ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3973/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., au chemat în judecată Guvernul României, solicitând anularea și suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021. Cererea privind suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021 a fost respinsă ca inadmisibilă prin încheierea de ședință din 10.01.2021.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 36 din 8 martie 2022 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția inadmisibilității și s-a respins ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanți.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 36 din 8 martie 2022 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantii au formulat cerere de recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Recurentii-reclamanti au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei Curții de Apel Galaț în vederea judecării cauzei pe fond, având în vedere că soluția a fost dată fără a se judeca fondul, cauza fiind soluționată pe excepția inadmisibilității. În esență, recurenții au formulat argumente de ordin critic după cum urmează: - cererea reclamantilor nu s-a regăsit în ipotezele reglementate de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Actele atacate de reclamanți nu au fost emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al stării de urgență și nu vizează apărarea și securitatea națională, nu au fost adoptate pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor; - reclamantii nu au cunostință ca în România să existe un act normativ prin care să fi fost declarată în mod oficial starea de pandemie. Au solicitat reclamanții, ca parata sa prezinte instanței de fond, actul normativ prin care a fost declarata in mod oficial starea de epidemie la nivel național, însă actul nu a fost anexat la întâmpinarea depusa la fond; - adoptarea H.G.-ului atacat reprezintă un exces de putere, astfel cum acesta este definit în art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care cererea reclamanților este admisibilă, iar plângerea prealabila, nu este necesar a fi formulată; - cererea în anulare a H.G. nr. 1242/2021 nu se circumscrie ipotezelor edictate de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; - având în vedere că actul normativ atacat a intrat în circuitul civil și a produs efecte, înseamnă că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este obligatorie plângerea prealabilă, acțiunea în anularea actului administrativ, respectiv suspendarea executării actului administrativ atacat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, putând fi introdusa direct la instanța de contencios administrativ; - motivarea instanței de fond nu poate fi reținută nici cu privire la aplicabilitatea limitată a actului ori la faptul că actul normativ poate fi abrogat sau modificat oricând.

Apărările formulate în cauză În stadiul procesual al recursului nu s-a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 20 iunie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 15 septembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate precum și de dispozițiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., au chemat în judecată Guvernul României, solicitând anularea și suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021. Cererea privind suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021 a fost respinsă ca inadmisibilă prin încheierea de ședință din 10.01.2021 Prin sentința recurată, s-a admis excepția inadmisibilității și a fost respinsă acțiunea, ca inadmisibilă. Reclamanții a formulat recurs împotriva acestei soluții, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., în esență, invocând faptul că actul normativ contestat are o aplicabilitate limitată, motiv pentru care nu se impunea formularea plângerii prealabile, recunoscând că nu au formulat plângere prealabilă pe motiv că actul normativ atacat a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice și astfel, în opinia acestora, ar fi incidente dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, aspecte care au fost expuse în fața primei instanțe și analizate în mod corespunzător de acesta, soluția fiind împărtășită de instanța de control judiciar. Înalta Curte amintește că potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Astfel, aceste prevederi vizează neregularități de ordin procedural sancționate potrivit art. 174 C. proc. civ., care definește nulitatea ca fiind sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes public, și relativă, în cazul în care cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes privat. Or, în cauză, recurenții-reclamanți nu au invocat o neregularitate procedurală în sensul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate. Astfel, instanța de control judiciar observă că Hotărârea nr. 1242 din 8 decembrie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 decembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 contestat de către reclamanți este un act administrativ normativ în raport de caracterul repetabil al aplicării dispozițiilor din cuprinsul acestuia și al caracterului nedeterminat de subiecți care vor intra sub incidența acestora. Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1ind. 1) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ - jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție. (4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g). (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." Totodată, art. 193 din C. proc. civ. prevede că "Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată. Neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii." Din aceste dispoziții legale rezultă că procedura prealabilă administrativă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ pentru a putea pretinde anularea unui act administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea cererii, ca inadmisibilă. În cauză, împrejurarea neîndeplinirii procedurii prealabile a fost invocată de către pârât prin întâmpinare. În aceste condiții și având în vedere că nu a existat niciun impediment serios pentru ca reclamanții să formuleze plângere prealabilă, cel mai târziu odată cu introducerea acțiunii de față, sunt aplicabile dispozitiile legale antereferite, chiar dacă actul normativ contestat are o aplicabilitate limitată, respectiv 30 de zile. Astfel, condiția de admisibilitate specifică unei acțiuni în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ, fie că este vorba despre un act individual sau normativ, este formularea plângerii prealabile cu excepția cazurilor în care legea prevede altfel. Or, în cauză dispozițiile legale incidente nu prevăd vreo astfel de excepție, neputând fi primite susținerile recurentilor cu privire la incidenta dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, recunoscând că nu au formulat plângere prealabilă pe motiv că actul normativ atacat a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În ceea ce privește aplicarea art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, instanța de recurs reține că în cazul ambelor categorii de acte administrative normative sau individuale, acestea nu pot fi desființate decât printr-un act având aceeași natură juridică (respectiv printr-un act cu caracter normativ, în cazul primei categorii, și printr-unul cu caracter individual, în cazul celei de-a doua). Cu toate acestea, actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, întrucât modificarea stării normative secundum legem rămâne prerogativă discreționară a administrației atunci când consideră că acesta este sau a devenit inoportun sau nelegal, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Astfel, excepția prevăzută de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile privește doar acte administrative individuale, ceea ce nu este cazul în speța de față în care este contestat un act administrativ normativ, în privința căruia alin. (1) și (1) 1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând. Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1) 1 ale art. 7 din Legea contenciosului administrativ, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce lipsește de efect norma juridică, care este edictată în sensul în care să se aplice. În aceste condiții, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurentii-reclamanți în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care, astfel cum s-a reținut, a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.