a Proiectului a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar și Control, anularea refuzului de viză nr. 849/850/22.06.2020, emis de pârât în exercitarea atribuțiilor de control financiar. Prin sentința civilă nr. 596 din 19 aprilie 2021 a Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității. A fost respinsă acțiunea, ca inadmisibilă. Prin decizia nr. 730 din 13 februarie 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție - secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de Ministerul Culturii - Unitatea de Management a Proiectului (U.M.P.) împotriva sentinței civile nr. 596 din 19 aprilie 2021 a Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1956 din 4 decembrie 2023, Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de obiect a cererii invocată de către pârât ca nefondată. Pe fond, a admis cererea și a dispus anularea refuzului de viză nr. 849,850/22.06.2020 emis de către pârât.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 1956 din 4 decembrie 2023 a Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarant recurs pârâtul Ministerul Finanțelor, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac exercitată, recurentul - pârât susține că instanța de fond nu a motivat soluțiile pronunțate în conformitate cu exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât nu a expus raționamentul juridic care a fundamentat respingerea excepțiilor invocate și nici nu a analizat argumentele esențiale formulate de Ministerul Finanțelor. Se arată că instanța a respins excepțiile printr-o motivare pur formală, limitată la a afirma că acestea ar fi fost deja soluționate definitiv prin decizia de casare, fără a distinge între excepțiile efectiv tranșate de Înalta Curte și excepția lipsei de obiect, care nu a făcut obiectul dezlegării obligatorii prevăzute de art. 501 alin. (1) C. proc. civ. Recurentul subliniază că instanța a confundat lipsa de interes cu lipsa de obiect și a tratat în mod eronat considerentele instanței supreme ca acoperind și această excepție, deși problema lipsei de obiect, întemeiată pe faptul că plățile aferente lunii mai 2020 au fost deja efectuate prin ordinul ministrului culturii, nu a fost analizată în recursul anterior. Instanța nu a examinat argumentele privind natura obiectului cererii și nici nu a explicat de ce consideră că efectuarea plăților nu ar lipsi acțiunea de obiect, ceea ce, în viziunea recurentului, reprezintă o încălcare a dreptului la apărare și a garanțiilor procesului echitabil, întrucât nu s-a procedat la un examen efectiv al mijloacelor de apărare, contrar jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. În ceea ce privește sentința, recurentul arată că instanța a redat pe larg susținerile reclamantei, însă a prezentat susținerile Ministerului Finanțelor într-un singur paragraf, fără a expune argumentele esențiale din întâmpinare și fără a arăta motivele pentru care acestea au fost înlăturate. Motivarea soluției pe fond este redusă la două paragrafe, care nu conțin analiza juridică necesară pentru a justifica concluzia de nelegalitate a refuzului de viză. Instanța nu explică de ce apreciază că nu sunt incidente dispozițiile art. 16 și 17 din Legea nr. 153/2017 și nici de ce consideră că Ministerul Finanțelor ar fi confundat alocarea bugetară cu verificarea conformității operațiunilor financiare. Recurentul arată că instanța nu a analizat argumentele privind aplicarea art. 17 alin. (1), (3) și (5) din Legea nr. 153/2017, art. 1 din Legea nr. 490/2004 și nici dispozițiile privind separarea personalului încadrat în organigramă de personalul angajat în afara organigramei. De asemenea, instanța nu a examinat argumentele privind aplicarea normelor metodologice aprobate prin OMF nr. 923/2014 și nici faptul că lista de verificare permite controlorului delegat să verifice și alte acte normative specifice operațiunii. Recurentul invocă jurisprudența Înaltei Curți, potrivit căreia omisiunea instanței de a analiza apărările părții constituie o încălcare a dreptului la un proces echitabil, și susține că hotărârea este nemotivată, întrucât nu conține raționamentul logico-juridic necesar pentru a permite controlul judiciar, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În privința aplicării greșite a normelor de drept material, recurentul susține că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile legale privind controlul financiar preventiv delegat, salarizarea personalului implicat în gestionarea programelor SEE și regimul juridic al refuzului de viză. Se arată că instanța a reținut în mod greșit că nu există o încălcare a art. 16 și 17 din Legea nr. 153/2017, deși refuzurile de viză au fost întemeiate pe faptul că Ministerul Culturii a solicitat finanțarea salariilor unor persoane neîncadrate în organigrama ordonatorului de credite, contrar dispozițiilor art. 17 alin. (1), (3) și (5) din Legea nr. 153/2017 coroborate cu art. 1 din Legea nr. 490/2004. Recurentul arată că aceste dispoziții prevăd majorări salariale pentru personalul încadrat în organigramă, nu plata salariilor pentru personal contractual angajat în afara organigramei, iar instanța nu a analizat această distincție esențială. Se susține că instanța a ignorat și dispozițiile art. 16 din Legea nr. 153/2017, care reglementează salarizarea personalului încadrat pe proiecte, precum și alin. (8) al aceluiași articol, care interzice cumulul activităților de implementare a programelor SEE cu implementarea proiectelor finanțate din SEE. Recurentul arată că instanța a aplicat greșit și dispozițiile art. 14 din Legea nr. 500/2002, întrucât a considerat că Ministerul Finanțelor ar fi confundat alocarea bugetară cu verificarea conformității operațiunilor financiare, deși refuzul de viză a fost emis în temeiul obligației controlorului delegat de a verifica legalitatea și regularitatea operațiunilor, inclusiv în raport cu actele normative specifice operațiunii, conform OMF nr. 923/2014. Se susține că instanța a ignorat dispozițiile art. 5.3 din anexa la OMF nr. 923/2014, potrivit cărora lista de verificare este obligatorie, dar nu limitativă, precum și faptul că documentele justificative au fost completate succesiv prin răspunsurile la notele de restituire și la intențiile de refuz. Recurentul arată că instanța a aplicat greșit normele privind salarizarea personalului UMP, întrucât a considerat că majorările salariale de 35% ar fi eligibile pentru toate cele 22 de persoane, fără a analiza dacă acestea erau încadrate în organigramă și dacă îndeplineau condițiile prevăzute de Legea nr. 153/2017 și Legea nr. 490/2004. Se susține că instanța a aplicat greșit și normele privind natura juridică a refuzului de viză, întrucât a ignorat faptul că acesta a fost emis în conformitate cu art. 20 din O.G. nr. 119/1999 și cu normele metodologice aplicabile. În concluzie, recurentul arată că instanța a aplicat greșit normele de drept material privind salarizarea, eligibilitatea cheltuielilor și competența controlorului delegat, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimatul - reclamant Ministerul Culturii arată că instanța de fond a motivat complet și în acord cu decizia de casare, a analizat toate aspectele esențiale și a aplicat corect dispozițiile O.G. nr. 119/1999, Legii nr. 153/2017, Legii nr. 490/2004 și H.G. nr. 29/2018. Se arată că refuzurile de viză au fost întemeiate pe interpretări eronate ale pârâtului, contrazise de avizele autorității competente și de documentele din dosar. În consecință, motivele de recurs sunt nefondate, iar soluția instanței de fond este legală și temeinică.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând recursul declarat de Ministerul Finanțelor împotriva încheierii de ședință din 17.11.2023 și a sentinței civile nr. 1956/04.12.2023, prin prisma motivelor invocate și a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., precum și în raport cu dezlegările obligatorii stabilite prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 730/2023, instanța constată că recursul este nefondat. Reclamantul Ministerul Culturii a solicitat pârâtului Ministerul Finanțelor viza CFP pentru angajarea și ordonanțarea unor cheltuieli. Pârâtul a emis o intenție de refuz, invocând neîndeplinirea condițiilor legale din Legea nr. 153/2017 și Legea nr. 500/2002. Comisia MFP a emis o opinie neutră prin care a apreciat că refuzul nu este întemeiat și că plățile pot fi avizate. Pârâtul a menținut însă refuzul de viză, indicând că plățile pot fi făcute pe răspunderea ordonatorului. În consecință, reclamantul a dispus efectuarea plăților pe propria răspundere prin Ordinul nr. 2955/24.06.2020. Prin sentința recurată, Curte de Apel a a admis cererea și a dispus anularea refuzului de viză nr. 849,850/22.06.2020 emis de către pârât. Motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - pretinsa nemotivare a hotărârii Recurentul susține că instanța de fond nu ar fi motivat soluția, că nu ar fi analizat excepțiile invocate și că nu ar fi examinat apărările Ministerului Finanțelor. Aceste critici sunt nefondate. Instanța de fond a motivat în mod complet și coerent soluția, respectând exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 par. 1 CEDO. În primul rând, instanța de fond a respectat limitele rejudecării impuse de art. 501 alin. (1) C. proc. civ., întrucât decizia ICCJ nr. 730/2023 a tranșat definitiv natura juridică a refuzului de viză, respingând excepțiile de inadmisibilitate și stabilind că refuzul de viză este act administrativ susceptibil de control judecătoresc. Instanța de rejudecare nu mai putea reveni asupra acestor excepții, fiind ținută de autoritatea de lucru judecat a dezlegărilor obligatorii. În al doilea rând, prima instanță a analizat distinct excepția lipsei de obiect, singura excepție rămasă de soluționat. Prin considerente clare, instanța de fond a reținut că plata salariilor a fost efectuată doar prin asumarea răspunderii de către ordonatorul principal de credite, iar această procedură specială nu înlătură vătămarea produsă prin refuzul de viză. Instanța de fond a aplicat corect dezlegarea obligatorie din decizia de casare, care a statuat expres că plata pe propria răspundere nu exclude existența unei vătămări autonome și nu lipsește acțiunea de obiect. În al treilea rând, instanța de fond a analizat apărările Ministerului Finanțelor în măsura în care acestea erau relevante pentru soluționarea cauzei. Jurisprudența constantă a Înaltei Curți și a Curții Europene a Drepturilor Omului stabilește că instanța nu este obligată să răspundă fiecărui argument în parte, ci doar celor esențiale. Instanța de fond a expus raționamentul logico juridic care a fundamentat soluția, iar faptul că nu a reluat exhaustiv toate susținerile părților nu echivalează cu nemotivarea hotărârii. Prin urmare, critica întemeiată pe art. 488 pct. 6 este nefondată, întrucât hotărârea este motivată în mod amplu, coerent și în acord cu dezlegările obligatorii ale instanței supreme. Motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - pretinsa aplicare greșită a normelor de drept material Recurentul susține că instanța de fond ar fi aplicat greșit dispozițiile O.G. nr. 119/1999, Legii nr. 153/2017, Legii nr. 490/2004, H.G. nr. 29/2018 și Legii nr. 500/2002. Critica este nefondată. Instanța de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor legale incidente, reținând că refuzul de viză a fost emis cu încălcarea competenței controlorului delegat și cu ignorarea cadrului normativ aplicabil salarizării personalului UMP implicat în gestionarea Programului PA14. Prima instanță a stabilit în mod just că personalul UMP beneficiază de majorarea salarială de 35% prevăzută de art. 17 din Legea nr. 153/2017, aspect confirmat prin avizele succesive ale Ministerului Fondurilor Europene, autoritatea competentă în materia salarizării personalului care gestionează fonduri SEE. Instanța de fond a apreciat în mod întemeiat că încadrarea personalului în afara organigramei nu are relevanță pentru aplicarea art. 17 din Legea nr. 153/2017, aspect confirmat expres de Ministerul Fondurilor Europene prin adresa nr. x/29.08.2019 și prin avizele favorabile nr. 1473RP/2018, 4453RP/2018, 1424/2019 și 241/2020. În mod similar, judecătorul fondului a concluzionat în mod legal că Ministerul Finanțelor a depășit limitele competenței sale, întrucât controlorul delegat nu are atribuția de a analiza eligibilitatea cheltuielilor în sensul Regulamentului SEE, ci doar legalitatea și regularitatea operațiunilor, conform art. 17 din O.G. nr. 119/1999 și pct. 8.1-8.5 din OMF nr. 923/2014. Verificarea eligibilității se realizează exclusiv în procedura O.U.G. nr. 66/2011, iar nu în cadrul controlului financiar preventiv delegat. Instanța a constatat în mod temeinic că refuzul de viză a fost emis cu ignorarea opiniei neutre, care a stabilit că intențiile de refuz nu sunt întemeiate, iar Ministerul Finanțelor nu a justificat în drept menținerea refuzului, încălcând obligația de motivare prevăzută de art. 13 alin. (4) și (6) O.G. nr. 119/1999. Refuzul de viză a fost emis cu exces de putere, prin depășirea limitelor competenței controlorului delegat și prin aplicarea eronată a dispozițiilor privind salarizarea personalului UMP. Instanța a interpretat în mod adecvat dispozițiile art. 14 din Legea nr. 500/2002, reținând că acestea nu sunt incidente, întrucât Ministerul Finanțelor a confundat alocarea bugetară cu verificarea conformității operațiunilor financiare, iar cheltuielile salariale erau deja acoperite prin creditele bugetare aprobate. În consecință, instanța de fond a realizat o aplicare corectă a normelor de drept material, iar critica întemeiată pe art. 488 pct. 8 este nefondată. Hotărârea recurată este legală și temeinică, fiind pronunțată cu respectarea dezlegărilor obligatorii ale instanței supreme și a cadrului normativ incident. Întrucât niciunul dintre motivele de recurs invocate nu poate conduce la casarea hotărârii, recursul urmează a fi respins ca nefondat. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de Ministerul Finanțelor ca nefondat.