ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 678/2023

Ședința publică din data de 08 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 11 august 2020, sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 24 iulie 2020.

Prin sentința civilă nr. 105 din 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat raportul de evaluare întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate la data de 24 iulie 2020 și înregistrat la Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale pentru Integritate sub nr. x/24.07.2020.

Împotriva sentinței civile nr. 105 din 17 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a învederat, în esență, că sentința recurată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și ale art. 96 alin. (1) și (2) lit. a), b) și c) din Legea educației naționale nr. 1/2011.

Astfel, Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare în perioada supusă evaluării, prevede obligația primarului, respectiv, a consiliului local de a desemna un reprezentant în Consiliul de administrație al unității de învățământ astfel încât să nu se creeze o incompatibilitate, cum este aceea reglementată de legiuitor în art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2001.

Urmare a modificării legislative adusă prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014, care se coroborează și cu prevederile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, primarul localității face parte de drept din consiliul de administrație, dar aceste dispoziții legale nu sunt aplicabile și viceprimarului localității pentru care este în continuare interzis sa facă parte din consiliul de administrație al unităților publice de învățământ.

Exprimarea din acest text de lege - "un reprezentant al primarului" - coroborată cu norma specială din art. 87 alin. (1) lit. d) Legea nr. 161/2003, atrag, în opinia recurentei, concluzia ca viceprimarul nu poate face parte din consiliul de administrație al unei școli sau al unei alte instituții publice, reprezentantul primarului în consiliul de administrație al unei astfel de instituții putând fi desemnat orice altă persoană.

Recurenta-pârâtă a susținut că interpretarea instanței de fond este una vădit eronată tocmai pentru că în consiliul de administrație al școlii putea să facă parte un reprezentant al primarului, iar nu viceprimarul, întrucât acesta era incompatibil în temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, ceea ce împiedica viceprimarul în perioada evaluată de a fi membru în consiliul de administrație al școlii era chiar legea, respectiv prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și prevederile art. 96 din Legea nr. 1/2011.

Recurenta-pârâtă a mai învederat și că prevederile Legii nr. 161/2003 au caracter special și, prin modul în care reglementează incompatibilitatea din art. 87 alin. (1) lit. d), nu intră în mod automat în contradicție cu dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale.

Raționamentul instanței de fond se bazează pe o interpretare greșită a dispozițiilor legale aplicabile, aceasta dând prioritate dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011 pe care însă le aplică greșit, întrucât nici în varianta inițială și nici în actuala formă a art. 96 din Legea nr. 1/2011 nu se permite viceprimarului să facă parte din consiliul de administrație al unităților de învățământ.

Nu în ultimul rând, recurenta-pârâtă a susținut și că incompatibilitătile sunt de strictă interpretare, iar, în perioada de referință (perioada evaluată), intenția legiuitorului a fost clară, în sensul că funcția de viceprimar este incompatibilă cu cea de mebru în consiliul de administrație al unui instituții publice, iar în acest sens a invocat și deciziile nr. 3205/2015, 2159/2016, 2629/2016 și 72/2017, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție.

În concluzie, recurenta-pârâtă a considerat că exercitarea simultană a funcției de viceprimar și a calității de reprezentant în Consiliul de Administrație al unității de învățământ, generează o situație de incompatibilitate, conform prevederilor legislative incidente, aflate în vigoare în perioada evaluată, respectiv 31 august 2016 - 28 martie 2017.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 martie 2021, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

Astfel, a arătat că instanța de fond a reținut corect că textul normativ al Legii nr. 1/2011 modificată prin O.U.G. nr. 49/2014 prevede că din consiliile de administrație ale școlilor sa facă parte primarul sau un reprezentantul primarului, deci nu exclude ca viceprimarul să participe la Consiliile de Administrație ale unităților de învățământ în calitate de reprezentant al primarului.

A învederat și că dintre două legi speciale, cu dispoziții contradictorii pentru aceeași situație juridică, în mod corect instanța de fond a dat prevalență în cauză dispozițiilor din Legea nr. 1/2011, luând în considereare prevederile art. 85 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 163/2003 și ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care operează distincția dintre consiliul de administrație al unităților de învățământ - domeniu general - și consiliul de administrație al unităților de învățământ - domeniu restrâns.

Totodată, a susținut că primarul și viceprimarul au aceleași incompatibilități, or, dacă în Legea nr. 1/2011 se permite prezența primarului în consiliul de administrație, nu există nicio interdicție, conform aceleași legi, ca viceprimarul să facă parte din consiliul de administrație al unităților de învățământ, ca înlocuitor/reprezentant al primarului.

Mai mult, conform art. 65 din Legea nr. 215/2001, republicată, primarul poate delega atribuțiile conferite de lege viceprimarului.

Cu privire la motivul de recurs conform căruia nu și-a dat demisia dintr-una dintre cele două funcții și acesta este nefondat, atât timp cât a funcționat în consiliul de administrație al unităților de învățământ nu în calitate de viceprimar, ci de reprezentantă a primarului, conform art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, coroborat cu art. 65 din Legea nr. 215/2001 a administrație publice locale.

Prin cererea depusă la termenul din data de 20 octombrie 2022, intimata - reclamantă A. a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

Intimata - reclamantă a învederat că dispozițiile legale vizate de chestiunile de drept în discuție sunt cele reglementate de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar problema de interpretare a acestui text de lege rezultă din faptul că sancțiunea interdicției de 3 ani, îngrădește, pentru o atare perioadă, dreptul fundamental de a fi ales, precum și dreptul fundamental la muncă, fiind astfel o sancțiune gravă, pentru care nu există nicio reglementare legală a unui control al proporționalității.

Totodată, intimata-reclamantă a argumentat și în sensul îndeplinirii condițiilor de admisibilitate ale unei astfel de cereri, reglementate de art. 519 C. proc. civ., învederând că cererea de sesizare este formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv dosarul nr. x/2020, pendinte pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în faza de judecată a recursului, care este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, conform art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. A mai arătat intimata că problemele de interpretare evocate au dat, deja, naștere unei practici judiciare neunitare și soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect o contestație împotriva unui raport de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate, prin care a fost constatată o stare de incompatibilitate.

În opinia intimatei, în cazul unui răspuns afirmativ la cele două întrebări formulate, respectiv că instanța de contencios administrativ verifică și proporționalitatea sancțiunii interdicției de 3 ani prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 cu abaterea săvârșită și că va analiza legalitatea raportului de evaluare și din perspectiva respectării principiului proporționalității sancțiunii în cadrul contestației împotriva raportului de evaluare emis de ANI, soluția pe fondul cauzei poate fi de admitere a contestației și anulare a raportului de evaluare pentru încălcarea principiului proporționalității sancțiunilor.

De asemenea, intimata a susținut că noutatea problemei de drept rezultă și din data recentă a trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timișoara, respectiv data de 12 noiembrie 2021, cu privire la care CJUE urmează a se pronunța, iar asupra chestiunilor de drept ridicate, Înalta Curte nu a statuat și acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În ședința publică din data de 12 ianuarie 2023, intimata-reclamantă A., prin apărătorul său, a formulat în scris Cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la 5 întrebări formulate, respectiv:

"1. Posibilitatea (perspectiva) exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităților și a conflictelor de interese, de către Agenția Națională de Integritate - ANI, în privința judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluționează contestațiile tuturor persoanelor vizate de rapoartele Agenției și în care Agenția este parte - posibilitate care nu este îngrădită sau însoțită de garanții - este contrară articolului 2 TUE, privind statul de drept, și articolului 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) și (2) CDFUE, privind dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, pentru că nu exclud orice îndoială legitimă privind existența unei influențe exterioare 1 asupra activității de judecată a acestor contestații și nu înlătură astfel o lipsă a aparenței de independență sau de imparțialitate a acestora, care aduce atingere încrederii pe care justiția trebuie să o inspire justițiabililor într-o societate democratică și într-un stat de drept?

În susținerea cererii sale, intimata - reclamantă a arătat următoarele:

- Legea 176/2010 este legislație internă de implementare pentru Decizia MCV 2006/928/CE, adoptată la 13 decembrie 2006 de Comisia Europeană a adoptat Decizia 2006/928/CE (punctul 2)

- Legislația română privind ANI trebuie să respecte articolul 2 TUE, privind statul de V și articolul 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) și (2) CDFUE, privind dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, care, toate, presupun principiul imparțialității și independenței judecătorului.

- Decizia 2006/928 privind Mecanismul de Cooperare și Verificare este un act adoptat de o instituție a Uniunii, și anume Comisia, în temeiul Actului de aderare, care face parte din dreptul primar al Uniunii, și constituie mai exact o decizie în sensul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE (pct. 148 din Hotărârea CJUE Forumul Judecătorilor C-83/19 ș.a.). În consecință, Decizia 2006/928 fiind un act de dreptul Uniunii Europene, legislația română privind Agenția Națională de Integritate, deoarece pune în aplicare unul dintre obiectivele de referință din Anexa la Decizie, este un act de punere în aplicare al dreptului Uniunii, în sensul articolului 51, alin. (1) CDFUE.

- CJUE a decis că legislația română care este acoperită de un asemenea obiectiv de referință intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928 și deci trebuie să respecte cerințele ce decurg din dreptul Uniunii și în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE (pct. 183-5 din Hotărârea CJUE Forumul Judecătorilor C-83/19 ș.a.).

- În concluzie, legislația română privind ANI trebuie să fie conformă cu articolului 2 TUE, privind statul de drept, și articolului 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) și (2) CDFUE, privind dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, care, toate, presupun principiul imparțialității și independenței judecătorului.

Într-un alt considerent, mai susține intimata-reclamantă că Agenția Națională de Integritate - ANI are posibilitatea exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităților și a conflictelor de interese, chiar și din oficiu, conform art. 1 alin. (7) din Legea 176/2010, în privința judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluționează contestațiile tuturor persoanelor vizate de rapoartele Agenției și în care Agenția este parte. În aceste condiții, se pune problema dacă completurile de judecată formate din judecătorii secțiilor de contencios administrativ de la Curțile de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție, care sunt competente din punct de vedere material să soluționeze contestațiile formulate împotriva rapoartelor de evaluare, mai pot reprezenta o instanță imparțială și independentă, având în vedere că aceștia pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de ANI, care este parte în dosarele pe care le judecă. Perspectiva inițierii de către ANI a unei proceduri de evaluare este prin ea însăși susceptibilă să exercite o presiune asupra judecătorilor, așa cum a decis deja CJUE prin Hotărârea Forumul Judecătorilor C-83/19 (pct. 199).

Argumentul reținut de instanța europeană în Cauza Bara cu privire la art. 315 din Legea 95/2006, este valabil, mutatis mutandis, în privința prevederilor art. 15 din Legea 176/2010, în sensul că acesta din urmă nu face decât să se refere, în principiu, la transmiterea acestor date personale deținute de autorități, de instituții publice și de alte instituții, în timp ce definiția informațiilor transmisibile, precum și modalitățile de efectuare a transmiterii acestor informații au fost elaborate nu prin intermediul unei măsuri legislative, ci prin intermediul unor protocoale administrative, care nu fac obiectul unei publicări oficiale.

Transmiterea acestor informații către ANI se face tot în temeiul unor protocoale de colaborare, dintre care unele se găsesc pe site-ul de internet al ANI (www.integritate.eu), la adresa de internet https:/www.integritate.eu/Cooperare/Cooperare-nationala.aspx, cum sunt cele încheiate cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici - ANFP, Agenția Națională de Administrare Fiscală -ANAF, Oficiul Național al Registrului Comerțului - ONRC, Ministerul Internelor și Reformei Administrative - MIRA. Alte protocoale, deși apar în documente oficiale, cum ar fi Proiectul de buget al ANI pentru anul 20122, nu apar pe site-ul ANI și, cel puțin aparent, nu sunt publice, cum sunt cele încheiate cu: Oficiul National de Prevenire si Combatere a Spălării Banilor, Agenția Națională de Reglementare si Monitorizare a Achizițiilor Publice, Agenția Națională de Cadastru si Publicitate Imobiliară.

Aceste tip de protocol, așa cum s-a reținut în Concluziile Avocatului General din Cauza Bara, "nu poate fi asimilat unei măsuri legislative cu aplicabilitate generală, publicată în mod corespunzător, opozabilă persoanelor vizate de transmiterea datelor în litigiu" (punctul 85).

Solicită a se observa că, în prezenta cauză, recurenta-pârâtă ANI a solicitat și a primit date cu caracter personal ce o vizează de la Primăria Comunei Horgești, județul Bacău, Școala Gimnazială Răcătău, județul Bacău, Școala Gimnazială Horgești, județul Bacău, Oficiul Național al Registrului Comerțului, Administrația județeană a Finanțelor Publice Bacău.

Consideră că răspunsul Curții din hotărârea în Cauza Bara se aplică, mutatis mutandis, și în cazul transmiterii datelor cu caracter personal din partea autorităților solicitate către ANI, în cadrul procedurii de evaluare a conflictelor de interese.

Dacă CJUE se va pronunța în sensul că procedura de evaluare a conflictelor de interese prevăzută de Legea 176/2010 este contrară dreptului Uniunii Europene, aceasta trebuie înlăturată de la aplicare în cauză, fiind lipsită de efecte juridice, sens în care instanța națională va dispune anularea întregii proceduri care a condus la emiterea Raportului de evaluare contestat în prezenta cauză.

Având în vedere cele menționate anterior, instanța națională confruntată cu această problemă de drept are două soluții alternative: ori consideră că este clară aplicarea Hotărârii CJUE Bara în privința evaluărilor ANI și face aplicarea prioritară a acesteia, lipsind de efecte legislația națională contrară, și anulând raportul emis în temeiul acesteia, ori are îndoieli asupra aplicabilității Hotărârii CJUE Bara în privința evaluărilor ANI și va adresa CJUE întrebările formulate mai sus.

Legea 176/2010 este legislație de implementare pentru Decizia MCV, așa cum rezultă și din expunerea de motive a proiectului de lege.

În acest context, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani (așa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014) - sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă.

Astfel, consideră că este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporționalității pedepselor.

Evaluarea administrativă în materia conflictelor de interese din legislația națională corespunde conceptului de "acuzație în materie penală", în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii. Invocă deopotrivă și dispozițiile art. 52 alin. (3) din Cartă, potrivit cărora, în măsura în care Carta conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenție, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de Convenție. Totodată, această prevedere nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.

În același timp, imposibilitatea de a contesta sancțiunea disciplinară complementară a interdicției de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de Cartă (art. 17).

Consideră că utilitatea acestor întrebări adresată CJUE este neîndoielnică, pe de o parte, dat fiind că sancțiunea complementară sus-menționată se aplică automat, ope legis, fără a fi individualizată în cadrul unei proceduri disciplinare sau judiciare, nu mai există o altă procedură în cadrul căreia problema de drept a conformității cu Carta să fie invocată, iar pe de altă parte, sancțiunea care intervine este una gravă, care restricționează substanțial dreptul fundamental de a fi ales și care impune controlul conformității acestei prevederi cu Carta.

În ședința publică din data de 12 ianuarie 2023, intimata-reclamantă A., prin apărătorul său, a formulat în scris Cerere de solicitare a avizului consultativ al Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenția pentru apărarea drepturilor omului:

"1. Procedura de evaluare a situațiilor de incompatibilitate desfășurată de ANI în temeiul Legii 176/2010, care potrivit legislației naționale este o procedură civilă, este o procedură penală prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii?

Intimata-reclamantă a apreciat, în esență, ca fiind fără dubiu că abaterea administrativă a incompatibilităților prevăzută de art. 25 din Legea 176/2010 urmărește un scop exclusiv punitiv și conduce la aplicarea unor sancțiuni grave, de natură penală, deci această faptă este de natură penală, iar procedura de evaluare a incompatibilității este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenție.

Cu toate acestea, prin raportare la jurisprudența națională cu privire la această chestiune care este neunitară, consideră că se impune solicitarea emiterii unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea EDO fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Totodată, intimata-reclamantă a învederat că principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii să se țină seama de împrejurările individuale ale speței. Or, aceste aspecte ale proporționalității sunt încălcate de sancțiunea interdicției privind ocuparea oricărei funcții alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010.

Nu în ultimul rând, chestiunea de principiu vizată derivă din imposibilitatea de a contesta sancțiunea interdicției de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, aspect ce pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de art. 13 din Convenție.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Analizând cererea formulată de intimata - reclamantă A. privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța constată, prin raportare la dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de textul procedural menționat, urmând a respinge antemenționata cerere, pentru argumentele expuse în continuare.

Potrivit art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Procedura reglementată de textul de lege anterior citat reclamă verificarea, de către completul de judecată învestit cu această chestiune incidentală, a condițiilor de admisibilitate a sesizării formulate într-o cauză pendinte.

Condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decelate din cuprinsul art. 519 C. proc. civ. sunt următoarele:

- existența unei chestiuni de drept;

- chestiunea de drept să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

- chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că, de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei (în aceste sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 1/2013, pronunțată în dosarul nr. x/2013);

- chestiunea de drept să fie nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Procedura sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are o natură juridică sui generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie chestiunea de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Așadar, chestiunea de drept ce ar urma să fie supusă analizei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport de prevederile art. 519 C. proc. civ., trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în condițiile particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei.

Înalta Curte constată că, prin cererea formulată, intimata - reclamantă a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

Instanța de control judiciar reține că, în cauză, nu este îndeplinită condiția ca soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată în litigiul pendinte să depindă de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, întrucât chestiunea proporționalității sancțiunii interdicției de 3 ani cu abaterea săvârșită este excedentară cadrului procesual obiectiv trasat prin cererea de chemare în judecată și prin cererea de recurs.

De asemenea, Înalta Curte reține că, pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea, în concret, a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, în cererea de sesizare trebuie să fie invocată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită și are caracter de noutate.

În speță, intimata - reclamantă solicită lămuriri privind interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale care nu au un astfel de caracter (de noutate), simpla sesizare a CJUE, pe calea trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timișoara la data de 12 noiembrie 2022, nefiind în măsură a conferi caracter de noutate unei chestiuni precum cea evocată prin cererea de sesizare formulată de intimata - reclamantă.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute în dispozițiile art. 519 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care va respinge cererea formulată de intimata - reclamantă A. privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

II.2. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

În prealabil, examinând cererea de sesizare a Curții Europene de Justiție în vederea efectuării unei trimiteri preliminare, astfel cum a fost formulată și motivată de intimata - reclamantă A., în raport de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte o va respinge, în considerarea următoarelor argumente:

În conformitate cu dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene - TFUE (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanțe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privință este necesară în soluționarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea. Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispozițiile art. 267 din TFUE (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanțelor statelor membre de a adresa întrebări Curții de Justiție, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunța hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluționarea litigiului, precum și asupra conținutului acestora, fiind judecătorul național.

În conformitate cu o jurisprudență consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 și Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre CJUE și instanța națională, instituită prin art. 177 din TFUE, este de competența instanței naționale, care este investită cu soluționarea cauzei, are cunoș­tință directă despre situația de fapt și probele administrate și trebuie să-și asume responsabilitatea hotărârii judecătorești subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularitățile litigiului, asupra necesității pronunțării unei hotărâri preliminare.

Totodată CJUE a estimat că nu se poate pronunța asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilității unei norme comunitare, solicitată de instanța națională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12) sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).

În acest context, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în sensul că și instanțele care soluționează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenței și utilității interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecății.

În cauza 283/81, CILFIT și Lanificio di Gavardo SpA, soluționată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat care sunt circumstanțele și factorii ce trebuie avuți în vedere de instanțele naționale (inclusiv de cele ale căror soluții nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanța Uniunii Europene cu solicitarea pronunțării unei hotărâri preliminare. Astfel, concluzia Curții în această cauză a fost că instanțele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părțile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluționarea litigiului.

Tot în jurisprudența CJUE s-a stabilit că instanțele naționale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcție de particularitățile fiecărei cauze, atât asupra necesității unei întrebări preliminare în vederea soluționării fondului litigiului, cât și asupra pertinenței întrebărilor adresate Curții. Astfel, chiar în Cauza Da Costa, Curtea de Justiție a subliniat că "o instanță națională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să își îndeplinească obligația de sesizare a Curții de Justiție, cu excepția cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziția comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curții sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidență încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Aplicând aceste principii la cauza de față, Înalta Curte reține că prezentele recursuri poartă asupra unor chestiuni pentru care răspunsul la cele 5 întrebări nu este relevant, după cum urmează:

Se constată că, exceptând-o pe prima, întrebările propuse exced limitelor recursului, în cadrul căruia va fi cercetată legalitatea sentinței numai din perspectiva interpretării și aplicării prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și ale dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Or, oricare ar fi răspunsul instanței europene la chestiunile preliminare sesizate de intimată, acesta nu ar putea influența soluția instanței de recurs în privința recursului formulat de partea adversă.

Cât privește prima întrebare, intimata-reclamantă pune problema dacă completurile de judecată ale secțiilor de contencios administrativ ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal și curților de apel, competente să soluționeze contestațiile împotriva rapoartelor de evaluare, pot reprezenta instanțe imparțiale și independente, având în vedere că judecătorii pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de către ANI, care este parte în dosarele judecate.

Ar rezulta că intimata-reclamantă are o îndoială cu privire la independența și imparțialitatea completului de judecată, fără însă să fi invocat vreun incident procedural referitor la astfel de împrejurări.

Înalta Curte constată că nu este necesară adresarea întrebării, pusă în legătură cu interpretarea art. 2 din TUE, privind statul de drept și art. 19 TUE coroborat cu art. 47 alin. (1) și (2) CDFUE, privind dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, nefiind prezentate de reclamantă argumente care să releve nevoia obiectivă de interpretare a normelor de drept unional pentru decizia pe care trebuie să o pronunțe instanța de recurs și nicio dilemă serioasă referitoare la interpretarea dreptului european, în raport cu normele de organizare judiciară naționale.

Împrejurarea că o reglementare națională îi supune inclusiv pe judecători controlului ANI în materie de incompatibilități, conflicte de interese și dobândire a averii nu trebuie considerată un element de natură să afecteze independența judecătorului și, astfel, să nască îndoieli în privința îndeplinirii cerinței de asigurare a unei protecții jurisdicționale efective, cerință impusă de art. 19 alin. (1) TUE.

Prin urmare, în cadrul prezentului recurs, cererea de sesizare a CJUE cu întrebările preliminare va fi respinsă, dată fiind lipsa unei legături concrete cu obiectul prezentului recurs și a caracterului util al răspunsului pentru soluționarea sa.

II.3. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de solicitare a avizului consultativ al Curții Europene a Drepturilor Omului

În prealabil, examinând cererea de solicitare a avizului consultativ al Curții Europene a Drepturilor Omului, astfel cum a fost formulată și motivată de intimata - reclamantă A., în raport de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte o va respinge, în considerarea următoarelor argumente:

Avizul consultativ al CEDO a fost reglementat prin Protocolul nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, pus în aplicare prin Legea nr. 173/2022. Acesta reprezintă un mijloc procedural prin care Înalta Curte de Casație și Justiție și Curtea Constituțională pot solicita Curții Europene a Drepturilor Omului un aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu care vizează interpretarea ori aplicarea dispozițiilor Convenției și ale protocoalelor la aceasta.

În esență, Protocolul nr. 16 la Convenție permite CEDO să ofere avize consultative asupra unor chestiuni de principiu privind interpretarea sau aplicarea drepturilor și libertăților definite în convenție sau în protocoalele la aceasta, atunci când Înalta Curte de Casație și Justiție ori Curtea Constituțională apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării unei hotărâri.

Scopul procedurii de avizare este de a promova interacțiunea și un dialog constructiv dintre CEDO și instanțele naționale, care să servească la consolidarea punerii în aplicare a convenției la nivel național. Cu alte cuvinte, prin fluidizarea dialogului instituțional, se urmărește conferirea unei protecții suplimentare drepturilor și libertăților cetățenești, aspect care ar trebui să conducă simultan la un număr mai redus de plângeri adresate CEDO și totodată la o reducere a diferențelor de interpretare a convenției la nivel european.

În ceea ce privește Înalta Curte de Casație și Justiție, aceasta poate sesiza CEDO în procedurile civile atunci când este învestită cu judecarea cauzei în recurs. Prin ghidul de îndrumare pentru aplicarea acestui protocol, CEDO arată că se poate întâmpla ca instanța națională să ajungă la concluzia că, în opinia sa, cauza cu care a fost sesizată ridică un aspect nou al dreptului Convenției sau că starea de fapt în cauză nu se pretează la o aplicare simplă și directă a jurisprudenței anterioare a Curții sau chiar că ar putea părea să existe o inconsecvență în jurisprudență. În astfel de circumstanțe este recomandat instanței naționale să se prevaleze de posibilitatea de a solicita emiterea unui aviz consultativ.

Așadar, nu în orice situație Înalta Curte de Casație și Justiție va putea sesiza CEDO cu o astfel de solicitare. Același ghid atrage atenția cu privire la faptul că nu este permisă formularea unor întrebări pur abstracte, iar o astfel de cerere de aviz consultativ trebuie să provină dintr-o procedură internă în curs, pentru a cărei soluționare să fie necesară dezlegarea oferită de Curte.

În cauză, în aceea ce privește prima întrebare, Înalta Curte apreciază că nu sunt incidente condițiile de sesizare cu un aviz consultativ, având în vedere că nu există o dificultate de aplicare a criteriilor Engel în cauze de această natură, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului fiind una consolidată sub acest aspect.

În ceea ce privește întrebările care derivă din aceasta, care vizează principiul proporționalității aplicării sancțiunii, în raport de practica constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de control judiciar reține faptul că în această etapă a analizei care vizează anularea raportului de evaluare nu se pune problema cercetării proporționalității sancțiunii care intervine ca o etapă distinctă și ulterioară, astfel încât, sub acest aspect, întrebările cu care se solicită sesizarea cu un aviz consultativ nu au legătură cu soluționarea prezentei cauze, nefiind susceptibile să ducă la dezlegarea acesteia.

II.4. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamanta A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 31 august 2016, când a fost desemnată prin hotărâre de consiliu local ca înlocuitor al primarului Comunei Horgești în consiliul de administrație al Școlilor Horgești și Răcătău - 28 martie 2017 (data ultimului proces-verbal semnat de către aceasta în cadrul ședinței consiliului de administrație al Școlii Gimnaziale Horgești), a exercitat funcția de membru în consiliul de administrație al Școlii Horgești și al Școlii Răcătău simultan cu funcția de viceprimar al Comunei Horgești din Județul Bacău.

Constatarea stării de incompatibilitate în care s-a aflat reclamanta s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de (...) membru al consiliului de administrație (...) la instituțiile publice (cu mențiunea că acest text de lege a fost modificat la data de 10 iunie 2017, prin Legea nr. 87/2017, în sensul reglementării incompatibilităților funcției de primar/viceprimar doar în cazul exercitării simultane a funcției publice și a calităților/funcțiilor menționate la art. 87 alin. (1) lit. a) - k).

Criticile de nelegalitate formulate de pârâtă privesc, în principal, greșita aplicare și interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situației de incompatibilitate în care se află reclamanta, viceprimar al comunei Horgești.

Înalta Curte reține că, până la data de 26 iunie 2014, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod c