ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5877/2021

Ședința publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunile (conexate) în contencios administrativ înregistrate la datele de 22.06.2017 și respectiv 04.09.2017, sub nr. de dosar x/2017 și y/2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Serviciul Român de Informații, și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, să se constate nelegalitatea și, în consecință, să se dispună anularea Protocolului de cooperare instituțională încheiat între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (PÎCCJ) și Serviciul Român de Informații (SRI), prin care acestei instituții militare i-au fost atribuite competențe de organ de cercetare penală.

Prin sentința civilă nr. 3736 pronunțate la 21 septembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunilor conexate pentru lipsa naturii juridice de act administrativ a Protocoalelor de cooperare între Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații pentru îndeplinirea sarcinilor ce le revin în domeniul securității naționale (Protocolul nr. 002349/30.06.2005 și Protocolul nr. 00750/04.02.2009) și a respins ca inadmisibile acțiunile conexate

Împotriva sentinței civile nr. 3736 din 21 septembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții A. și B., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Criticile recurenților sunt expuse în cererile de exercitare a căii de atac depuse la dosarul cauzei

Intimatul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursurilor declarate ca nefondate și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

S-au depus precizări și întâmpinări din partea Avocatului Poporului, Ministerul Justiției, plus răspuns la întâmpinare din partea recurenților-reclamanți, toți solicitând a se constata că intimații Ministerul Justiției, Avocatul Poporului și Camera Deputaților nu au calitate procesuală pasivă în cauză.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând sentința atacată, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate, pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

2.1 Argumentele de fapt și de drept relevante

Reclamanții A. și B. au învestit instanța de contencios administrativ cu acțiunile (conexate) înregistrate la datele de 22.06.2017 și respectiv 04.09.2017, sub nr. de dosar x/2017 și y/2017 pe rolul Curții de Apel București prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Serviciul Român de Informații, și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, să se constate nelegalitatea și, în consecință, să se dispună anularea Protocolului de cooperare instituțională încheiat între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (PÎCCJ) și Serviciul Român de Informații (SRI), prin care acestei instituții militare i-au fost atribuite competențe de organ de cercetare penală.

Prin sentința atacată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunilor conexate pentru lipsa naturii juridice de act administrativ a Protocoalelor de cooperare între Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații pentru îndeplinirea sarcinilor ce le revin în domeniul securității naționale (Protocolul nr. 002349/30.06.2005 și Protocolul nr. 00750/04.02.2009) și a respins ca inadmisibile acțiunile conexate.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:

Cu privire la excepția de inadmisibilitate a celor două acțiuni pentru lipsa naturii de act administrativ a celor două Protocoale (prin încheierea de ședință din data de 06.09.2018, dosar, pârâtul Serviciul Român de Informații și-a completat argumentația excepției de inadmisibilitate invocată prin întâmpinare cu aspectele privind lipsa naturii de act administrativ a celor două Protocoale, instanța reținând că excepția de inadmisibilitate are caracter de ordine publică, în contencios administrativ), curtea de apel a arătat, cu titlu preliminar, că prin inadmisibilitate se înțelege folosirea de către partea litigantă a unui mijloc procedural care nu îi este deschis de lege, a unui mijloc procedural permis de lege, dar în alt scop decât cel avut în vedere de legiuitor la edictarea normei sau a unui mijloc procedural cu nerespectarea condițiilor cerute de norma juridică.

Acțiunea în contencios administrativ oferită de legiuitor prin art. 1 coroborat cu art. 8 din legea nr. 554/2004 pentru reclamarea unei vătămări într-un drept ori într-un interes legitim privat sau public, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, în scopul anulării actului, recunoașterii dreptului pretins ori a interesului legitim și reparării pagubei cauzate, este deschisa oricărei persoane vătămate, însă în condițiile speciale prescrise de ansamblul normele cuprinse în legea cadru în materie, nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 și art. 8 din legea nr. 554/2004 rezultă una din condițiile acțiunii în contencios administrativ și anume ca aceasta să urmărească sancționarea conduitei autorității publice transpusă în actul administrativ tipic sau asimilat, vătămător pentru persoana reclamantă.

Art 2 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din legea nr. 554/2004 definesc actul administrativ tipic și cel asimilat după cum urmează: actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ; se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Pornind de la aceste prevederi legale, instanța de fond a reținut că, în cauza de față, reclamanții au pretins, pe calea demersului lor judiciar, anularea celor două Protocoale în discuție, susținând, în esență, în legătura cu chestiunea litigioasă aici în discuție, că acestea pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ. Afirmația reclamanților în acest sens are la bază aprecierea acestora, eronată însă (Curtea va reveni mai jos), că cele două Protocoale, a căror anulare au pretins-o, au natura unor acte administrative ce pot fi supuse controlului de legalitate aflat în competența instanței de contencios administrativ. A pretinde exercitarea acestui control de legalitate din partea instanței de contencios administrativ (control garantat constituțional de art. 126 alin. (6) Constituție) presupune, ab initio, contestarea legalității unei conduite administrative transpusă în actul administrativ tipic/asimilat. Or, Curtea apreciază că cele două Protocoale litigioase nu sunt acte administrative, potrivit definiției legale sus enunțată.

Astfel, pornind de la premisa clară că aceste două Protocoale nu pot fi acoperite de categoria actului administrativ asimilat, urmează a se expune în continuare argumentele pentru care cele două acte nu sunt nici acte administrative tipice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din legea nr 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit căruia prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. (…)".

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de definiția legală trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Nu toate actele unilaterale emise de autoritățile/instituțiile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a acesteia, cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Pe baza conținutului celor două Protocoale, curtea de apel a reținut că aceste acte au menționat că între Parchet și SRI cooperarea se realizează cu respectarea principiilor statului de drept, al responsabilității, al prevenirii săvârșirii infracțiunilor, al coerenței și continuității în cadrul cooperării, al evaluării periodice a activităților prevăzute de protocol. S-a mai indicat expres domeniul cooperării astfel:

"părțile cooperează potrivit competențelor și atribuțiilor prevăzute de lege, în activitatea de valorificare a informațiilor din domeniul prevenirii și combaterii infracțiunilor împotriva securității naționale, a actelor de terorism, infracțiunilor ce au corespondent în amenințările la adresa securității naționale și a altor infracțiuni grave, potrivit legii." Protocolul din 2005 a exemplificat categoria altor infracțiuni grave astfel: corupția, criminalitatea organizată, macro-criminalitatea economică și criminalitatea informatică.

De asemenea, rezultă din cuprinsul celor două Protocoale că obiectivele cooperării au fost indicate, printre altele, astfel: valorificarea eficientă a capacității specifice deținute de cele două instituții…; punerea la dispoziție a informațiilor relevante și utile pentru îndeplinirea atribuțiilor specifice părților…; corelarea activităților de identificare, obținere, valorificare, conservare și prelucrare analitică a informațiilor referitoare la infracțiunile…; constituirea de echipe operative comune care să acționeze în baza unor planuri de acțiune…; acordarea cu titlu gratuit de către SRI a asistenței în domeniul protecției informațiilor clasificate deținute și utilizate de Parchet…; elaborarea și derularea de către părți de strategii, acțiuni și programe comune; acordarea de către experții SRI a asistenței tehnice de specialitate procurorilor care efectuează urmărirea penală pentru aplicarea prevederilor …din C. proc. pen. transmiterea reciprocă a rezultatelor analizelor asupra criminalității din domeniile specifice de competență, privind infracțiunile…; participarea la programe comune de formare, specializare…

Nu în ultimul rând, instanța de fond a constatat, pe baza conținutului celor două Protocoale, că acestea au indicat în clar și regulile de cooperare, fiind menționate, printre altele, următoarele (art. 16-22 Protocolul din 2005; Capitolul III art. 19-27 Protocolul din 2009): cooperarea se realizează cu respectarea strictă a atribuțiilor și competențelor părților…; activitățile prevăzute de protocol se realizează numai la solicitarea scrisă a părților…; valorificarea informațiilor transmise între părți se face cu respectarea strictă a legii, …; schimbul de informații, date, documente și materiale se efectuează de procurori și ofițeri anume desemnați…; Protocolul din 2009 cuprinde și o Parte specială care prin Capitolele I-VII descrie procedura de cooperare în cazurile speciale ale unor infracțiuni/proceduri judiciare, precum: mandatul prevăzut de art. 20-22 din legea nr. 535/2004, art. 10 din legea nr. 14/1992 și eliberat în baza art. 3 din legea nr. 51/1991; art. 91

1

- 91

5

C. proc. pen. procedurile de declarare a indezirabililor;

Reținând cele mai sus expuse, judecătorul fondului a apreciat că cele două Protocoale litigioase nu au trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ tipic, chiar dacă acestea emană de la autorități publice, scopul emiterii lor nefiind producerea de efecte juridice de sine-stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar stabilirea unor proceduri interne de lucru, de cooperare instituțională în domeniul securității naționale, astfel cum acesta este definit de legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, în vederea accesării și utilizării acestor proceduri (set de principii comune, etape/reguli procedurale, etc) cu ocazia îndeplinirii atribuțiilor legale stabilite în competența celor două autorități, SRI și PÎCCJ.

În general, se recunoaște posibilitatea emiterii unui act administrativ unilateral în comun de mai multe autorități publice, fiind vorba în această ipoteză de o manifestare de voință concordantă exprimată în regim de putere publică în vederea executării ori a organizării legii, iar nu de un acord de voință cu scopul de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații reciproce.

Însă în cazul acțiunilor de față, dimpotrivă, cele două Protocoale reprezintă un acord de voință prin care cele două instituții publice, în îndeplinirea obligațiilor lor legale în domeniul securității naționale, au stabilit conținutul dreptului și obligației corelative de cooperare instituțională în domeniile legale specializate, prevăzute de textele legale mai sus indicate cu titlu exemplificativ (domeniul general al securității naționale și domeniile specializate ale combaterii și prevenirii terorismului, criminalității organizate, traficului de persoane, traficului și consum ilicit de droguri, protecției informațiilor clasificate, regimul străinilor în România, declararea indezirabililor pe teritoriul României etc) cooperare constând în: (termeni folosiți de Protocoale) transmiterea de informații, valorificarea acestora, schimbul de informații, date, documente și materiale, punerea la dispoziție a informațiilor relevante și utile, corelarea activităților, acordarea de asistență de specialitate din partea SRI, transmiterea reciprocă a rezultatelor analizei asupra criminalității, elaborarea și derularea de către părți de strategii, acțiuni și programe comune, etc.

Or, față de conținutul prezentat mai sus, instanța de fond a apreciat că cele două Protocoale, încheiate în cadrul activității de colaborare a celor două autorități publice, nu întrunesc toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt acestea trasate de definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din legea nr. 554/2004. Mai exact, celor două Protocoale le lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte de a produce, prin ele însele, efecte juridice (de a naște/modifica/stinge drepturi sau obligații în privința unui subiect de drept/cerc de subiecți), fiind, dimpotrivă, acte ce stabilesc proceduri de lucru interne/de cooperare instituțională la nivelul celor două instituții care le-au semnat, SRI și PÎCCJ.

Așadar, pornind de la definiția actului administrativ unilateral, manifestarea de voință a celor două instituții semnatare a Protocoalelor, SRI și PÎCCJ, nu s-a circumscris noțiunii de manifestare de voință concordantă prin care să se asigure organizarea legii/executarea în concret a legii, în scopul nașterii, modificării sau stingerii de raporturi juridice, ci a fost în sensul adoptării, prezentării, descrierii unor proceduri interne de cooperare/colaborare instituțională impusă de dispozițiile legale în materie de securitate națională a României cu scopul de a da un conținut clar și, totodată, comun unui set de reguli, proceduri în cadrul cooperării instituționale legale. Iar această cooperare instituțională legală era prevăzută în dispoziții legale din cuprinsul actelor normative ce au fost indicate ca stând la baza semnării Protocoalelor (dispoziții expuse, exemplificativ, mai sus), prin expresii folosite de legiuitor astfel: SRI colaborează cu … Ministerul Public, (…); organele prevăzute … au obligația să-și acorde reciproc sprijinul necesar…; cooperarea în domeniu se realizează ca Sistem național de prevenire și combatere a terorismului, (…), la care participă următoarele autorități și instituții publice: a) Serviciul Român de Informații, cu rol de coordonare tehnică; (…) q) Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; (…); stabilirea procedurilor de comunicare prin protocoale semnate de instituțiile implicate; încheierea de noi protocoale de colaborare și renegocierea protocoalelor deja încheiate; instituțiile competente în realizarea verificărilor de securitate cooperează, pe bază de protocoale, în îndeplinirea sarcinilor și obiectivelor propuse; în îndeplinirea sarcinilor și obiectivelor ce le revin, pe linia protecției informațiilor clasificate, ADS competente cooperează pe baza protocoalelor ce vor fi încheiate (…).

Prin urmare, curtea de apel a reținut că manifestarea de voință a celor două instituții publice semnatare (instituții cu competențe și atribuții legale în domeniul securității naționale și în domeniile specializate arătate) în sensul configurării conținutului dreptului/obligației de cooperare/colaborare instituțională prin stabilirea unui corp comun de proceduri interne, reguli procedurale de urmat de către acestea cu ocazia diferitelor proceduri, inclusiv judiciare, nu a fost exprimată în regim de putere publică și nici nu a fost emisă în vederea executării/organizării în concret a legii, nefiind aptă, prin ea însăși, a schimba realitatea juridică prin nașterea/modificarea sau stingerea de raporturi juridice, raporturi ce se stabilesc în planul contenciosului administrativ între emitent/titularul conduitei administrative și destinatarul pretins vătămat (uneori, terț). Așadar, nu orice manifestare de voință a unei autorități/instituții publice poate avea valențele unui act administrativ, ci numai aceea făcută cu intenția de a produce efecte juridice concrete. (a naște/modifica sau stinge raporturi juridice). De altfel, doar actele administrative care sunt producătoare de efecte juridice pot vătăma drepturi sau interese legitime ale persoanelor, acestea constituind, în concepția legiuitorului constituant și a celui infraconstituțional, constante ale dreptului de a exercita acțiunea în contencios administrativ.

De asemenea, limitarea controlului de către instanțele de contencios administrativ doar cu privire la legalitatea actelor administrative care sunt adoptate/emise ca urmare a manifestării de voință a autorităților publice de a produce efecte juridice este concordantă cu dispozițiile constituționale instituite de art. 126 alin. (6) din Constituția republicată, care garantează controlul legalității actelor administrative pe calea acțiunii în contencios administrativ, cu excepțiile expres și limitativ prevăzute de însuși legiuitorul constituant prin același articol 126 alin. (6).

Înalta Curte apreciază că sentința atacată este legală, în raport cu criticile invocate de recurenți.

Astfel, în opinia Înaltei Curți, sunt formale criticile prin care se susține nemotivarea sentinței recurate, dat fiind că soluția de respingere a acțiunii ar fi fost pronunțată fără a fi analizate susținerile recurenților-reclamanți din cuprinsul răspunsului la întâmpinare. Aceasta având în vedere că recurenții nu indică în mod concret care dintre susținerile expuse nu au fost luate în considerare.

Contrar susținerilor recurenților, rezultă cu claritate din considerentele sentinței atacate că acțiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, întrucât protocoalele a căror anulare a fost solicitată nu aveau caracter de act administrativ, judecătorul fondului arătând expressis verbis că "celor două Protocoale le lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte de a produce, prin ele însele, efecte juridice (de a naște/modifica/stinge drepturi sau obligații în privința unui subiect de drept/cerc de subiecți), fiind, dimpotrivă, acte ce stabilesc proceduri de lucru interne/de cooperare instituțională la nivelul celor două instituții care le-au semnat, SRI și PÎCCJ."

Ca urmare, nu poate fi reținută nici întemeierea soluției pronunțate de instanța fondului pe motive străine de natura pricinii, atâta timp cât s-a apreciat în considerente că protocoalele atacate nu produc efecte juridice prin ele-însele.

Lipsa din motivare a considerentelor care să justifice "urmărirea în secret a unei persoane", "dreptul pârâtului de a conferi unui serviciu secret atribuții judiciare" și "conduita discreționară a pârâtului" nu poate fi reținută drept motiv de nelegalitate a sentinței atacate, atâta timp cât acțiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, astfel că nu se mai impunea analizarea pe fond a conținutului protocoalelor atacate.

Nu sunt întemeiate nici susținerile recurenților conform cărora instanța de fond s-ar fi pronunțat pe alte dispoziții din protocoale decât acelea cu a căror anulare a fost sesizată. Înalta Curte are în vedere că, astfel cum rezultă din analiza considerentelor, judecătorul fondului a pronunțat soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii, cu luarea în considerare a întregului conținut al protocoalelor atacate, arătându-se în mod explicit că "celor două Protocoale le lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte de a produce, prin ele însele, efecte juridice...".

Cât privește criticile recurenților prin care se susține că prin sentința atacată li s-ar fi încălcat accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, Înalta Curte reține că prin Decizia nr. 26/2019, Curtea Constituțională, constatând existența unui conflict juridic de natură constituțională prin protocoalele atacate, a dispus ca ICCJ și instanțele judecătorești, precum și Parchetul ICCJ și unitățile subordonate să verifice "în cauzele pendinte în ce măsură s-a produs o încălcare a dispozițiilor referitoare la competența materială și după calitatea persoanei a organului de urmărire penală". Aceasta înseamnă că inculpații din cauzele penale care apreciază că le-au fost încălcate drepturile procesuale ca efect al încheierii protocoalelor atacate, au posibilitatea de a solicita organelor judiciare penale constatarea nelegalității probelor obținute prin aplicarea protocoalelor menționate.

De altfel, Înalta Curte reține că la par. 174 din decizia menționată, Curtea Constituțională a apreciat că nu exista un remediu judiciar din sfera contenciosului administrativ apt să cenzureze protocoalele atacate în prezenta cauză, în pofida aparenței acestora de acte administrative normative. De asemenea, Înalta Curte constată că recurenții nu au explicat, prin motivele de recurs, efectele produse de o eventuală anulare a celor două protocoale în cauza penală în care aceștia au fost condamnați.

2.2. Temeiul legal al soluțiilor adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursurile formulate de reclamanți.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de A. și B. împotriva sentinței nr. 3736 din 21 septembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2021.