ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1270/2023

Ședința publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25 iunie 2021, astfel cum a fost completată ulterior, reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea H.G. nr. 1041 din 28 august 2003 și a H.G. nr. 1461/2003, precum și obligarea pârâtului la plata daunelor materiale ce acoperă prejudiciul provocat prin aplicarea celor două hotărâri de Guvern în valoare totală de 954.318,01 RON (820.422,44 RON din cererea introductivă + 133.895,57 RON din cererea adițională), actualizată cu rata inflației, precum și dobânda legală de la data fiecări plăți și până la data achitării efective, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 887 din data de 11 mai 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 887 din data de 11 mai 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Societate Națională Nuclearelectrica S.A., solicitând casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, cu consecința anulării H.G. nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităților acordate pensionarilor din sector energiei electrice publicate în MO nr. 637/08.09.2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1461/2003 privind modificarea și completarea H.G. nr. 1041/2003, publicată în MO nr. 902/17.12.2003, precum și a obligării intimatului la plata daunelor materiale în sumă de 954.318,01 RON (820.422,44 RON din cererea introductivă + 133.895,57 RON din cererea adițională), actualizată cu rata inflației, precum și dobânda legală de la data fiecărei plăți și până la data achitării efective, cu cheltuieli de judecată.

Reclamanta a apreciat ca fiind incidente, în cauza de față, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (încălcarea regulilor de procedură prevăzute art. 397 C. proc. civ., precum și ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.), dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (lipsa motivării), precum și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (interpretarea și aplicarea greșită a legii).

În dezvoltarea motivelor de recurs, a arătat că, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra prevederilor art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001, deși reclamanta a invocat în mod expres că, studiind H.G. nr. 1041/2003 și H.G. nr. 1461/2003, este lesne de remarcat că ele nu fac trimitere la nicio lege sau ordonanță de Guvern, ca acte normative primare, de bază, care să reglementeze facilitățile acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice la nivelul dreptului material.

H.G. nr. 1041/2003 face trimitere doar la Constituția României și la Legea nr. 90/2001, art. 11 lit. m) și r). Or, în acest sens, trebuia avut în vedere art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 care indica faptul că Guvernul emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției. Categoriile de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României și prin celelalte legi.

Potrivit Constituției în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial a H.G. nr. 1041/2003 (anume 08.09.2003), anterior republicării legii fundamentale din 31.10.2003, Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare (art. 72 alin. (1), iar Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe (art. 107 alin. (1). În forma republicată, republicată, din 31.10.2003, în vigoare a H.G. nr. 1461/2003, Constituția prevedea că Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare (art. 73 alin. (1), iar Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe (art. 108 alin. (1).

Din ambele forme ale reglementării din legea fundamentală rezultă că actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte.

De asemenea, dispozițiile art. 58 alin. (1) din Constituția României în vigoare la 08.09.2003, respectiv art. 61 alin. (1) din Constituția României republicată în vigoare la 17.12.2003, prevedeau că Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, ceea ce indică în mod neechivoc că actul de legiferare este de competența exclusivă a Parlamentului.

Referitor la hotărârile Guvernului, reclamanta a susținut că, în exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă pe baza si în vederea executării legilor, acte normative de reglementare a relațiilor sociale în diverse domenii de activitate, precum și acte cu caracter individual, prin care se aplică dispozițiile legale la diferite cazuri concrete. Astfel, hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative cu caracter secundar, reprezentând expresia unei competențe originare a Guvernului, prevăzută de Constituție (forma în vigoare în 08.09.2003) la art. 107, respectiv prevăzută de Constituția republicată (forma în vigoare la 17.12.2003) la art. 108, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive.

Potrivit regimului ei constituțional, hotărârea reprezintă, prin excelență, actul prin care Guvernul își realizează rolul de exercitare a conducerii generale a administrației publice, reglementând astfel relații sociale care, prin natura lor sunt inferioare ca importanță față de cele reglementate prin legi, ca acte juridice ale Parlamentului.

Conform dispozițiilor cuprinse la art. 107 din Legea fundamentală, forma în vigoare la nivelul anului 2003, și art. 108 din Constituția republicată, hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor si în baza acestora, drept urmare, domeniul hotărârilor este dependent de cel al legilor, ele limitându-se la organizarea executării legilor.

Atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la dispozițiile sale, ea poate fi sancționată de instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 48 alin. (1) al Legii fundamentale, forma în vigoare la 08.09.2003, respectiv art. 52 din Constituția republicată și a dispozițiilor speciale în materie, reglementate prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Recurenta-reclamantă a susținut că H.G. nr. 1041/2003 și H.G. nr. 1461/2003 de modificarea a primeia sunt anulabile întrucât nu au fost date în executarea vreunei legi, ci adaugă la Legea pensiilor.

Art. 11 lit. m) reținut de instanța de fond nu ordonă Guvernului să emită hotărâri de Guvern de felul celor atacate. Formularea acestui articol: "asigură administrarea proprietății publice și private a statului" nu îndreptățea Guvernul să emită un act normativ de rang secundar prin care să dispună a fi cheltuiiți bani din fondurile reclamantei (întreprindere publică la care doar capitalul social este deținut în cotă majoritară de stat, altfel fiind organizată ca societate pe acțiuni conform Legii nr. 31/1990 a societăților).

Actele de administrare constau, la vreme emiterii H.G. nr. 1043/2003, în lipsa altei reglementări speciale, în cele prevăzute de legea organică, C. civ. (forma în vigoare de la 08.06.2002): Proprietatea este dreptul ce are cineva de a se bucura si a dispune de un lucru în mod exclusiv și absolut, însă în limitele determinate de lege. Or, nici Constituția României în vigoare la data emiterii H.G.-urilor și nici Legea nr. 213/1998 și Legea nr. 318/2003 nu prevedeau energia electrică în categoria bunurilor proprietate publică.

Emiterea hotărârilor sub imperiul legii de la data publicării lor în Monitorul Oficial constituie facta praeterita, adică faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situații juridice, realizate în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi (C. civ. actual, Legea nr. 123/2012 a energiei electrice actuală, Codul administrativ - O.U.G. nr. 57/2019).

Pe parcursul aplicării hotărârilor de Guvern contestate, după anul 2003, Codul comercial al pieței angro de energie electrică aprobat prin Ordinul A.N.R.E. nr. 25/2004 al A.N.R.E. nu a definit nici el energia electrică ca ținând de categoria bunurilor proprietate publică sau privată a statului.

Nici Legile nr. 13/2007 și nr. 123/2012 nu au indicat ulterior plasarea energiei electrice în categoria bunurilor proprietate publică sau privată. Dimpotrivă, în acord cu Regulamentul european nr. 944/2019, legea actuală a energiei electrice arată că piața energiei electrice este una concurențială. Așadar, energia electrică este un bun produs și vândut pe piața liberă, națională și europeană, ceea ce ar fi incompatibil cu proprietatea publică, care este inalienabilă.

Mai mult, cota de energie electrică consacrată prin cele două hotărâri de Guvern atacate este un drept personal patrimonial (de creanță) născut exclusiv din aceste acte normative de rang secundar, acordat pensionarilor, nefiindu-le alocată efectiv acestora energie electrică în natură.

A formulat critici subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (lipsa motivării), instanța neindicând, ca parte a considerentului criticat, motivele de drept care justifică adoptarea soluției (temeiul legal al calificării energiei electrice ca bun proprietate publică sau privată a statului).

De asemenea, criticile de nelegalitate se circumscriu și motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (încălcarea normelor de drept material privitoare la limitarea puterilor Guvernului), învederând că nici măcar Guvernul, în apărările sale, nu a pretins că ar fi realizat acte de administrare prin emiterea celor două hotărâri de Guvern atacate.

Recurenta-reclamantă nu a identificat acte normative cu putere de lege (care să prevadă facilitățile pentru pensionarii din domeniul energiei ce se regăsesc în hotărârile de Guvern.

În opinia sa, hotărârile Guvernului reprezintă o categorie de acte administrative normative specifice organelor centrale ale puterii executive, ele se adoptă pentru organizarea executării legilor și nu pot contraveni principiilor și dispozițiilor cuprinse într-o lege. Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecință a principiului supremației legii, se aplică oricărui act ce emană de la alte organe. Cât privește actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiția de conformitate este indiscutabilă, întrucât hotărârea Guvernului se adoptă în baza legii și urmărește organizarea și executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de baza.

Recurenta-reclamanta a susținut că reținerea instanței de fond cu privire la lipsa avizului Consiliului Legislativ cu privire la care nu s-ar fi făcut dovada că reprezintă motiv de nelegalitate este, în esență nelegală. Nu a invocat că ar lipsi avizul Consiliului Legislativ, ci că din cuprinsul Avizului Consiliului Legislativ nr. 1109/31.07.2003, care a stat la baza adoptării H.G. nr. 1041/2003, depus de intimat împreună cu actele care au stat la baza emiterii actului administrativ normativ, rezultă că proiectul a fost avizat favorabil sub rezerva transformării sale într-un proiect de act normativ cu forța legii. Or, avizul Consiliului Legislativ pentru adoptarea unei H.G. nu există. Există un aviz condiționat care indică transformarea proiectului. Felul în care a fost dat, condiționat, viza transformarea proiectului inițial în proiect de lege sau ordonanță, acte de nivel primar.

Totuși, împrejurarea că lipsa avizului Consiliului Legislativ reprezintă în sine motiv de nelegalitate nu era o chestiune care să țină de probatoriu, ci de aplicarea legii. Avizarea proiectelor de acte normative de către Consiliul Legislativ era consacrată de Constituție (forma în vigoare la data adoptării H.G.-urilor) la art. 79. Totodată, reclamanta a enumerat o serie de decizii pronunțate de către Curtea Constituțională prin care aceasta a reținut rolul constituțional al Consiliului Legislativ.

A mai arătat că, în cazul hotărârilor de Guvern nu se poate solicita constatarea neconstituționalității, având în vedere prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Dar, dacă poate interveni neconstituționalitatea unui act normativ primar (lege, ordonanță) pe baza lipsei avizului Consiliului Legislativ, este evident, cu atât mai mult, că poate interveni anularea unui act administrativ secundar pentru aceeași lipsă.

În plus, avizul condiționat al Consiliului Legislativ pentru proiectul H.G. nr. 1041/2003 indică explicit lipsa unei norme cu valoare de lege care să fi stat la baza emiterii H.G.-urilor contestate, așadar că textul trebuia să îmbarce forma unui act normativ cu putere de lege.

Față de nulitatea H.G. nr. 1041/2003, actul subsecvent, H.G. nr. 1461/2003 care o modifică, este afectat la rândul său de nulitate, neputând supraviețui unui act nul de care este intrinsec legat.

Consideră că, prin reglementarea cotelor gratuite de energie pentru pensionari, Guvernul a făcut un exces de putere, în sensul definiției date de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ.

Totodată, a făcut referire la dosarul nr. x/2020 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, în cadrul căruia s-a dispus anularea Hotărârilor Guvernului atacate în prezenta cauză.

A invocat și Decizia nr. 10/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție -Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, apreciind că, urmare a anulării celor două Hotărâri de Guvern, sunt necesare anumite operațiuni administrative, dată fiind existența capătului de cerere cu privire la plata daunelor materiale, iar Guvernul se va afla în situația în care nu va mai putea modifica cele două H.G.-uri atacate după anularea acestora.

Cu privire la obligarea intimatului la plata daunelor materiale, a arătat că în ultimii trei ani anteriori depunerii acțiunii ce face obiectul prezentei cauze cuantumul total al prejudiciului material este de 954.318,01 RON. Cererea de acordare a daunelor a fost motivată în drept în baza prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Prejudiciul produs constă, conform dovezilor de plată, din totalitatea sumelor achitate de SNN S.A. cu titlu de ajutor de energie pentru pensionari în ultimii trei ani anteriori înregistrării cererii.

Recurenta-reclamantă a susținut că termenul de prescripție pentru pretențiile de reparare a pagubei formulate deodată cu solicitarea de anulare a actului administrativ normativ este cel general, de 3 ani, prevăzut de art. 2517 C. civ.. Mai precis, spre deosebire de termenul special de prescripție de 1 an pentru exercitarea unei acțiuni atipice, pe cale separată, în repararea pagubei după admiterea unei cereri de anulare a actului administrativ, reglementată de art. 19 coroborat cu art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în cazul acțiunii tipice - ca cea de față - nu există o prevedere specială similară.

Raportul de cauzalitate rezultă din împrejurarea că plățile s-au făcut în temeiul celor două H.G.-uri a căror anulare a solicitat-o, dispozițiile lor instituind obligația noastră de plată către pensionari din domeniul energiei, în lipsa acestora asemenea sume nu s-ar fi achitat pensionarilor cu titlu de "ajutor de energie electrică acordat pensionarilor din sectorul energiei".

Prin plățile făcute în contul cotei de energie gratuită pentru pensionari se diminuează profitul societății și, corespunzător și proporțional, dividendele achitate acționarilor.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a soluției definitive pronunțate în acțiunea de anulare a H.G. nr. 1041/2003, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2020, precum și raportat la dispozițiile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

În cauză, reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea H.G. nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităților acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1461/2003 privind modificarea și completarea H.G. nr. 1041/2003, precum și obligarea intimatului la plata daunelor materiale.

Solicitarea de anulare a aceluiași act normativ a format obiectul unei alte cauze, respectiv al dosarului nr. x/2020, ce a fost înregistrat, în primă instanță, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal și ulterior, în recurs, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin decizia nr. 3807 pronunțată la data de 27 iunie 2022, în dosarul nr. x/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție– secția de contencios administrativ și fiscal, soluționând recursurile principale declarate de reclamanta Societatea Energetica Electrica S.A. și de intervenientele Distribuție Energie Electrica România S.A. și Societatea Filiala de Întreținere și Servicii Energetice "Electrica Serv" S.A. împotriva sentinței civile nr. 670 din 28 aprilie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, precum și recursul incident declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General împotriva aceleași sentințe, a decis anularea H.G. nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităților acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice.

Această decizie a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 991 din 12 octombrie 2022.

Potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004: "Hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicare."

Înalta Curte reține că hotărârea judecătorească definitivă de anulare (totală sau parțială) a unui act administrativ normativ produce efecte erga omnes, nu doar raportat la părțile cauzei în care s-a pronunțat soluția de anulare.

Astfel cum a reținut și Curtea Constituțională în deciziile nr. 126/2015 și nr. 602/2019, pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanța a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătorești, producându-se și pentru trecut, iar pentru terțele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea de anulare, anularea unui act administrativ normativ produce efecte erga omnes și numai pentru viitor, după publicarea acestei hotărâri.

Prin urmare, efectele hotărârii definitive de anulare a actului administrativ normativ, publicată în Monitorul Oficial, se răsfrâng și asupra cauzelor aflate în curs de judecată, având același obiect, întrucât acțiunea în anulare nu poate viza decât un act administrativ normativ în vigoare, condiție care nu este îndeplinită în ipoteza în care actul atacat sau o parte a prevederilor acestuia au fost desființate de instanța de judecată în cadrul unei alte acțiuni în anulare, iar această soluție este obligatorie și aplicabilă erga omnes.

Înalta Curte va avea în vedere și prevederile art. 29 din C. proc. civ., potrivit cărora acțiunea civilă este reprezentată de ansamblul mijloacelor procesuale prin care se asigură protecția judiciară a drepturilor și intereselor civile legal ocrotite, precum și cele ale art. 32 din același cod, care reglementează condițiile necesare pentru existența dreptului la acțiune, una dintre acestea fiind cea privind formularea unei pretenții.

Așadar, unul dintre elementele acțiunii civile, este, alături de părți și cauză, obiectul acțiunii, respectiv pretenția concretă a reclamantului, condiție generală care vizează orice cerere în justiție și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât și la momentul exercitării și soluționării căilor de atac.

Înalta Curte constată că obiectul cererii cu care reclamanta a învestit instanța de judecată îl constituie anularea unui act normativ care, la data soluționării prezentului recurs, a fost deja anulat prin decizia civilă nr. 3807 din data de 27 iunie 2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție– secția de contencios administrativ și fiscal.

În consecință, în cauză nu este îndeplinită condiția premisă a existenței unor prevederi ale actului administrativ normativ vizate de cererea de anulare, cererea de chemare în judecată rămânând fără obiect.

Mai trebuie subliniat că prima instanță, respingând cererea de anulare formulată de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată, nu a mai analizat și capătul de cerere referitor la obligarea pârâtului la acordarea de despăgubiri.

Înalta Curte reține că judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ, instanța trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul.

Față de această împrejurare, în raport și de prevederile art. 497 alin. (1) coroborate cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. și pentru a asigura părților dreptul la soluționarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în vederea examinării capătului de cerere vizând obligarea intimatului Guvernul României la acordarea de despăgubiri.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., va casa sentința civilă recurată și va respinge cererea privind anularea H.G. nr. 1041 din 28 august 2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1461/2003, ca rămasă fără obiect, iar în ceea ce privește capătul de cerere vizând obligarea intimatului Guvernul României la acordarea de despăgubiri, va trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A. împotriva sentinței civile nr. 887 din data de 11 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 1041 din 28 august 2003 astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1461/2003, ca rămas fără obiect.

Trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe în ceea ce privește capătul de cerere vizând obligarea intimatului Guvernul României la acordarea de despăgubiri.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.