ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5625/2022

Ședința publică din data de 23 noiembrie 2022

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 15.10.2019 sub nr. x/2019, reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învătământ, în numele membrilor de sindicat indicați în cerere, a chemat în judecată pârâtul Ministerul Educației naționale, solicitând:

- anularea parțială a Ordinului ministrului educației naționale nr. 4004/2019, privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționalei și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, respectiv anularea alin. (1) al art. 4 din acest ordin;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariate personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II -a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 12 din 4 martie 2021, a admis în parte acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învătământ în numele membrilor A., B., C., D., E., F., G., H., I., și J., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, și, în consecință, a anulat art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, emis de pârât.

Totodată, a respins, în rest, cererea reclamantei, ca nefondată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva sentinței nr. 12 din 4 martie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II -a civilă, de contencios administrativ și fiscal au promovat recurs, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu și în numele membrilor de sindicat C., G., B., F., J., E., I., A., D. și H. și pârâtul Ministerul Educației.

Reclamanții și-au întemeiat în drept recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., același temei fiind invocat și de pârâtă.

II. Analiza cererilor de recurs

Reclamanții au criticat respingerea capetelor de cerere vizând obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare.

Se susține că instanța de fond nu a analizat dacă O.M.E.N. nr. 4004/2019 - care a fost emis în baza și în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menționează expres că se au în vedere hotărârile judecătorești având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ) și a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar - respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

Ori, în condițiile în care în art. III din O.U.G. nr. 23/2019 se face referire la daune - interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, iar în art. 1 din O.G. nr. 13/2011 se prevede expres că dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare, rezultă fără putință de tăgadă că, în art. 2 al O.M.E.N. nr. 4004/2019, trebuiau inserate doar dispoziții privind plata dobânzii legale penalizatoare.

De asemenea, datorită reglementărilor inserate în cuprinsul O.M.E.N. nr. 4004/2019, membrii de sindicat au fost vătămați în dreptul lor legal - consacrat de art. 166 alin. (4) din Codul muncii, republicat, cu modificările și completările ulterioare și de art. 1530 ș.u. din C. civ., republicat, cu modificările ulterioare - de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eșalonate a hotărârilor judecătorești prin care li s-au acordat drepturi salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiți, respectiv daune-interese moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Recursul Ministerului Educației vizează admiterea în parte a acțiunii respectiv anularea art. 4 alin. (1) din OMEN nr. 4004/2019, arătând că instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile art. 96 alin. (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare și a OMEN 4004/2019 și pe cale de consecință a anulat în mod netemeinic și nelegal prevederile art. 4 alin. (1) din OMEN 4004/2019.

Se arată că potrivit prevederilor art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011:"Consiliul de administrație este organul de conducere al unității de învățământ. La ședințele consiliului de administrație participă de drept reprezentanții organizațiilor sindicale reprezentative la nivel de sector de activitate învățământ preuniversitar din unitatea de învățământ, potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2001."

Prin urmare, această prevedere legală se referă la componența consiliilor de administrație.

Potrivit prevederilor art. 4 alin. (1) din Ordinul MEN 4004/2019: "Ordonatorii de credite secundari și terțiari, consiliile de administrație, precum și comisiile constituite la nivelul unității/instituției de învățământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanții federațiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul și plata dobânzilor legale și au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, cu respectarea dispozițiilor legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare.

Instanța a reținut eronat faptul că prin articolul citat se modifică componența consiliului de administrație prin obligația stabilită în sarcina reprezentanților sindicale de a avea calitatea de membru.

In fapt, sintagma "din care obligatoriu fac parte reprezentanții federațiilor sindicale" șe referă strict la componența comisiilor constituite la nivelul unității/instituției de învățământ si NU LA componența consiliului de administrație.

Prin urmare, această obligație de a avea în componență și membrii de sindicat apare doar în cazul comisiilor de pe lângă unitățile școlare. In caz contrar, instanța ar fi trebuit sa constate nelegalitatea acestei formulări și față de ordonatorii secundari și terțiari de credite, fapt care nu s-a întâmplat.

Totodată, nu există vreo prevedere legală care să interzică prezența membrilor de sindicat în comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ. Mai mult, membrii federațiilor sindicale fac parte dintr-o serie de comisii constituite la nivelul ministerului, al inspectoratelor școlare sau al unităților/intituțiilor de învățământ (comisia de dialog social, comisiile paritare, comisii disciplinare) a căror atribuții au fost stabilite tot prin acte administrative cu caracter normativ și care nu au fost contestate ca fiind nelegale.

La instituirea de atribuții pentru comisiile de la nivelul unităților școlare privind calculul și plata dobânzilor legale, s-a avut în vedere responsabilizarea tuturor factorilor implicați în luarea deciziilor care angajează cheltuieli publice. Acestea au avut de asemenea în vedere faptul că gestionarea corectă a titlurilor executorii, prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, este și în sarcina federațiilor sindicale, care au reprezentat de cele mai multe ori în instanță cadrele didactice.

După cum reține și instanța de fond, reprezentanții sindicatelor fac parte din consiliile de administrație a unităților de învățământ în calitate de observatori. învederăm însă instanței de recurs faptul că potrivit OMECTS nr. 4619/2014 pentru aprobarea Metodologiei-cadru de organizare și funcționare a consiliului de administrație din unitățile de învățământ preuniversitar hotărârile privind bugetul și patrimoniul unității de învățământ se iau în prezența reprezentanților organizațiilor sindicale reprezentative la nivel de sector de activitate învățământ preuniversitar din unitatea de învățământ, care participă de drept la ședințele consiliului de administrație și care au dreptul de a formula opinii asupra celor discutate.

Mai mult, la sfârșitul fiecărei ședințe a consiliului de administrație, membrii consiliului participanți, observatori și invitați au obligația să semneze procesul-verbal încheiat cu acestă ocazie.

Astfel, în situația în care reclamanții au avut dreptul de a prezenta opinii referitoare la alcătuirea și adoptarea proiectului de buget, proiect din care fac parte și cheltuieli cu plata titlurilor executorii, considerăm că și în ceea ce privește executarea acestuia trebuie să fie implicați.

Astfel, crearea unor premize pentru o cât mai corectă gestionare a fondurilor publice, prin acordarea responsabilizarea tuturor celor implicați în procesul de calcul și plată a dobânzilor legale rezultate din titlurile executorii, opinăm că nu are cum să conducă la cenzurarea unei norme ca nelegale. A considerat astfel că principiului asumării răspunderii pentru deciziile luate și acțiunile realizate de către toți cei implicați în procesul de gestionare a fondurilor publice se impune a fi respectat și nu cenzurat ca nelegal.

II. Instanța a aplicat eronat prevederile art. 33 C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

In fapt, instanța nu a verificat dacă interesul membrilor de sindicat în numele cărora s-a formulat acțiunea (sindicatul având doar calitatea de reprezentant al acestor membrii) este determinat, legitim, personal, născut și actual.

Astfel, instanța ar fi trebuit să verifice dacă vreunul dintre cei 10 membrii de sindicat indicați prin acțiune are vreun interes pentru a solicita anularea normei.

In fapt:

- niciunul dintre cei 10 nu a dovedit că ar fi fost constrâns să devină membru în vreun consiliu de administrație sau vreo comisie în temeiul ordinului respectiv;

- niciunul dintre cei 10 membrii nu a dovedit faptul ca are vreun interes determinat, legitim, personal, născut și actual în ceea ce privește anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul MEN 4004/2019;

- prin acțiune nu s-a menționat, ca și motiv de nelegalitate, faptul că acesta adaugă la componența consiliului de administrație sau că alcătuirea comisiilor stabilită prin ordin ar fi fost nelegală.

Această situație subliniază faptul că instanța de fond a aplicat eronat prevederile legale incidente, dând o interpretare eronată art. 4 alin. (1) din Ordinul MEN nr. 4004/2019.

Examinând recursurile instanța de recurs reține următoarele:

- în ceea ce privește recursul reclamantei, s-a criticat respingerea modificării art. 2 din Ordinul 4004/2019, în sensul de a se prevedea expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare și menținerea în rest a sentinței civile nr. 2/2021.

Instanța de fond a statuat în mod corect faptul că alin. (2) trebuie citit împreună cu alin. (1) al articolului 2, care prevede expres plata tipului de dobândă legală specificat în hotărârea judecătorească. Ca urmare, se plătește dobânda legală prevăzută în fiecare hotărâre judecătorească, după caz, aspect ce se circumscrie principiului legalității executării unei hotărâri judecătorești, în raport de drepturile ce au fost efectiv stabilite de instanță.

Stabilirea felului dobânzii care trebuie plătită fiecărui salariat beneficiar ține de executarea fiecărei hotărâri judecătorești în parte, ca atare reprezintă o chestiune de executare a hotărârilor, nefiind de natură a constitui un motiv de nelegalitate a Ordinului.

Argumentele reclamantei nu au legătură cu anularea unui act ci în fapt, fără o critică efectivă a soluției, pretinzându-se o lipsă de claritate a actului se dorește o mențiune expresă în legătură cu calculul și plata dobânzii.

Este evident faptul că acest lucru nu poate fi primit nefiind o problemă de legalitate, cu cel de comoditate a beneficiarilor plăților întrucât problema în sine, corect subliniată de către judecătorul fondului, este doar una de executare a dispozițiilor unor hotărâri judecătorești.

Articolul 4 alin. (1) din Ordin, a cărui anulare s-a solicitat, are următorul conținut:

"(1) Ordonatorii de credite secundari și terțiari, consiliile de administrație, precum și comisiile constituite la nivelul unității/instituției de învățământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanții federațiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul și plata dobânzilor legale și au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare".

Criticile vizând nelegalitatea acestui text sunt întemeiate.

Pentru a aprecia astfel, Curtea are în vedere dispozițiile articolului 3 alin. (2) și (3) din același Ordin, care prevăd următoarele:

"(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plățile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, și se plătește diferența.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administrație al unității/instituției".

Se observă, față de acest text, că obligația de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administrație.

Or, prin textul atacat - art. 4 alin. (1) din Ordin, răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost stabilită și în sarcina unei entități care nu are atribuții cu privire la calculul și plata dobânzilor - comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanții organizațiilor sindicale.

]De asemenea, se constată că această comisie nu își găsește reglementarea în cadrul Ordinului atacat, sub aspectul constituirii, al compunerii (cu excepția reprezentanților federațiilor sindical) și al atribuțiilor.

]Prin aceste dispoziții se instituie răspunderea în sarcina unei comisii și implicit a membrilor acesteia, inclusiv a reprezentanților sindicali, pentru faptele altor persoane, cărora le revin atribuțiile de efectuare a calculelor și a plății.

În același timp, instanța reține că răspunderea ordonatorilor de credite pentru cheltuielile efectuate din fonduri publice este oricum prevăzută de lege (art. 22 din Legea nr. 500/2002), astfel încât stabilirea acestei răspunderi și printr-un act infralegislativ este superfluă.

Curtea apreciază că sunt întemeiate și criticile vizând existența unei imixtiuni în activitatea organizațiilor sindicale, de natură a produce o vătămare membrilor acestora. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 62/2011:

"Organizațiile sindicale au dreptul de a-și elabora reglementări proprii, de a-și alege liber reprezentanții, de a-și organiza gestiunea și activitatea și de a-și formula programe proprii de acțiune, cu respectarea legii".

De asemenea, art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 prevede dreptul reprezentanților organizațiilor sindicale de a participa la ședințele consiliului de administrație, "cu statut de observatori".

Instanța de recurs apreciază că această interpretare este greșită, fără a se referi la interesul reclamantelor persoane fizice membru sindicat în promovarea acțiunii.

Astfel, în concret se critică necesitatea prezenței reprezentanților sindicali în unele comisii, acceptând însă în altele. În fond este o problemă de asumarea răspunderii.

Evident aceasta nu este o problemă de legalitate ci doar de oportunitate.

Or, acest aspect nu poate în niciun caz conduce la concluzia că în speța concretă, câtă vreme ordonatorii de credite efectuează calculele, consiliul de administrație aprobă plata, verificarea în concret a calculelor ordonanțelor anterior aprobării, o chestiune simplă de calcul, este atât de împovărătoare și în niciun caz nelegală.

În aceste condiții rezultă că în mod greșit s-a admis anularea art. 4 din Ordin.

Cum motivele invocate de către pârâtă se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul și în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. va casa sentința, respingând în totalitate acțiunea.

Recursul reclamantei nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel încât conform dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Educației împotriva sentinței nr. 12 din 4 martie 2021 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II -a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu și în numele membrilor de sindicat C., G., B., F., J., E., I., A., D. și H., ca neîntemeiată.

Respinge recursul formulat de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu și în numele membrilor de sindicat C., G., B., F., J., E., I., A., D. și H. și de pârâtul Ministerul Educației împotriva sentinței nr. 12 din 4 martie 2021 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II -a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 noiembrie 2022.