ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 47/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26.10.2020 pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, declararea nulității absolute a Notificării Guvernului României de cooperare consolidată în vederea instituirii Parchetului European din 3 aprilie 2017, adresată Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, deoarece nu are suport legal într-o hotărâre a Camerelor reunite ale Parlamentului României, necesară atunci când se acceptă o delegare a legiferării către un organism străin suprastatal. Cererea a fost întemeiată pe prevederile art. 51 din Constituție, iar scopul final învederat a fost cel al apărării unei valori fundamentale, unanim recunoscute în lumea întreagă-statul de drept.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 323 din 9 martie 2021, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei interesului legitim și a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în temeiul acestei excepții.

Cererea de recurs. 3.1. Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs reclamantul A. prin care, invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea dosarului primei instanțe, pentru a se pronunța asupra fondului cauzei, din perspectiva iregularităților semnalate prin cererea de chemare în judecată. Urmare unei succinte prezentări a Regulamentului (UE) 2017/1.939 al Consiliului din 12 octombrie 2017 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European (EPPO) și a procedurilor urmate de România în considerarea acestuia, recurentul a învederat, în esență, că cererea de chemare în judecată nu a fost formulată în exercitarea unui drept subiectiv, ci în calitate de beneficiar al drepturilor omului, prevăzute în art. 51 din Constituție, O.G. nr. 27/2004 și art. 1 și 2 din Legea nr. 554/2004, pentru anularea participării țării la angajamente neasumate de Parlament. În raport de astfel de aspecte, recurentul a criticat raționamentul primei instanțe, ce a sta la baza soluției de admitere a excepției lipsei interesului legitim, apreciind că nu poate fi negat dreptul său de a cere funcționarilor publici să-și îndeplinească funcția asumată prin jurământ, apreciind recurentul că, din dispozitivul hotărârii atacate, rezultă că ar fi săvârșit un abuz prin faptul că ar fi afirmat și dovedit că patria nu poate fi angajată internațional prin mijloace dolozive. A mai arătat recurentul că dreptul de petiție în contencios administrativ este diferit de dreptul de acțiune civilă, fiind prevăzut de art. 1 din Legea nr. 554/2004, iar nu de prevederile C. proc. civ., iar o cerere întemeiată pe prevederile art. 51 din Constituție nu poate fi analizată din perspectiva prevederilor art. 33 din C. proc. civ. Totodată, recurentul a subliniat că instanța a soluționat cauza în considerarea unei chestiuni neinvocate de niciuna dintre părți și nepusă în discuția părților, mai precis cea a excepției lipsei interesului legitim, făcând o eronată aplicare și a prevederilor art. 11 din C. civ. Din perspectiva naturii interesului în exercitarea cererii de chemare în judecată, recurentul a învederat că acesta constă, în primul rând, în respectarea Constituției, iar apoi în cel de a prezerva rolul Parlamentului de a angaja România internațional, cum este situația într-un stat de drept și numai preventiv de a împiedica abuzurile ce ar putea fi generate de aplicarea mecanismelor internaționale. 3.2. Prin cererea completatoare a motivelor de recurs, depusă la data de 15.04.2021, recurentul a învederat că instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 8 alin. (1) indice 1 din Legea 554/2004, când a susținut că dreptul de acțiune deschis unei persoane fizice în contencios administrativ este bazat numai pe un interes privat. Din această perspectivă recurentul a apreciat că un astfel de text de lege se referă la dreptul cetățeanului de a pretinde despăgubiri și în cazul în care administrația a "vătămat" una din valorile sociale menționate la art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004, dacă face dovada unui prejudiciu direct, dar și de art. 2 lit. p) din același act normativ, fiind inclus în această categorie și dreptul de participare la democrație, susținând că prima instanță a interpretat astfel de prevederi legale în sens invers față de conținutul normativ real al acestora. Recurentul a mai apreciat că legea se referă la "cereri prin care se invocă vătămarea interesului legitim privat" care trebuie dovedit direct, iar nu prin raportare la generalități. În acest sens, recurentul a evocat aspectele dezlegate prin Decizia Curții Constituționale nr. 256 din 14 martie 2006 și Decizia Curții Constituționale nr. 66 din 15 ianuarie 2009.

Apărările formulate în cauză Legal citat, intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. 5.2. La data de 29 iunie 2021, recurentul – reclamant A. a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 8/2019 și a art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost acesta introdus prin punctul 11 al art. I al Legii nr. 262/2007. În acest sens, conform art. 148 alin. (12) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți, a fost format dosarul asociat nr. x/2020 II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Cu titlu prealabil, în scopul identificării limitelor învestirii aferente verificărilor pe care instanța de recurs este chemată să le realizeze, Înalta Curte, observând temeiul de drept evocat de recurentul – reclamant prin memoriul de recurs (art. 309 pct. 9 C. proc. civ.), apreciază că se impune o clarificare a normei procedurale aplicabile litigiului pendinte. Din această perspectivă, instanța de control judiciar reține că, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) coroborat cu art. 1 din Legea nr. 76/2012, dispozițiile Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acestuia în vigoare. Legea nr. 134/2010 a intrat în vigoare la data de 1 septembrie 2012, iar acțiunea în contencios administrativ a fost formulată de recurentul – reclamant la data de 26.10.2020, motiv pentru care litigiului generat de o atare învestire a instanței îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 134/2010. În acest context, întrucât prin memoriul de recurs formulat, recurentul a evocat, în fapt, că hotărârea atacată ar fi lipsită de temei legal și dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, Înalta Curte apreciază că referirea pe care recurentul o face la prevederile art. 309 pct. 9 C. proc. civ., reprezintă, în realitate, o invocare a motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. De asemenea, Înalta Curte observă că, prin memoriul de recurs, se tinde și la invocarea prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în acest sens fiind criticile prin care recurentul a arătat că excepția lipsei interesului legitim nu a fost invocată de pârât, în termenii legii, precum și o lipsă de aplicabilitate a prevederilor art. 33 C. proc. civ. în ipoteza unei cereri de chemare în judecată întemeiată pe prevederile art. 51 din Constituție și pe art. 1 din Legea nr. 554/2004. Răspunzând criticilor ce pot fi subsumate art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, între ale cărei prevederi și cele ale C. proc. civ. există, în plan procedural, un raport de tipul normă specială – normă generală, în sensul că acolo unde norma specială cuprinde reglementări specifice, acestea se aplică în mod prioritar, derogând de la norma generală, însă, acolo unde norma specială tace, se aplică prevederile normei generale, în acest sens fiind și dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce instituie și criteriul suplimentar al cerinței ca prevederile C. proc. civ. să nu fie incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Excepția lipsei interesului legitim a fost invocată din oficiu de către instanță, în virtutea prevederilor art. 22 C. proc. civ. ce impun judecătorului să verifice condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, fiind examinată în raport de normele incidente din legea specială, prin verificarea îndeplinirii condiției reglementate de art. 1 al Legii nr. 554/2004, privind calitatea de persoană vătămată prin prisma interesului. Înalta Curte reține că prevederile art. 51 din Constituție reprezintă temeiul de drept material evocat de recurent prin cererea de chemare în judecată, ce ajunge să fie verificat în măsura în care se face dovada existenței unei vătămări a vreunui drept sau interes legitim personal, or cauza pendinte a fost soluționată de prima instanță prin admiterea excepției lipsei interesului legitim, în considerarea neinvocării unui interes personal. Înalta Curte reține că, prin prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a) și p) din același act normativ sunt reglementate caracteristicile specifice a ceea ce intră, în materia acțiunii în contencios administrativ, sub umbrela noțiunii de persoană vătămată într-un interes legitim privat, fără ca astfel de dispoziții normative să înlăture de la aplicare prevederile art. 33 C. proc. civ., cu care art. 1 și art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se completează. În atare condiții, prima instanță a soluționat cauza urmare unei corecte aplicări a normelor de drept procesual, neputând fi identificate vicii ale hotărârii recurate din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Nefondate sunt și criticile subsumate de recurent cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Prin intermediul unui astfel de motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Chestiunea de drept dedusă, în fapt, analizei instanței de recurs, prin criticile evocate de recurent, este cea a identificării limitelor dreptului de sesizare a instanței de contencios administrativ ce aparține subiectului de sesizare reprezentat de persoana fizică, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a), p) și r) din același act normativ. Astfel, problema de drept, a cărei dezlegare se cere, este cea de a clarifica dacă unei persoane fizice îi este deschisă calea contenciosului obiectiv, în care se invocă doar un interes legitim public, ori cea a contenciosului subiectiv, caz în care invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat. Din această perspectivă, instanța de control judiciar apreciază că, în cauza de față nu sunt incidente ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate, în concordanță inclusiv cu cele învederate prin considerentele Deciziei nr. 8/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 580 din 2 iulie 2020 și obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., ce, deși vizează interpretarea prevederilor art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, dintr-o perspectivă conexă, sunt aplicabile și în privința chestiunii deduse judecății prin calea de atac exercitată de recurentul – reclamant A.. Prin intermediul acestora s-a statuat expres în următorul sens: 84. Prin urmare, posibilitatea invocării unei vătămări a interesului legitim public de către o persoană de drept privat este, din perspectivă constituțională, o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administrației publice, interesul public este strâns legat de interesul legitim privat, iar admisibilitatea unei astfel de acțiuni (întemeiată pe invocarea vătămării unui interes legitim public) prin raportare la condițiile prevăzute de lege, cade în sarcina instanței de judecată. 85. Plecând de la art. 52 din Constituția României, care fundamentează în interiorul dreptului național pozitiv, ca regulă generală, contenciosul subiectiv, legiuitorul român, prin Legea nr. 554/2004, a menținut contenciosul subiectiv drept regulă generală și, doar cu titlu de excepție, a instituit, limitativ, cazuri de contencios obiectiv: prefectul, autoritatea emitentă a actului atacat, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici. 86. Faptul că organismele sociale nu sunt în măsură să declanșeze un contencios obiectiv rezultă și din interpretarea sistematică a Legii nr. 554/2004, care reglementează contenciosul administrativ, întrucât legiuitorul a ales să nu le poziționeze în mod distinct în corpul legii, așa cum a procedat în cazul subiectelor de drept anterior menționate, și nici nu le-a prevăzut în cadrul art. 3, ca subiecte de sesizare a instanței de contencios administrativ cu un control de tutelă, ci le-a asimilat "persoanei vătămate". Or, această asimilare este de natură să excludă ab initio contenciosul obiectiv, persoana vătămată putând declanșa, prin definiție, exclusiv un contencios subiectiv. Astfel, persoanei fizice îi este deschisă exclusiv calea contenciosului subiectiv, aspectele statuate prin Decizia Curții Constituționale nr. 256 din 14 martie 2006 vizând controlul de constituționalitate al unei alte soluții legislative, anterioare celei introduse prin punctul 11 al art. I al Legii nr. 262/2007, sub forma art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care nu pot fi valorificate în prezenta cauză. Totodată, Înalta Curte reține că interesul legitim privat este definit la art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 ca fiind: posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, iar noțiunea de interes legitim public este definită la art. 2 alin. (1) lit. r) din același act normativ ca fiind: interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. Trebuie precizat că partea care reclamă apărarea unui interes legitim este obligată să justifice un interes privat propriu, până a se ajunge la interesul public, subsidiar, ceea ce nu s-a dovedit în prezenta cauză, cum în mod corect a reținut prima instanță. Or, Înalta Cute observă că, inclusiv prin recursul formulat, recurentul – reclamant a evocat că, în demersul său de a solicita declararea nulității absolute a Notificării Guvernului României de cooperare consolidată în vederea instituirii Parchetului European din 3 aprilie 2017, adresată Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, beneficiul concret urmărit este cel al respectării Constituției, precum și cel de a da parlamentului rolul de a angaja România internațional și, preventiv, de a împiedica abuzurile ce ar putea fi generate de aplicarea mecanismelor internaționale. În acest context, Înalta Curte consideră că prima instanță a făcut aplicarea corectă a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a), p) și r), coroborat cu art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea 554/2004, apreciind că reclamantul nu justifică un interes legitim în formularea cererii sale, întrucât invocă doar un interes public și nu încălcarea unui drept subiectiv sau a interesului său legitim privat. Prevederile art. 11 din C. civ., ce reglementează faptul că nu se poate deroga prin convenții sau acte juridice unilaterale de la legile care interesează ordinea publică sau de la bunele moravuri, nu își găsesc aplicabilitate din perspectiva chestiunii de drept ce face obiectul analizei în cauza pendinte, câtă vreme acestea reglementează o sferă normativă fără legătură cu aspectul interesului legitim, din perspectiva prevederilor Legii nr. 554/2004, pe care o persoană fizică trebuie să îl dețină spre a exercita o acțiune în contencios administrativ. În raport de toate aceste elemente, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reținută, în cauza pendinte, nici incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și nici cea a cazului de casare reglementat de 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.