ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3688/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, la data de 09.06.2020, Ministerul Afacerilor Interne a solicita, în contradictoriu cu pârâții Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, A., B. și C., anularea Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al C.N.C.D. în dosarul nr. x/2020, conexat cu dosarele nr. x/2020 și nr. y/2020.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1234 din data de 25 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Generală Juridică în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, A., B. și C. și a anulat Hotărârea nr. 376/29.04.2020 emisă de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate anterior la punctul I.2, a declarat recurs pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant și menținerea Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al C.N.C.D. în dosarul nr. x/2020, conexat cu dosarele nr. x/2020 și nr. y/2020, ca fiind legală și temeinică . În susținerea căii de atac promovate, recurentul a arătat, în esență, că, interpretând eronat prevederile art. 20 alin. (4) din O.G.137/2000 și ale art. 175 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., instanța de fond a considerat, în mod greșit, că actul administrativ este afectat de un viciu formal, generat de nerespectarea dreptului reclamantului de a fi citat în cadrul procedurii administrativ - jurisdicționale. Din această perspectivă, recurentul a învederat că, deși, potrivit art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, citarea părților este obligatorie, sancțiunea nulității nu este prevăzută, în mod expres, în cazul neîndeplinirii, de către CNCD, a unei astfel de obligații. În acest context, în opinia recurentului, devin deplin incidente prevederile art. 175 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora vătămarea nu se prezumă, fiind necesar a se demonstra de partea căreia i-a fost pricinuită o vătămare, că aceasta nu poate fi înlăturată în alt mod. Or, din această perspectivă, recurentul a apreciat că reclamantului, chiar și în lipsa citării sale în procedura administrativă, i s-a acordat efectiv posibilitatea de a se apăra în fața instanței de judecată, în cele două grade de jurisdicție prevăzute de lege, nefiind încălcat nici principiul contradictorialității și nici dreptul la apărare al reclamantului. Printr-un alt set de argumente, ce au vizat aspectele de fond ale cauzei, reluând aspectele evocate în apărare în fața instanței de fond, recurentul a învederat, în esență, că soluția pronunțată de CNCD în cuprinsul Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020 este temeinică și legală, întrucât, prin demersul de a stabili, în cuprinsul Ordonanței Militare nr. 3/2020, că persoanelor care au împlinit vârsta de 65 ani și care erau nevoite să se deplaseze în interes profesional ori pentru realizarea de activități agricole le era permisă deplasarea în afara intervalului orar 11:00 - 13.00, însă persoanelor care au împlinit vârsta de 65 de ani și care erau nevoite să se deplaseze în vederea obținerii de asistență medicală care nu putea fi amânată, nu le era permisă deplasarea în afara unui astfel de interval orar, autoritatea reclamantă a săvârșit o faptă de discriminare, fiind întrunite elementele constitutive aferente. Din această perspectivă, recurentul a arătat că, la instituirea acestor măsuri, nu s-a luat în considerare respectarea dreptului ocrotirii sănătății, drept garantat prin art. 34 alin. (1) din Constituție, rezultând o discriminare între persoanele din aceeași categorie de vârstă, dar care erau nevoite să se deplaseze pentru motive diferite. Totodată, din perspectiva competenței funcționale a CNCD, recurentul a învederat că, prin hotărârea adoptată, nu s-a pronunțat asupra legalității actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de Ordonanța Militară nr. 3/24.03.2020, ci doar în privința situației discriminatorii pe care prevederile acesteia au creat-o atât timp cât au fost în vigoare. De asemenea, recurentul a argumentat și în sensul corectei individualizării a sancțiunii aplicate intimatului - reclamant. În susținerea argumentelor invocate, recurentul a evocat jurisprudența Curții Constituționale.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne a invocat, în principal, excepția nulității recursului, apreciind că argumentele evocate prin memoriul de recurs nu pot fi încadrate în niciunul dintre cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar, în subsidiar a solicitat respingerea recursului formulat de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, ca nefondat și menținerea, ca legală, a hotărârii primei instanțe. 4.2. În cauză a formulat întâmpinare și intimatul - pârât C., care a solicitat admiterea recursului, învederând că își menține toate aprecierile expuse în dosarul cauzei în legătură cu faptele de discriminare săvârșite de Ministerului Afacerilor Interne, prin emiterea Ordonanței Militare nr. 3 din 24.03.2020 și a Ordonanței Militare nr. 4/29.03.2020 și ulterioare. Astfel, intimatul a arătat că, prin astfel de acte administrative cu caracter normativ, i-au fost încălcate, cu bună știință, gradual și indubitabil, drepturile și libertățile fundamentale prevăzute în Constituția României și O.G. nr. 137/2000. În acest sens, a învederat că prevederile art. 2 și art. 3 din Ordonanța Militară nr. 3/2020, precum și cele ale Ordonanței Militare nr. 4/29.03.2020 consacră caracterul discriminatoriu al măsurilor aplicate persoanelor cu vârsta de peste 65 ani. Incriminarea vârstei unei persoane, care este un dat natural evolutiv, de maniera formulată în art. 2 din Ordonanța Militară nr. 3/2020 reprezintă o faptă de discriminare, întrucât libertățile fundamentale ale oamenilor nu pot fi suprimate, iar restrângerea acestora, când este cazul, trebuie să aibă o reală justificare legală. Includerea, doar pe criteriul vârstei, în grupul vulnerabil al persoanelor față de gripă, indiferent de agentul patogen, nu reprezintă o astfel de justificare. Acreditarea unor studii și păreri în acest domeniu, de conjunctură, nu poate fi acceptată.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 18 mai 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente și de aspectele învederate în întâmpinări, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte observă că, prin sentința civilă atacată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Generală Juridică, dispunând anularea Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării ("C.N.C.D.") în dosarul nr. x/2020, conexat cu dosarele nr. x/2020 și nr. y/2020, prin reținerea unui viciu formal, apt a afecta legalitatea unui astfel de act administrativ, respectiv neîndeplinirea obligației C.N.C.D. de citare a reclamatului în cadrul procedurii administrativ - jurisdicționale, fiind astfel încălcat principiul contradictorialității și dreptul la apărare al reclamantului, care nu a avut posibilitatea de a-și prezenta punctul de vedere asupra sesizărilor prin care se clama săvârșirea, de către acesta, a faptei de discriminare, pentru care a și fost sancționat contravențional. Astfel, din totalitatea viciilor de nelegalitate evocate de reclamant prin cererea de chemare în judecată, prima instanță l-a analizat exclusiv pe cel ce privea procedura de citare a reclamantului, iar nu și pe cele privind îndeplinirea elementelor constitutive ale faptei de discriminare, ori competența funcțională a C.N.C.D. sau individualizarea sancțiunii, judecătorul fondului învederând expres că, față de reținerea viciului formal al nerespectării procedurii de citare, nu se mai impune realizarea unei analize a altor vicii de nelegalitate invocate. Or, în raport de aspectele tranșate prin hotărârea atacată, în raport de limitele învestirii instanței de recurs, astfel cum sunt acestea trasate prin prevederile art. 483 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și de faptul că recursul a fost promovat de pârâtul C.N.C.D., Înalta Curte reține că nu poate analiza acele argumente evocate în memoriul de recurs, ce vizează chestiunile asupra cărora prima instanță a apreciat că nu se impune a se mai pronunța (îndeplinirea elementelor constitutive ale faptei de discriminare, competența funcțională a C.N.C.D. sau individualizarea sancțiunii). Pentru aceleași motive, instanța de control judiciar nu poate da eficiență nici apărărilor formulate de intimatul - pârât C., ce privesc aspectele de fond ale faptei de discriminare, iar nu viciul de procedură al necitării reclamantului. În ceea ce privește argumentele recurentului, prin care acesta critică soluția primei instanțe de anulare a Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al recurentului, apreciind că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 20 alin. (4), coroborate cu art. 175 alin. (1) și (2) din C. proc. civ. (cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, împărtășind soluția pronunțată de prima instanță, ce reflectă o corectă aplicare a normelor de drept material ce vor fi expuse în paragrafele ulterioare. Din această perspectivă, Înalta Curte reține că prevederile art. 20 alin. (4) teza I din O.G. nr. 137/2000 reglementează expres faptul că măsurile specifice constatării existenței discriminării se dispun cu citarea obligatorie a părților. De asemenea, instanța de control judiciar reține că art. 3 din Procedura internă a CNCD de soluționare a petițiilor și sesizărilor, adoptată prin Ordinul nr. 144/2008 al Președintelui Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, reglementează principiile de soluționare a autosesizărilor și a petițiilor privind acte sau fapte de discriminare, care sunt: a) transparența procedurii, b) celeritatea, c) contradictorialitatea, d) asigurarea dreptului la apărare, e) protecția datelor personale și f) disponibilitatea. De asemenea, prevederile art. 15 din această procedură, reiau prevederile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000. Totodată, Înalta Curte reține că, potrivit prevederilor art. 16, art. 20 alin. (6) și art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, cu modificările și completările ulterioare, republicată în temeiul Legii nr. 324/2006 (lege organică) pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 137/2000, CNCD exercită o jurisdicție administrativă ce presupune o procedură specială, ce se bazează pe principiul independenței organului care emite actul față de părțile în litigiu, cu asigurarea principiului contradictorialității și al dreptului la apărare. Actul de soluționare a unui conflict supus dispozițiilor O.G. nr. 137/2000, republicată, este emis de o autoritate administrativă investită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială (C.N.C.D.), iar actul per se, este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, sub cenzura instanțelor judecătorești. De altfel, caracterul administrativ jurisdicțional al actelor adoptate de Colegiul director al CNCD a fost statuat și în jurisprudența instanței de contencios constituțional (Decizia nr. 1096 din 15 octombrie 2008, Decizia nr. 444 din 31 martie 2009 și Decizia nr. 1470 din 10 noiembrie 2009), în care s-a arătat că "C.N.C.D. este un organ administrativ cu atribuții jurisdicționale, care se bucură de independența necesară îndeplinirii actului administrativ - jurisdicțional și respectă prevederile constituționale cuprinse în art. 124 privind înfăptuirea justiției și art. 126 alin. (5), care interzice înființarea de instanțe extraordinare". În acest context, după cum, de altfel, chiar recurentul recunoaște (prin trimiterile pe care le face la prevederile art. 175 alin. (1) și (2) C. proc. civ.), unei astfel de proceduri jurisdicționale îi sunt aplicabile, drept normă generală, prevederile C. proc. civ., în măsura în care normele legii speciale (O.G. nr. 137/2000) nu reglementează astfel. Or, din perspectivă procedurală, prevederile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 (ce, în esență, reglementează obligația de citare, într-o manieră similară prevederilor art. 153 alin. (1) C. proc. civ.) se completează cu cele ale normei generale reprezentate de art. 153 alin. (2) C. proc. civ., ce reglementează sancțiunea neîndeplinirii procedurii de citare. Din interpretarea integrată a prevederilor O.G. nr. 137/2000 referitoare la procedura de soluționare a petițiilor și sesizărilor, dar și a prevederilor Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 144/2008 al Președintelui CNCD, rezultă că citarea părților are ca scop încunoștințarea acestora despre existența demersului administrativ - jurisdicțional, pentru ca părțile să-și facă, în această etapă, apărările pe care le consideră necesare, drept garanție a respectării principiilor ce guvernează o astfel de procedură (dreptul la apărare și contradictorialitatea), ca elemente esențiale ale dreptului oricărei persoane la un demers jurisdicțional echitabil, în accepțiunea dată de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Deși este adevărat că, potrivit art. 175 alin. (1) C. proc. civ.: "Actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinței legale s-a adus părții o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin desființarea acestuia.", Înalta Curte observă că instanța de fond a examinat chestiunea în discuție și prin verificarea condiției provocării unei vătămări a cărei consecință nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului administrativ. Astfel, instanța de control judiciar reține că obligația de a cita părțile reglementată de prevederile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 are caracter imperativ de ordine publică, astfel încât, nerespectarea dispozițiilor legale privind procedura de citare duce la nulitatea virtuală a actului îndeplinit. În ceea ce privește vătămarea, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că aceasta rezidă în încălcarea principiilor care guvernează procedura administrativ - jurisdicțională, în speță dreptul la apărare și contradictorialitatea, pe baza cărora se stabilesc raporturile dintre organul de jurisdicție și părțile procedurii, în legătură cu activitatea lor jurisdicțională. În ceea ce privește conținutul principiului dreptului la apărare, consacrat cu valoare constituțională în art. 24 din Constituția României, acesta constă în posibilitatea recunoscută de lege părților de a-și angaja un apărător care să le asigure o apărare calificată, precum și în posibilitatea acestora de a lua cunoștință de toate actele de la dosar, de a formula cereri, de a solicita probe, de a invoca excepții, de a exercita căile legale de atac, precum și în alte prerogative recunoscute de lege părților în scopul susținerii intereselor lor. Între dreptul la apărare și principiul contradictorialității există o legătură indisolubilă, organul jurisdicțional trebuind să asigure părților posibilitatea de a-și susține și argumenta cererile, de a invoca probe, de a combate dovezile solicitate de adversar. Însă, în aplicarea acestor principii, este necesar ca părțile să fie încunoștințate despre existența și obiectul procedurii jurisdicționale. Or, nelegalitatea citării intimatului - reclamant a condus la imposibilitatea exercitării dreptului său la apărare, vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii pronunțate în aceste condiții. Din această perspectivă, Înalta Curte are în vedere și prevederile art. 20 alin. (6) din O.G. nr. 137/2000, conform cărora: Persoana interesată va prezenta fapte pe baza cărora poate fi prezumată existența unei discriminări directe sau indirecte, iar persoanei împotriva căreia s-a formulat sesizarea îi revine sarcina de a dovedi că nu a avut loc o încălcare a principiului egalității de tratament. În fața Colegiului director se poate invoca orice mijloc de probă, respectând regimul constituțional al drepturilor fundamentale, inclusiv înregistrări audio și video sau date statistice. Or, în măsura unei interpretări a prevederilor art. 20 alin. (4) din O.G.137/2000 și art. 175 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., în maniera propusă de recurent, prevederile alin. (6) al art. 20 din O.G. nr. 137/2000 ar fi golite de efecte juridice, căci, în ipoteze precum cea din litigiul pendinte, persoana împotriva căreia s-a formulat sesizarea nu ar mai putea să dovedească, în fața Colegiului director, că nu a avut loc o încălcare a principiului egalității de tratament. În același sens sunt și dispozițiile art. 6 pct. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului referitoare la dreptul persoanei la un proces echitabil potrivit cărora: "Orice persoană are dreptul de a-i fi examinată cauza în mod echitabil, public și într-un termen rezonabil, de către un tribunal independent și imparțial, stabilit prin lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptată împotriva sa." Având în vedere că dispozițiile legale referitoare la citare au caracter imperativ, fiind edictate pentru respectarea principiului contradictorialității și al dreptului la apărare, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condițiile impuse de dispozițiile art. 175 alin. (1) C. proc. civ. referitoare la nulitatea condiționată, deoarece procedura administrativ - jurisdicțională s-a soluționat în lipsa acordării, în cadrul unei astfel de proceduri, a posibilității părții de a se apăra, fiind de natură să provoace acesteia o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel. Posibilitatea realizării apărărilor și în demersul contencios ulterior emiterii actului administrativ reprezentat de hotărârea C.N.C.D. (și în cadrul căruia se verifică, în esență, legalitatea unui astfel de act administrativ) nu are relevanță, în contextul în care, prin normă specială, legiuitorul a apreciat că însăși desfășurarea procedurii administrativ - jurisdicționale trebuie să se realizeze în condiții de contradictorialitate, cu respectarea dreptului la apărare, iar în vederea garantării respectării acestora a reglementat necesitatea parcurgerii procedurii de citare. Jurisprudența Curții Constituționale evocată de recurent (Decizia nr. 1096/2008) nu poate fi opusă unei astfel de concluzii, întrucât vizează alte aspecte decât cele privind respectarea principiului contradictorialității și al dreptului la apărare. În concluzie, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu există motive de reformare a hotărârii pronunțate din prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința nr. 1234 din data de 25 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal fiind rezultatul unei corecte aplicări și interpretări a prevederilor normative expuse în paragrafele anterioare. Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinței recurate din perspectiva criticilor formulate, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, ca nefondat.