ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4275/2022

Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Botoșani, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 14.05.2020, sub nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Mihălășeni a chemat în judecată pe pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și A., solicitând anularea Hotărârii nr. 271/25.03.2020 emisă de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și, pe cale de consecință, anularea sancțiunii cu amendă aplicate în cuantum de 1.000 RON, considerând că faptele sesizate nu reprezintă discriminare. Prin sentința nr. 297 din 09.09.2020, Tribunalul Botoșani, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței instanței și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 13.10.2020, sub nr. x/2020. La rândul său, prin sentința nr. 114 din 17.11.2020, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei având ca obiect "anulare act administrativ", formulată de reclamanta Comuna Mihălășeni, reprezentată prin B., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și A., în favoarea Curții de Apel București, dosarul fiind înregistrat pe rolul secției a IX-a contencios administrativ și fiscal a acestei instanțe, la 07.01.2021, sub nr. x/2020.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 873 din 4 iunie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Comuna Mihălășeni, reprezentată prin B., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și A..

Calea de atac exercitată în cauză. Împotriva sentinței nr. 873 din 4 iunie 2021 a Curții de Apel București a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Mihălășeni, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței de fond și, în principal, trimiterea cauzei primei instanțe pentru o nouă judecată iar, în subsidiar, casarea sentinței atacate și rejudecarea litigiului pe fond în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În dezvoltarea recursului promovat recurenta-reclamantă a susținut, sub un prim aspect, că prima instanță nu a intrat în cercetarea fondului și nu a administrat probatoriul pe care l-a propus, și anume martorii indicați și interogatoriul, mijloace de probă în privința cărora a apreciat că puteau dovedi că nu există un caz de discriminare. A opinat sub acest aspect că o cercetare a fondului presupune ca probele propuse să fi fost administrate, să i se dea posibilitatea să demonstreze motivele obiective pentru care s-a procedat în modul arătat cu intimatul A.. Însă, instanța de fond a administrat doar proba cu înscrisurile aflate la dosarul cauzei, fără să-i permită să formuleze apărări. De aceea, considerând că au fost încălcate dispozițiile art. 22 din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, care să administreze întregul probatoriu propus. Sub un al doilea aspect, recurenta-reclamantă a criticat sentința de fond pentru greșita aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, temeiul presupusei discriminări, considerând că măsurile pe care le-a dispus în privința intimatului-pârât A. sunt corecte, fiind determinate de comportamentul neadecvat/agresiv al acestuia, dovedit cu numeroasele înscrisuri pe care le-a administrat în cauză, precum și cu depozițiile martorilor, ale angajaților primăriei și ale cetățenilor din localitate. În dezvoltarea acestei critici a reiterat susținerile formulate în cadrul contestației depuse împotriva Hotărârii Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării nr. 271/25.03.2020, pe care a considerat-o nelegală și netemeinică prin raportare la dispozițiile O.G. nr. 137/2000, întrucât nu a săvârșit vreo faptă de discriminare sau de hărțuire. Astfel, a solicitat să se constate că prin art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 legiuitorul sancționează faptele și le consideră discriminatorii doar atunci când acestea sunt bazate pe criteriile expres prevăzute în acest text de lege, respectiv doar atunci când anumite măsuri sunt luate pe bază de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, precum și orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social și cultural sau în orice alte domenii ale vieții publice. A mai susținut, contrar aprecierilor instanței de fond, că măsura luată de instituție în privința intimatului-pârât A., și anume aceea de a-i menține biroul în fostul sediu al primăriei, nu a fost dispusă ca urmare a unei convingeri politice diferite a acestuia, astfel că nu se poate reține că a avut la bază vreunul dintre criteriile prevăzute de lege, toate măsurile fiind determinate de comportamentul agresiv și inadecvat al acestuia, precum și de folosirea unui limbaj neadecvat față de instituție, față de colegi și față de alți cetățeni al comunei. De asemenea, a afirmat că nu se poate reține că intimatul-pârât a fost supus unor fapte de discriminare sau de hărțuire la locul de muncă, dimpotrivă, acesta fiind cel care a săvârșit fapte de natură a-i hărțui pe colegii săi, dovadă fiind numeroasele sesizări adresate tuturor instituțiilor statului, care au determinat cercetarea nejustificată a mai multor angajați ai instituției, generând blocarea activității. Ca urmare, a considerat că intimatul-pârât A. a încălcat prevederile art. 2 alin. (5) și urm. din O.G. nr. 137/2000, iar aspectele arătate nu au fost avute în vedere de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și nici de către instanța de fond în verificarea legalității hotărârii contestate. În continuare, recurenta-reclamantă a redat în detaliu situația de fapt și întregul context al litigiilor anterioare existente atât pe rolul instanțelor judecătorești, cât și pe acela al parchetelor de pe lângă instanțele de judecată, pentru a reliefa climatul tensionat creat de intimatul-pârât A. în cadrul instituției ca urmare a numeroaselor sesizări formulate împotriva conducerii unității administrativ teritoriale, la unitățile de parchet, la organele de poliție și la Curtea de Conturi a României. Conchizând, a susținut că, dat fiind comportamentul intimatului-pârât A. ce rezultă din contextul factual expus, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a legii și nu a avut în vedere, în integralitate, dispozițiile art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000, citate în cuprinsul cererii de recurs, în considerarea cărora apreciază că o conduită precum a sa este justificată obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acestuia sunt adecvate și necesare. Totodată, deși instanța de fond a amintit de criteriile cumulative de definire a discriminării, respectiv de lipsa unei justificări obiective și rezonabile (CEDO, 23 iulie 1968, Affaire linguistique belge c/Belgique, seria x nr. x, p9), nu a analizat înscrisurile pe care le-a depus (apte a demonstra comportamentul neadecvat al intimatului în relația cu ceilalți colegi) și nu i-a permis să demonstreze cu martori audiați în mod nemijlocit, că a existat în comportamentul său o justificare obiectivă și rezonabilă. În susținerea cererii de recurs reclamanta a depus un set de înscrisuri relevante cu privire la comportamentul și limbajul intimatului-pârât A..

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-pârât A. a solicitat respingerea căii de atac exercitate de reclamantă și menținerea sentinței de fond, pe care a apreciat-o temeinică și legală. Pe de o parte, a susținut că sunt nefondate susținerile recurentei-reclamante din cererea de recurs, iar, pe de altă parte, că motivele invocate în completare la contestație nu fac obiectul dosarului. De asemenea, a arătat că situația sa nu s-a schimbat, fiind în continuare supus aceluiași tratament aplicat cu rea-credință. Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială comuna Mihălășeni a solicitat instanței să respingă punctele de vedere formulate de intimatul-pârât A., apreciind că sentința de fond pronunțată de Curtea de Apel București este nelegală și netemeinică conform motivelor invocate în cererea de recurs.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului. Analizând sentința recurată în raport de criticile invocate de recurenta-pârâtă, subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și de apărările formulate de intimatul-pârât A. prin întâmpinarea formulată în cauză, prin prisma dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat și îl va respinge ca atare, pentru considerentele ce succed: Cât privește contextul factual, se reține că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială comuna Mihălășeni, de anulare a Hotărârii Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării nr. 271/25.03.2020. În fapt, prin petiția formulată, petentul A. a sesizat Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării presupuse fapte de discriminare săvârșite de conducerea Unității Administrativ Teritoriale comuna Mihălășeni. În urma analizării documentației depuse la dosar, Colegiul Director al Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării a decis, prin Hotărârea nr. 271/25.03.2020, contestată în cauză, că faptele sesizate de A. reprezintă discriminare și hărțuire în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (5) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, fiind sancționată Unitatea Administrativ Teritorială comuna Mihălășeni, județul Botoșani, cu amendă în cuantum de 1.000 RON, hotărârea emisă fiind contestată de reclamantă în fața instanței de contencios administrativ. Soluționând cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins-o ca neîntemeiată, reținând, în esență, că nu a fost răsturnată prezumția de legalitate a actului administrativ contestat, în speță conduita reclamantei fiind centrată pe o hărțuire generată de opțiunea politică a petentului A., considerând astfel că în mod corect a făcut pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (5) raportat la art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000. Sub un prim aspect, recurenta-reclamantă a criticat sentința primei instanțe pentru necercetarea fondului cauzei, considerând că urmarea neadministrării întregului probatoriu propus, și anume proba cu martorii indicați și proba cu interogatoriul pârâtului, ci exclusiv pe baza probei cu înscrisurile aflate la dosar, instanța a pronunțat o hotărâre fără a intra în cercetarea fondului, fiind nelegală și impunându-se casarea acesteia și trimiterea cauzei instanței de fond pentru administrarea întregului probatoriu. Cu titlu preliminar, deoarece din dezvoltarea motivelor de recurs se observă că recurenta-reclamantă a formulat critici din care rezultă că este nemulțumită și de situația de fapt reținută de prima instanță, precum și de modalitatea în care aceasta a administrat și a analizat probatoriile, respectiv lipsa administrării probei cu martori și a probei cu interogatoriul, cu referire punctuală la situația ce a făcut obiectul analizei organului competent să verifice existența unor fapte de discriminare, se impune a se preciza că modalitatea în care instanța de fond a administrat și a interpretat probele administrate și a stabilit pe baza acestora o anumită situație de fapt nu mai constituie motiv de recurs în actuala reglementare. Astfel, instanța de recurs nu mai are competența de a cenzura situația de fapt stabilită prin hotărârea atacată și de a reevalua în acest scop probele, ci doar de a verifica legalitatea hotărârii prin prisma normelor legale incidente, raportat la situația de fapt pe care aceasta o constată. În atare situație, criticile referitoare la greșita stabilire a situației de fapt, prin raportare la întregul context factual generat de numeroasele litigii dintre părți, sau la interpretarea probatoriilor administrate în cauză nu pot face obiectul analizei în această fază procesuală deoarece vizează temeinicia soluției pronunțate și nu nelegalitatea acesteia, astfel încât se impune respingerea de plano a criticilor de netemeinicie, care nu satisfac exigențele impuse de art. 488 din C. proc. civ., respectiv de cale extraordinară de atac care instituie un control de legalitate a hotărârii recurate. De altfel, chestiunea adusă în discuție de către recurenta-reclamantă se referă la presupusa omisiune a primei instanțe de a se pronunța pe fondul cauzei, considerând că au fost încălcate dispozițiile art. 22 din C. proc. civ. în condițiile în care nu a administrat întregul probatoriu pe care l-a propus, însă aceste aspecte se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., urmând a fi analizate în acest context. Înalta Curte va respinge însă ca nefondate aceste critici formulate și din perspectiva reliefată, deoarece nu se poate reține o omisiune a primei instanțe de a se pronunța asupra fondului cauzei, în contextul în care aceasta a analizat toate motivele de nelegalitate invocate de parte cu privire la actul administrativ contestat, prin raportare la faptele pretins a fi de discriminare și de hărțuire, sesizate de petentul A., și le-a înlăturat în temeiul unor argumente de fapt și de drept, având în vedere întreaga documentație administrată atât în procedura jurisdicțională desfășurată la Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, cât și în procedura judiciară. Cât privește criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că și acestea sunt nefondate. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce urmează. În cadrul acestui motiv de nelegalitate recurenta-reclamantă a susținut interpretarea și aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 2 alin. (1), alin. (3) și alin. (5) din O.G. nr. 137/2000, considerând că în temeiul acestora se impunea să constate că, prin Hotărârea nr. 217 din data de 25.03.2020, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării ar fi trebuit să respingă cererea petentului A., întrucât nu a săvârșit vreo faptă de discriminare sau de hărțuire. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul corespunzător administrat, instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile legale aplicabile în cauză. Astfel, prima instanță și-a fundamentat soluția de respingere a acțiunii reclamantului pe dispozițiile art. 2 alin. (1) și alin. (5) din O.G. nr. 137/2000, reținând, în esență, că sunt întrunite condițiile acestor texte de lege în sensul că, în speță, conduita reclamantei este centrată pe o hărțuire generată de opțiunea politică a petentului A., demonstrată cu probele administrate din care rezultă că pentru acesta au fost create condiții de lucru diferite față de restul angajaților, fără o justificare legală, cu o evidentă legătură de cauzalitate a comportamentului cu poziționarea acestuia în calitate de contracandidat al fostului primar al comunei în alegerile locale și cu intenția public manifestată de a participa la organizarea noilor alegeri, apreciind astfel că în mod corect a făcut pârâtul aplicarea dispozițiilor legale amintite. Art. 2 din O.G. nr. 137/2000, forma în vigoare în perioada de referință, prevede la alin. (1): "Potrivit prezentei ordonanțe, prin discriminare se înțelege orice deosebire, excludere, restricție sau preferință, pe bază de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenență la o categorie defavorizată, precum și orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social și cultural sau în orice alte domenii ale vieții publice"; la alin. (3) că "Sunt discriminatorii, potrivit prezentei ordonanțe, prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1), față de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate și necesare", iar la alin. (5) că, "Constituie hărțuire și se sancționează contravențional orice comportament pe criteriu de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, gen, orientare sexuală, apartenență la o categorie defavorizată, vârstă, handicap, statut de refugiat ori azilant sau orice alt criteriu care duce la crearea unui cadru intimidant, ostil, degradant ori ofensiv." În cauză, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a acestor dispoziții legale, față de obiectul cauzei deduse judecății raportat la situația de fapt stabilită, analizând astfel în mod amplu petiția prin prisma faptelor sesizate și a împrejurărilor concrete rezultate din probatoriul corespunzător administrat, din perspectiva jurisprudenței naționale, a instanței de contencios constituțional, precum și a celei europene cristalizate la nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de la Strasbourg, reținând că în mod corect pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a procedat la verificarea întregii situații expuse de părți, pentru a constata existența faptelor de discriminare și de hărțuire în privința petentului A., tratamentul său având la bază unul dintre criteriile de discriminare prevăzute în mod expres de lege, anume cel referitor la convingeri, în speță opțiunea politică diferită a acestuia. Dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 137/2000 analizează fapte de discriminare, care, prin criteriile enunțate supra, se diferențiază de faptele care sunt de natură să producă aceleași consecințe, dar intră sub incidența altor acte normative. În acest sens sunt și cele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1.011 din 8 noiembrie 2007 publicată în Monitorul Oficial nr. 809 din 27 noiembrie 2007 și Deciziile nr. 818, 819, 820 si 821 din 3 iulie 2008, publicate în Monitorul Oficial nr. 537 din 16.07.2008, în care s-a arătat că: "Prin actul normativ menționat se asigură o interpretare unitară a principiilor generale de egalitate și nediscriminare stabilite de către Constituția României, precum și de către documentele internaționale care au ca obiect eliminarea discriminărilor, ratificate de România, care alcătuiesc cadrul general în domeniu, persoanele care se consideră discriminate având la dispoziție prevederi legale concrete în baza cărora pot solicita încetarea manifestărilor discriminatorii și repararea prejudiciului cauzat. Actul normativ criticat sancționează contravențional orice deosebire, excludere, restricție sau preferință care are ca scop ori efect restrângerea sau înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în domeniul politic, economic, social și cultural ori în orice alte domenii ale vieții publice, dacă deosebirea, excluderea, restricția sau preferința se datorează apartenenței la o rasă, naționalitate, etnie, religie, categorie socială, respectiv convingerilor, sexului sau orientării sexuale ori apartenenței la o categorie defavorizată." În acord cu statuările Curții Constituționale, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării investighează, constată și, implicit, sancționează fapte de discriminare, iar exercitarea acestor competențe privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare nu include și pronunțarea asupra unor aspecte de legalitate sau temeinicie cu privire la situația concretă a părților și nici oferirea unor interpretări de principiu sau aplicări concrete a actelor normative incidente. Așadar, în mod corect a reținut prima instanță în ceea ce privește apărările reclamantei privind obligația sa de a aplica art. 86 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici în contextul evidențiat de numeroasele litigii cu petentul A., că acestea nu sunt relevante în speță, atât timp cât Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a avut în vedere atunci când a aplicat sancțiunea amenzii, în exercitarea atribuțiilor sale expres prevăzute de lege, doar aspectele sesizate în legătură cu condițiile de muncă diferite ale petentului, față de ceilalți angajați ai instituției, fără să antameze alte chestiuni referitoare la atribuțiile concrete ale acestuia și la modalitatea în care le-a exercitat. Totodată, chiar și în ipoteza în care faptele sesizate ar fi analizate din perspectiva subliniată de recurenta-reclamantă, și anume prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (3) teza finală din O.G. nr. 137/2000 care prevăd că o conduită precum cea reținută în privința sa, a fost justificată obiectiv de un scop legitim, iar metoda de atingere a acestui scop a fost adecvată și necesară, analiză realizată, de altfel, în mod just de către judecătorul fondului, Înalta Curte reține că din probatoriul administrat în cauză se conturează întrunirea cumulativă a elementelor privind un tratament de deosebire, restricție, excludere, preferință între persoane care se află în situații comparabile și care sunt tratate în mod diferit, în speță neputându-se reține existența unui scop legitim de natură să justifice în mod obiectiv conduita reclamantei. În acest caz de discriminare diferența de tratament este determinată în mod decisiv de existența criteriului referitor la opțiunea politică diferită a petentului A., în contextul în care s-a poziționat în calitate de contracandidat al fostului primar al comunei la alegerile locale și și-a exprimat în mod public intenția de a participa și la organizarea viitoarelor alegeri locale, ceea ce echivalează cu încălcarea dreptului acestuia de a beneficia de aceleași condiții de muncă precum ceilalți angajați ai instituției, conturându-se astfel existența unor fapte de discriminare și hărțuire. Or, potrivit jurisprudenței consolidate a instanței europene, discriminarea cuprinde și situațiile în care nu se iau în considerare toate diferențele relevante sau atunci când nu se iau măsuri adecvate pentru a se asigura că drepturile și avantajele disponibile sunt în mod specific accesibile tuturor persoanelor. În aceste condiții, Înalta Curte constată că în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat, și anume Hotărârea C.N.C.D. nr. 271 din 25.03.2020, argumentele expuse de recurenta-reclamantă în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea sentinței de fond, întrucât a fost motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege și a regulilor de drept aplicabile, precum și cu o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în speță.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Față de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.