ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5808/2022

Ședința publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 24.03.2020, sub nr. unic de dosar x/2020, în temeiul art. 7, art. 8 și următoarele din Legea nr. 554/2004, coroborat cu prevederile Legii nr. 544/2001 privind accesul la informațiile de interes public, ale Legii nr. 677/2001, ale H.G. nr. 585/2002, ale Legii nr. 182/2002, dar și ale Legii nr. 51/299 și ale Legii nr. 14/1992, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informații a formulat contestație împotriva documentului emis de SRI cu nr. x/29.10.2018, document secret de stat, strict secret, precum și împotriva Adresei nr. x din 24.09.2019, ambele emise de instituția parată, contestând clasificarea informației ca secret de stat - strict secret, precum și modul în care s-a atribuit nivelul de secretizare precizat, solicitând declasificarea documentului sus menționat și punerea sa la dispoziția subsemnatului, sa îi fie comunicate datele supravegherii și anularea actelor anterioare sau subsecvente.

La primul termen de judecată acordat în cauză Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a invocat din oficiu excepția necompetenței teritoriale a instanței de judecată, având în vedere dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința civilă nr. 335/2021 din 10 martie 2021 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, făcând aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, având în vedere, deopotrivă, faptul că reședinta reclamantului se află în județul Neamț, mun Piatra Neamț, a admis excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel București, declinând competența de soluționare a cauzei formulată de reclamantul A. și pe pârâtul Serviciul Român De Informații, în favoarea Curții de Apel Bacău.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 15.04.2021 pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de Contenios Administrativ și Fiscal sub același număr de dosar.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 66/2022 din 23 iunie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informații, ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în termenul legal a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii și restituirea cauzei Curții de Apel Bacău pentru a realiza judecarea pe fond a cauzei.

Întemeindu-și criticile pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susținut în esență recurentul - reclamant că informațiile au fost în mod nelegal colectate și îi lezează drepturile sale administrative.

Arată recurentul că, prin raportare la art. 20 evocat de instanța de fond, prin dreptul de ședere, i-au fost recunoscute aceleași drepturi ca și cetățenilor români.

Invocă astfel dispozițiile Articolului 3 și articolului 18 din Constituție referitoare la drepturile străinilor, apreciind că, de vreme ce actele cu pricina îl privesc în mod direct, producând efecte juridice, vătămătoare pentru parte, se impune recunoașterea existenței dreptului de contestare, concomitent cu posibilitatea declasificării lor, ca urmare a greșitei clasificări.

Chiar dacă instanța a motivat, indirect, că în calitate de străin nu îi este permis să îi fie înfățișate acte cu o anume clasificare, apreciază că îi este permis să conteste clasificarea, pentru că, fiind anulată clasificarea, actul devine de drept comun și contestabil.

Invocă cu titlu de practică judiciară hotărârea Curții de Apel București în cauza nr. x/2016, definitivă prin decizia nr. 4656/10.10.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cauză în care i-a fost admisă în parte cererea întemeiată pe aceleași dispoziții ce sunt invocate și în prezentul litigiu.

Astfel, în contextul art. 20 din Legea nr. 182/2002, are calitate procesual activă, legea recunoscând oricărei personae lezate prin actul instituției sau prin calificarea data unui act, să poate contesta inclusiv clasificarea informației, inclusiv raportat la modul de culegere a sa.

Textul art. 20 face referire la aspectele de cooperare internațională la care participă și cetățeni străini, cooperare ce presupune comunicarea (poate reciprocă) de informații secrete de stat.

Invocă în acest sens prevederile H.G. nr. 585/2002 care dispun:

"Articolul 178 Cetățenii străini, cetățenii români care au și cetățenia altui stat, precum și persoanele apatride pot avea acces la informații secrete de stat, cu respectarea principiului necesității de a cunoaște și a convențiilor, protocoalelor, contractelor și altor înțelegeri încheiate în condițiile legii.

Articolul 179 (1) Persoanele prevăzute la art. 178 vor fi verificate și avizate conform prezentelor standarde, la solicitarea conducătorului unității în cadrul căreia acestea urmează să desfășoare activități care presupun accesul Ia informații secrete de stat.(2) Conducătorul unității va elibera persoanelor respective o autorizație de acces corespunzătoare nivelului de secretizare a informațiilor la care urmează să aibă acces, valabilă numai pentru perioada desfășurării activităților comune, în baza acordului comunicat de ORNISS.

Articolul 180 (1) Persoanele prevăzute la art. 178 care desfășoară activități de asistența tehnică, consultanță, colaborare științifică ori specializare vor purta ecusoane distincte față de cele folosite de personalul propriu și vor fi însoțite permanent de persoane anume desemnate de conducerea unității respective. (2) Conductorul unității este obligat să delimiteze strict sectoarele și compartimentele în care persoanele menționate la art. 178 pot avea acces și va stabili măsuri pentru prevenirea prezentei acestora în alte locuri în care se gestionează informații secrete de stat.

Articolul 181 (1) Structura/funcționarul de securitate are obligația de a instrui persoanele prevăzute la art. 178 în legătură cu regulile pe care trebuie să le respecte privind protecția * informațiilor secrete de stat.(2) Autorizația de acces se va elibera numai după însușirea reglementărilor privind protecția informațiilor clasificate și semnarea angajamentului de confidențialitate.

Articolul 182 Nerespectarea de către persoanele prevăzute laart.,178.a regulilor privind protecția informațiilor clasificate va determina, obligatoriu, retragerea autorizației de acces."

Cu siguranță norma nu se referă la parte, ca cetățean străin cu drept de ședere împotriva căruia s-a emis un act administrativ profund vătămător și căruia, însăși constituția și CEDO îi dau dreptul de contestare.

Curtea europeană a drepturilor omului a stabilit și faptul că, în cadrul principiului egalităț armelor intră și egalitatea dintre părțile unui litigiu, iar în plan procesual, această egalitate s concretizează în posibilitatea efectivă de dovedire a pretenției, prin probe, în condiții în care; nu existe un dezavantaj (C.E.D.O., cauza Dombo Beheer B.V. împotriva Olandei, cauza Ap* Uldozotteinek Szovetsege și alții împotriva Ungariei și cauza Yvon împotriva Franței). în același sens, se are în vedere că prin Rezoluția (77) 31 a Consiliului de Miniștri din cădi Consiliului Europei privind protecția individului în raport cu actele autorităților administrative fost prevăzute expres următoarele drepturi: dreptul de a ataca în fața autorităților administrat sau în fața instanței actul administrativ, dreptul de a fi informat, dreptul la asistență juridici reprezentare, dreptul de a-și prezenta argumentele și dreptul de a fi informat des modalitățile în care poate fi atacată soluția dată,

În plan procesual, aceste drepturi au fost detaliate în Recomandarea Rec (2004)20 a Consill de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, prin care s-a stabilit că orice act administrativ face obiectul controlului judiciar și că instanța trebuie sa fie aptă să controleze orice încălcare a i drept datorată lipsei de competență, nerespectării procedurilor sau abuzului de putere. aceeași recomandare s-a prevăzut că autoritatea trebuie sa înfățișeze instanței documentele și informațiile relevante, astfel că instanța trebuie să fie într-o poziție din care să poată examina toate aspectele legale și de fapt."(Detalii: http://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2014/decizia-1099-2014).

Consideră că invocarea secretului de stat - strict secret nu poate fi opusă respectării dreptului la apărare.

In drept, consideră ca este important a fi analizat textul art. 24, alin. (5), "Se interzice clasifica secrete de stat a informațiilor, datelor sau documentelor în scopul ascunderii încălcării erorilor administrative, limitări accesului la informațiile publice, restrângerii ilegale a exercițiului unor drepturi ale vreunei persoane sau lezării altor interese legitime."

Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Serviciul Român de Informații a formulat întâmpinare împotriva recursului promovat de reclamantul A..

În cadrul întâmpinării sale, intimatul -pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și a se menține sentința recurată.

Susține că, din considerentele expuse în formularea căii de atac, rezultă, implicit dar neîndoielnic, faptul că recurentul-reclamant contestă dispoziția legală aflată în vigoare ii nu modul în care instanța de judecată a dat expresie, pe calea soluționării litigiului, voinței legiuitorului.

Cauza pendinte are ca obiect, printre altele, contestația împotriva clasificării documentului înregistrat sub nr. x din 29.10.2018, emis de Serviciul Român de Informații, solicitare formulată în temeiul art. 20 din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cu modificările și completările ulterioare, și solicitarea de anulare a acestuia.

Însă textul de lege citat dispune că o astfel de contestație poate fi depusă de "orice persoană fizică sau juridică română" ce "poate face contestație la autoritățile care au clasificat informația respectivă, împotriva clasificării informațiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum și împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestația va fi soluționată în condițiile legii contenciosului administrativ"

Susține intimatul că, din formularea textului de lege citat, se desprinde fără echivoc concluzia că subiectul activ al dreptului subiectiv civil reglementat de acesta este unul calificat, respectiv doar persoanele fizice și juridice române, fără ca legiuitorul să prevadă vreo excepție de la această regulă.

Pe cale de consecință, față de situația recurentului-reclamant, rezultă că în ceea ce îl privește nu este născut/recunoscut dreptul subiectiv ce formează obiectul pretenției dedusă judecății, cu consecința lipsei identității între persoana reclamantului și persoana care se pretinde/este titular al dreptului subiectiv în raportul dedus judecății și, implicit, neîntrunirii condițiilor cumulative enumerate la art. 32 C. proc. civ. pentru exercitarea dreptului material la acțiune.

De precizat că, astfel cum a statuat constant în jurisprudența sa Curtea Constituțională a României, textul art. 20 din Legea nr. 182/2002 este în deplin acord cu dispozițiile legii fundamentale, scopul acestui act normativ fiind reprezentat, așa cum se arată încă de la art. 1 al legii, de protecția informațiilor clasificate și a surselor confidențiale ce asigură acest tip de informații, protecție care se realizează prin instituirea sistemului național de protecție a informațiilor.

Totodată, consideră că este necesar ca reglementarea conținută de art. 20 din Legea nr. 182/2002 să fie coroborată cu textul art. 30 din același act normativ, potrivit căruia "accesul cetățenilor străini, al cetățenilor români care au și cetățenia altui stat, precum și al persoanelor apatride la informațiile secrete de stat și în locurile în care se desfășoară activități și se expun obiecte sau se execută lucrări din această categorie este permis numai în situațiile și în condițiile stabilite prin tratatele internaționale la care România este parte sau prin hotărâre a Guvernului' (s.n.).

Față de aceste considerente, solicită respingerea recursului ca nefondat și, în consecință, menținerea sentinței de fond.

Răspunsul la întâmpinare

Deși întâmpinarea intimatului - pârât i-a fost comunicată recurentului - reclamant, acesta nu a combătut apărările autorității în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum este reglementat de art. 471

1

alin. (4) din C. proc. civ., incidente și în cauză recursului, conform art. 490 alin. (2) C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 07 octombrie 2020, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 06 decembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților, când, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale litigiului, în conformitate cu dispozițiile art. 494 din C. proc. civ. coroborate cu dispozițiile art. 394 din C. proc. civ., a reținut cauza pentru a se pronunța pe fondul recursului ce face obiectul prezentei judecăți.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, de apărările din cuprinsul întâmpinării și de normele legale incidente în cauza dedusă prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, urmând a fi admis, în considerarea argumentelor expuse în continuare:

Argumente de fapt și de drept relevante

Reclamantul A., cetățean turc, având reședința în România, în temeiul art. 7 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu prevederile Legii nr. 544/2001, ale Legii nr. 677/2001, ale H.G. nr. 585/2002, ale Legii nr. 51/1991, Legii nr. 182/2002 și Legii nr. 14/1992, în contradictoriu cu Serviciul Român de Informații, a formulat contestație împotriva documentului emis de S.R.L. cu nr. x/29.10.2018, document secret de stat, " strict secret", precum și împotriva Adresei nr. x din 24.09.2019, ambele emise de Serviciul Român de Informații.

Reclamantul contestă clasificarea informației ca secret de stat - strict secret, precum și modul în care s-a atribuit nivelul de secretizare precizat.

Prima instanță a respins acțiunea formulată de reclamantul A. ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă, reținând că, din interpretarea dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 182/2002, rezultă că legea recunoaște posibilitatea contestării modului în care au fost clasificate anumite informații, doar persoanelor fizice și juridice române, ceea ce face să nu existe identitatea solicitată de art. 36 C. proc. civ., între persoana reclamantului, care nu deține cetățenia română și subiectul dreptului subiectiv dedus judecății.

Instanța de control judiciar nu împărtășește această soluție, apreciind că, raportat la obiectul dedus judecății și la temeiurile de drept invocate de recurentul- reclamant în cadrul contestației, respingerea contestației, exclusiv prin raportare la dispozițiile Legii nr. 182/2002, în condițiile în care în cadrul contestației nu s-au invocat doar dispozițiile Legii nr. 182/2002, ci și dispozițiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, judecătorul de primă jurisdicție a pronunțat o hotărâre fără a lămuri cadrul normativ aplicabil pentru soluționarea demersului judiciar inițiat în fața sa și limitele investirii sale, în raport cu motivele invocate și apărările formulate.

Înalta Curte reține că în materia contenciosului administrativ, legitimarea procesuala activa derivă, așa cum rezulta din prevederile art. 52 din Constituție si art. 1 din Legea nr. 554/2004, din faptul vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim; prin urmare, au calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ persoanele fizice și juridice care se consideră vătămate în drepturile lor sau în interesele lor legitime.

Potrivit art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății.

Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, (1) orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Art. 2 alin. (1) lit. a) din același act normativ definește persoana vătămată ca orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, lit. o) definește dreptul vătămat ca fiind "orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ".

Articolul 8 din Legea nr. 554/2004 referitor la obiectul acțiunii judiciare prevede că "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă, sua care nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale".

În prezenta cauză, reclamantul A., cetățean turc, în temeiul art. 7, 8 și următoarele din Legea nr. 554/2004, dar și ale Legii nr. 182/2002, a formulat contestație împotriva " documentului emis de SRI sub nr. x/29.10.2018", solicitând anularea sa, declasificare și punerea la dispoziție, precum și anularea Adresei nr. x din 24.09.2019, ce reprezintă răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva documentului clasificat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Or, raportat la dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, calitatea procesuală activă aparține celui care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ, neavând importanță cetățenia respectivei persoanei (art. 1 alin. (1) din Lege).

Așadar, în raport de dispozițiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, reclamant, în sensul legii contenciosului administrativ poate fi orice persoană, fizică sau juridică, română sau străină, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Întrucât acțiunea ce face obiectul judecății a fost întemeiată nu doar pe dispozițiile Legii speciale nr. 182/2002, ci și pe dispozițiile art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, act normativ care nu condiționează calitatea procesuală activă a persoanei ce se consideră vătămată într-un drept ori interes legitim de către o autoritate publică, de apartenența sau nu la cetățenia română, se impunea ca instanța de fond să observe că, în raport de aplicarea în cauză a uneia din aceste două norme legale (art. 20 din Legea nr. 182/2002 și art. 1 din Legea nr. 554/2004), calitatea procesuală activă diferă în funcție de calificarea temeiului juridic al acțiunii. Prin urmare, în mod greșit judecătorul de primă jurisdicție a analizat calitatea procesuală activă a reclamantului raportându-se exclusiv la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 182/2002, fără a clarifica prevalența acestora față de dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de control judiciar apreciază că pronunțarea asupra excepției lipsei calității procesuale active nu se putea face decât după clarificarea cadrului normativ aplicabil, lipsa de concordanță dintre cele două texte legale putând ridica inclusiv problema neconstituționalității, acest aspect urmând să fie pus în discuția părților, în virtutea rolului activ al instanței, conferit de dispozițiile art. 22 din C. proc. civ., " fără însă a depăși limitele învestirii".

Așadar, față de solicitarea recurentului - reclamant, Înalta Curte constată că se impune ca verificarea calității procesuale active a reclamantului să se facă prin raportare la temeiul juridic al acțiunii, acest aspect urmând a fi lămurit de către judecătorul fondului.

Astfel, raportat la cele expuse anterior, Înalta Curte urmează a dispune admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, care se va pronunța asupra excepției lipsei calității procesuale active a reclamantului doar după clarificarea cadrului normativ aplicabil raportat la obiectul pricinii dedusă judecății.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfășurarea procesului civil și totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, reținând ca hotărârea instanței de fond, de respingere a acțiunii ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, a fost pronunțată fără clarificarea cadrului normativ incident raportat la obiectul cererii dedusă judecății, urmează ca, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, în temeiul art. 497 C. proc. civ., să admită recursul formulat de reclamantul A., să caseze sentința civilă recurată și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care va soluționa litigiul ținând cont de considerentele prezentei decizii, pronunțând o hotărâre temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 66/2022 din 23 iunie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 decembrie 2022.