ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3681/2022

Ședința publică din data de 22 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Prin acțiunea adresată inițial Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/01.11.2017.

1.2 Prin sentința nr. 1204/28.02.2018, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat soluționarea cauzei formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 04.04.2018.

1.3. Prin cererea depusă la data de 13.06.2018, reclamantul și-a completat argumentele pe care a fost întemeiată acțiunea susținând, în esență, că demersul de constatare a stării de incompatibilitate poate privi doar un mandat actual de viceprimar iar nu și unul anterior, care s-a încheiat în anul 2016, că o atare constatare a acestei stări nu poate produce nici un efect juridic și că reclamantul nu a avut nicio culpă cu privire la pretinsa sa stare de incompatibilitate, pentru că aceasta nu există, întrucât reclamantul nu a fost comerciant.

Prin sentința civilă nr. 4039 din data de 10 octombrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscală a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

3.1. Împotriva sentinței menționate în punctul I.2. a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate prin invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Prin cererea de recurs, recurentul - reclamant a solicitat casarea hotărârii și admiterea contestației astfel cum a fost formulată, respectiv anularea raportului de evaluare nr. x/2017 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant A. a susținut, dintr-o primă perspectivă, greșita interpretarea și aplicare, de către instanța de fond, a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Secțiunea a 4-a "Incompatibilități privind aleșii locali" a Legii nr. 161/2003, ce a avut la bază o desconsiderare a interpretării normei din punct de vedere teleologic, în raport de scopul reglementării, ce rezultă din chiar titulaturile Legii nr. 161/2003 și Legii nr. 176/2010 și constă în asigurarea unui climat de integritate și de transparență în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și de prevenției a corupției.

În opinia recurentului, reținerea stării de incompatibilitate reprezintă o măsură administrativă în vădită disproporție cu situația de fapt incidentă cauzei, dată fiind lipsa oricărei influențe a activității pe care o desfășura A. - Persoană Fizică Autorizată asupra exercitării atribuțiilor ce-i reveneau numitului A., în calitate de viceprimar. Din această perspectivă recurentul a arătat că PFA A. a fost înființată în anul 2009, anterior obținerii mandatului de viceprimar, în scopul acordării finanțării nerambursabile de către Autoritatea Contractantă, pentru punerea în aplicare a Cererii de finanțare nr. x intitulată "instalarea tânărului fermier A. ca șef de exploatație în mediul rural, în conformitate cu prevederile măsurii 112", iar activitatea sa a vizat doar respectarea obligațiilor asumate în cadrul proiectului finanțat de către Uniunea Europeană, excluzând orice implicare care ar fi putut aduce atingere principiului integrității.

Totodată, recurentul a arătat că, analizând rațiunea pentru care au fost instituite incompatibilitățile funcționarilor publici, precum și excepțiile de la aceste incompatibilități prevăzute de Legea nr. 161/2003, rezultă că activitatea persoanei evaluate de către ANI se poate încadra doar în mod formal cazului de incompatibilitate instituit de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, în situația interpretării normei doar în litera ei, însă, în cazul în care se procedează la analiza legii prin raportare la rațiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea sa, situația reclamantului A. nu se circumscrie modului descris de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, acesta încadrându-se, prin analogie, prevederilor și finalității avute în vedere de art. 94 alin. (2

2

) din Legea nr. 161/2003, cu atât mai mult cu cât normele în discuție impun existența premiselor reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv, atunci când are loc o exercitare a calității de comerciant în anumite circumstanțe în care există posibilitatea generării unor interese personale incompatibile cu exercitarea unei funcții sau demnități publice.

Printr-un alt set de critici, recurentul reclamant a solicitat ca rejudecând, instanța de control să constate lipsa de interes a intimatei - pârâte Agenția Națională de Integritate în redactarea raportului, precum și ineficiența acestui raport, întrucât nu poate produce niciun efect juridic. Din această perspectivă a învederat că starea de incompatibilitate poate privi doar mandatul actual de primar al reclamantului și nu mandatul său anterior, care s-a încheiat în anul 2016, iar pe de altă parte, o eventuală constatare a unei incompatibilități într-un mandat de ales local încheiat este lipsită de orice eficiență juridică, neputând atrage nicio sancțiune. În acest sens recurentul - reclamant a făcut trimitere la prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și art. 91 alin. (3) și (4) din Legea nr. 161/2003

Referitor la faptul că, în ceea ce privește un mandat de viceprimar încheiat, constatarea unei stări de incompatibilitate nu poate produce niciun efect juridic, a susținut recurentul reclamant că nu poate fi aplicată sancțiunea interdicției de 3 ani prevăzută de Legea nr. 176/2010 (de a mai exercita o funcție sau demnitate publică), deoarece conform art. 25 alin. (2) din această lege, perioada de 3 ani curge de la data încetării de drept a mandatului.

În ceea ce privește mandatul aferent anilor 2016-2020, recurentul a învederat că, în mod eronat, a fost reținută starea sa de incompatibilitate, câtă vreme aceasta nu este reală și efectivă. Din această perspectivă, recurentul a arătat că simplul fapt al existenței Persoanei Fizice Autorizate A., neurmata de săvârșirea vreunei fapte efective de administrare în cursul mandatului de viceprimar din perioada 2016-2020 nu este de natură a conferi reclamantului calitatea de administrator, astfel că acesta nu se putea afla în situația de incompatibilitate prevăzuta de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003.

A mai arătat recurentul că, tocmai faptul că reclamantul nu a exercitat nicio atribuție specifică unui administrator și că nu a încasat nicio sumă de bani de pe urma acestei funcții în cursul mandatului de viceprimar aferent anilor 2016-2020, denotă lipsa culpei sale cu privire la aceasta pretinsă stare de incompatibilitate.

3.2. La data de 12.10.2021, recurentul reclamant a formulat și depus la dosar un memoriu de recurs cuprinzând motive suplimentare, calificate de recurent ca fiind de ordine publică.

În esență, recurentul a afirmat că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea principiului de drept iura novit curia, potrivit căruia instanța de judecată trebuia să aplice legea cunoscută la momentul soluționării cererii de chemare în judecată. În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurentul a arătat că principiu general de drept reglementat de art. 22 alin. (1) din C. proc. civ., reafirmat în materia contenciosului administrativ prin Decizia nr. 45/2016 a ÎCCJ - CDCD, publicată în M.Of. nr. 386/23.05.2017, și care, de la data publicării, are caracter obligatoriu, impunea judecătorului de contencios administrativ obligația de a aplica dreptul care îi este cunoscut, inclusiv dreptul Uniunii Europene.

În acest sens, recurentul a susținut că sentința recurată a fost pronunțată și cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene privind principiul proporționalității sancțiunilor reglementat de dispozițiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Cu privire la acest motiv de recurs, susține recurentul că sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 și reținută expres la pag. 10 din Raportul contestat, contravine mai multor drepturi și principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene și, deci, trebuie înlăturată de la aplicare. Din această perspectivă recurentul a invocat prevederile art. 15 alin. (1), art. 39-40, art. 47, art. 49, art. 51 și art. 52 alin. (1) și (3) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

În raport de astfel de prevederi, recurentul a apreciat că norma națională trebuie să respecte principiul proporționalității sancțiunii cu fapta. Or, acest lucru devine, în opinia sa, imposibil în condițiile în care art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie o interdicție de a ocupa funcții publice alese, pe o perioadă de 3 ani de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare al ANI, ce acoperă toate funcțiile publice alese, inclusiv cea de membru al Parlamentului European și cea de ales local, dreptul de a fi ales în aceste funcții fiind garantat de art. 39-40 din Cartă. În același timp, imposibilitatea de a contesta sancțiunea disciplinară complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, încalcă dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de art. 47 din Cartă.

Print-un alt set de critici, recurentul a apreciat că sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privitoare la nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, întrucât solicitarea de date și informații nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere. În opinia recurentului, alin. (2) al aceluiași articol 13 prevede și sancțiunea care intervine în cazul în care inspectorul de integritate întocmește acte pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice fără ca persoana evaluată să fie invitată și informată. Potrivit legii, toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută. În speță, în cadrul lucrării nr. 2927/A/II/02.02.2017, finalizate prin Raportului de evaluare nr. x/01.11.2017, recurentul-reclamant A. a fost informat și invitat să prezinte un punct de vedere după ce intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat date și informații ce-l privesc, ce nu reprezintă informații publice. În acest sens, susține recurentul că intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a transmis adresa prin care-l invita pe recurentul-reclamant să depună un punct de vedere la data de 10.05.2017, însă a solicitat și recepționat date și informații cu privire la acesta înainte de această dată, respectiv la 06.02.2017, la 13.04.2017 și la 27.04.2017.

În consecință, susține recurentul că inspectorul de integritate a întocmit actele lucrării de evaluare, inclusiv Raportul contestat, pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor juridice, fără că persoana evaluată să fie informată și invitată să depună un punct de vedere, iar toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută.

A mai arătat recurentul că sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara).

În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a învederat că procedura de evaluare a incompatibilităților, prevăzută de Legea nr. 176/2010, în baza căreia a fost emis Raportul contestat, încalcă legislația Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, apreciind că se impune aplicarea principiilor efectului direct și efectului util al dreptului Uniunii Europene și lipsirea de efecte juridice a acestei proceduri, în sensul anulării Raportului ANI emis în urma desfășurării procedurii lipsite de efecte juridice.

Totodată, referitor la starea de incompatibilitate derivată din presupusa calitate de comerciant a A. Persoană Fizică Autorizată, recurentul a apreciat că sentința recurată este nelegală, având în vedere că instanța de fond a considerat, în mod greșit, că raportul contestat are temei legal, deși acesta se întemeia pe o serie de dispoziții echivoce, neclare și greu de înțeles, imprevizibilitatea acestora pentru recurentul - reclamant reprezentând o cauză care înlătură o eventuală răspundere juridică întemeiată pe acestea (sens în care a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.).

Referitor la acest motiv de recurs, recurentul a subliniat că, din cuprinsul dispozițiilor legale invocate de către Agenția Națională de Integritate pentru a-și întemeia afirmațiile privind presupusa stare de incompatibilitate, nu reiese faptul că PFA are calitatea de comerciant, cum nu reiese nici în ce constă această activitate și nici ce fapte anume intră în sfera de activitate a unui comerciant.

În opinia sa, Raportul ANI s-a întemeiat pe o dispoziție legală (art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003) care nu stabilește în mod clar o incompatibilitate, ci face trimitere către alte norme de drept prin care trebuie determinată calitatea de comerciant la care se referă. Această dispoziție legală a devenit, în opinia recurentului caducă, desuetă, lipsită de efecte juridice, abrogată implicit o dată cu intrarea în vigoarea a Noului C. civ., deoarece acesta a abrogat Codul comercial, care definea actele de comerț și, legat de acestea, comerciantul.

De asemenea, recurentul a învederat și că reglementarea noțiunii de "comerciant persoană fizică" nu îndeplinește nici cerința de accesibilitate a legii și nici cerința de previzibilitate a acesteia.

Nu în ultimul rând, recurentul a apreciat că sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, în sensul că recurentul reclamant nu a exercitat efectiv calitatea de comerciant persoană fizică. Din această perspectivă, recurentul a evocat o interpretare teleologică a textului, apreciind că legiuitorul a urmărit, încă de la momentul edictării acestei norme, înlăturarea tuturor factorilor care ar putea determina corupția, or, acest lucru ar putea fi generat doar de exercitarea concomitentă a două funcții incompatibile și nu de simplă deținere a acestora. Din această perspectivă, a făcut trimitere la modificările aduse de Legea nr. 87/2017.

Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, ca fiind temeinică și legală.

Cu privire la motivele de recurs de ordine publică, intimata pârâtă a depus la dosar un punct de vedere prin care a solicitat, în principal, respingerea acestora ca fiind tardiv formulate, iar, în subsidiar, pe fond, respingerea motivelor suplimentare de recurs, ca nefondate.

Prin cererea depusă la data de 22 iunie 2022, recurentul - reclamant A. a solicitat suspendarea judecării cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 indice 1 din C. proc. civ., până când Curtea de Justiție a Uniunii Europene se va pronunța în cauza C-40/21, ce are ca obiect o trimitere preliminară efectuată de Curtea de Apel Timișoara în dosarul nr. x/2019.

În motivarea unei astfel de cereri, recurentul - reclamant a susținut, în esență, că răspunsul la întrebările formulate de Curtea de Apel Timișoara și adresare CJUE, ce vizează, în fapt, interdicția de a ocupa funcții publice, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, este relevant și în prezenta cauză, dat fiind că sancțiunea reglementată de un astfel de text de lege se aplică automat, ope legis, la momentul rămânerii definitive a Raportului de evaluare întocmit de pârâta ANI, fără a mai exista o altă procedură în cadrul căreia problema de drept a conformității unei astfel de sancțiuni cu prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene să poată fi invocată.

Prin cererea depusă la data de 22 iunie 2022, recurentul - reclamant A. a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

Recurentul - reclamant a învederat că dispozițiile legale vizate de chestiunile de drept în discuție sunt cele reglementate de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar problema de interpretare a acestui text de lege rezultă din faptul că sancțiunea interdicției de 3 ani, îngrădește, pentru o atare perioadă, dreptul fundamental de a fi ales, precum și dreptul fundamental la muncă, fiind astfel o sancțiune gravă, pentru care nu există nicio reglementare legală a unui control al proporționalității.

Totodată, recurentul - reclamant a argumentat și în sensul îndeplinirii condițiilor de admisibilitate ale unei astfel de cereri, reglementate de art. 519 C. proc. civ., învederând că cererea de sesizare este formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv dosarul nr. x/2017, pendinte pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în faza de judecată a recursului, care este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, conform art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. A mai arătat recurentul că problemele de interpretare evocate au dat, deja, naștere unei practici judiciare neunitare și soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect o contestație împotriva unui raport de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate, prin care a fost constatată o stare de incompatibilitate.

În opinia recurentului, în cazul unui răspuns afirmativ la cele două întrebări formulate, respectiv că instanța de contencios administrativ verifică și proporționalitatea sancțiunii interdicției de 3 ani prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 cu abaterea săvârșită și că va analiza legalitatea raportului de evaluare și din perspectiva respectării principiului proporționalității sancțiunii în cadrul contestației împotriva raportului de evaluare emis de ANI, soluția pe fondul cauzei poate fi de admitere a contestației și anulare a raportului de evaluare pentru încălcarea principiului proporționalității sancțiunilor.

De asemenea, recurentul a susținut că noutatea problemei de drept rezultă și din data recentă a trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timișoara, respectiv data de 12.11.2021, cu privire la care CJUE urmează a se pronunța, iar asupra chestiunilor de drept ridicate, Înalta Curte nu a statuat și acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 16 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 13 octombrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru data de 22 iunie 2022.

II. Soluția instanței asupra cererii de suspendare a judecării cauzei

Recurentul-reclamant A. a solicitat suspendarea judecării recursului în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 indice 1 C. proc. civ., până când Curtea de Justiție a Uniunii Europene se va pronunța în cauza C-40/21, ce are drept obiect o trimitere preliminară efectuată de Curtea de Apel Timișoara în dosarul nr. x/2019. Analizând o astfel de solicitare prin raportare la cererea de chemare în judecată ce face obiectul cauzei și la întrebările preliminare cu care CJUE a fost sesizată de Curtea de Apel Timișoara, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de antereferitul text normativ.

Conform dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 indice 1 C. proc. civ. suspendarea se poate dispune când, într-o cauză similară, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară, ceea ce implică suspendarea judecării cauzei până la soluționarea sesizării adresate instanței europene.

Însă, pentru ca decizia pronunțată ca urmare a sesizării adresate CJUE să influențeze soluția ce va fi pronunțată în cauză, este necesar ca acțiunea să cuprindă aspecte de nelegalitate similare celor care fac obiectul întrebărilor adresate instanței europene.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/01.11.2017 prin care inspectorul de integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate a reținut faptul că reclamantul nu a respectat dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Secțiunea a 4-a, "Incompatibilități privind aleșii locali", întrucât în perioada 27.06.2012-13.04.2017 a deținut și exercitat concomitent funcția de viceprimar al comunei Santău, județul Satu Mare și calitatea de persoană fizică autorizată în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată - nr. de ordine în RC F30/113/2009, CUI x.

În susținerea cererii de anulare (a raportului), reclamantul a invocat (prin cererea inițială și prin cererea completatoare), în esență, următoarele critici de nelegalitate și netemeinicie: măsura dispusă prin actul administrativ este disproporționată în raport de situația de fapt reținută, în cazul său nefiind vorba de nici o influență în ceea e privește exercitarea atribuțiilor sale de viceprimar asupra activității PFA -ului, înființat în considerarea proiectului finanțat de UE (aspectul proporționalității fiind invocat, în realitate, din perspectiva chestiunilor aferente reținerii stării de incompatibilitate, iar nu din perspectiva sancțiunii), în cauză sunt incidente prevederile art. 94 alin. (1) și (2)

2

din Legea nr. 161/2003, reclamantul nu a avut calitatea de comerciant în sensul legii, iar constatarea acestei stări de incompatibilitate poate privi doar mandatul actual de viceprimar nu și mandatul anterior.

Pe de altă parte, întrebările preliminare ce fac obiectul cauzei C-40/21 vizează aplicarea principiului proporționalității pedepselor, prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, în contextul art. 15 și art. 47 din Cartă, în referire la sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani, în cazul constatării conflictului de interese.

Așadar, întrebările preliminare vizează proporționalitatea sancțiunilor suportate de persoana cu privire la care s-a constat un incident de integritate, iar nu legalitatea raportului de evaluare.

În cauză, sesizarea instanței de judecată vizează verificarea concluziilor raportului de evaluare (ce privește, de altfel, o stare de incompatibilitate, iar nu de conflict de interese), astfel încât răspunsul CJUE la întrebările preliminare referitoare la respectarea caracterului proporțional al sancțiunilor prevăzute de lege nu are aptitudinea de a lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecății, ce constă în verificarea existenței sau nu a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantului.

Având în vedere toate aceste motive, Înalta Curte constată că măsura de suspendare a judecării cauzei nu este conformă cu dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 indice 1 C. proc. civ., motiv pentru care se impune respingerea cererii formulate de recurentul-reclamant A., privind suspendarea judecării cauzei pendinte până la soluționarea cauzei C-40/2021, aflată pe rolul Curții de Justiție a Uniunii Europene.

III. Soluția instanței asupra excepției tardivității motivelor de recurs invocate de recurent prin memoriul depus în 12.10.2021

Examinând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția tardivității cererii completatoare a motivelor de recurs, invocată de intimata Agenția Națională de Integritate, Înalta Curte o apreciază întemeiată, pentru următoarele considerente:

Din analiza aspectelor evocate de recurentul - reclamant A. prin memoriul depus la data de 12.10.2021, Înalta Curte reține, pe de o parte că argumentele evocate sub titulatura "motivul de recurs de ordine publică nr. 6" nu au natura unor critici noi, ci reprezintă doar o dezvoltare a aspectelor învederate prin memoriul de recurs depus la data de 12.02.2019, neputând fi apreciate drept motive de recurs de ordine publică.

În ceea ce privește argumentele evocate sub titulaturile de motive de recurs de ordine publică nr. 1-5, Înalta Curte observă că acestea vizează, în esență, următoarele chestiuni de drept:

- încălcarea principiului proporționalității sancțiunilor, analizat din perspectiva art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 și a art. 15 alin. (1), art. 39-40, art. 47, art. 49, art. 51 și art. 52 alin. (1) și (3) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (în raport de care recurentul a invocat și o pretinsă încălcare, de către prima instanță, a principiilor iura novit curia și priorității dispozițiilor dreptului unional);

- nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. 2927/A/II/02.02.2017, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/01.11.2017, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, dat fiind că solicitarea de date și informații nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere;

- aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara;

- caracterul caduc al prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și încălcarea principiului certitudinii juridice, privit din perspectiva predictibilității și clarității unui astfel de text de lege.

Analizând, însă, astfel de chestiuni în mod comparativ cu cele invocate prin cererea de chemare în judecată (astfel cum a fost aceasta completată la data de 13.06.2018), Înalta Curte observă că, în fapt, chestiunile antereferite (expuse prin memoriul de recurs din data de 12.10.2021) reprezintă seturi noi de argumente, ce privesc aspecte de drept bine determinate, având cauză juridică proprie și care nu se regăsesc printre motivele de nelegalitate evocate de recurentul - reclamant în fața primei instanțe în susținerea cererii de anulare a raportului de evaluare nr. x/01.11.2017. Chestiunea proporționalității a fost invocată, în cererea de chemare în judecată, din perspectiva reținerii stării de incompatibilitate, iar nu din cea a sancțiunii, iar trimiterile din memoriul de recurs la prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 au vizat doar inaplicabilitatea sancțiunii în ipoteza unui mandat încheiat și o imposibilitate de calcul al momentului de la care ar începe să curgă termenul de 3 ani.

De asemenea, Înalta Curte constată că respectivele critici nu au corespondent în motive de fapt care să fi făcut obiectul unei cereri de completare sau modificare a cererii de chemare în judecată, ce ar fi trebuit să fie formulată în condițiile art. 204 C. proc. civ., fiind evocate de reclamant, pentru prima dată în recurs. Prin urmare, recurentul nu a îndeplinit, în faza de judecată a fondului, rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu sus indicatele aspecte, iar prin aceste noi critici de nelegalitate se tinde la schimbarea cauzei juridice a litigiului pendinte.

În considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 și art. 494 C. proc. civ., Înalta Curte reține că obiectul căi extraordinare de atac a recursului este limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de apărările evocate în fața acesteia, în recurs neputând fi schimbată calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot formula pretenții noi.

Pe cale de consecință, dincolo de faptul că, potrivit art. 489 alin. (3) C. proc. civ., invocarea motivelor de ordine publică reprezintă atributul exclusiv al instanței de judecată, având în vedere și necesitatea evitării confuziei dintre noțiunile de "regulă de ordine publică" și "motiv de recurs de ordine publică", Înalta Curte apreciază că, în lipsa condiției esențiale pe care orice critică ce poate fi evocată pe calea recursului trebuie să o îndeplinească- legătura cu cadrul procesual obiectiv al cauzei - în contextul în care aspectele evocate prin memoriul de recurs depus la data de 12.10.2021 sunt excedentare cauzei juridice a cererii de chemare în judecată (astfel cum a fost aceasta trasată prin actul inițial de învestire și prin precizarea din data de 13.06.2018), nu se poate reține o evocare a unor motive de recurs de ordine publică.

Aspectele dezlegate prin Decizia nr. 45/2016 a ÎCCJ - CDCD, publicată în M.Of. nr. 386/23.05.2017 și evocată de recurentul - reclamant, nu înlătură sus indicatele statuări, întrucât ceea ce s-a reținut, cu forță obligatorie, în cadrul acestei decizii este tocmai faptul că prin invocarea chestiunii prevalenței dreptului unional nu se poate schimba cauza juridică a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susțin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor subiective invocate care stau la baza pretențiilor formulate și a căror protecție se solicită pe cale judiciară.

Pe cale de consecință, întrucât nu se poate reține teza unei invocări a unor motive de recurs de ordine publică, Înalta Curte observă că potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare", iar potrivit art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)." Totodată, conform art. 185 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.:

"Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate absolută."

Mai mult, conform art. 487 alin. (1) C. proc. civ., recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în cauză nefiind incidente cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5) C. proc. civ., câtă vreme termenul pentru exercitarea căii de atac curge de la momentul comunicării hotărârii.

Pe cale de consecință, motivarea recursului trebuia realizată în termen de 15 zile de la comunicarea sentinței civile nr. 4039 din data de 10 octombrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. O atare comunicare a fost realizată către recurentul - reclamant la data de 28.01.2019, conform dovezii de înmânare aflate la dosarului instanței de fond. Termenul de 15 zile, prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înăuntrul căruia trebuia motivată calea de atac a recursului, a început să curgă de la acest moment și s-a împlinit la data de 13.02.2019, potrivit dispozițiilor art. 181, raportat la art. 183-184 C. proc. civ.

Cererea de completare a motivelor de recurs a fost, însă, depusă de recurentul reclamant la data de 12.10.2021, astfel cum rezultă din corespondența electronică provenind de la reprezentantul convențional al recurentului, nefiind făcută dovada unei alte date de comunicare sau depunere a cererii de completare a motivelor recursului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că o astfel de cerere a fost formulată în afara termenului de 15 zile prevăzut de lege, respectiv la data de 12.10.2021, ultima zi în care putea fi depusă fiind 13.02.2019.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 185 alin. (1) și art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite excepția tardivității completării recursului, invocată de intimata Agenția Națională de Integritate și va respinge motivele de recurs formulate prin memoriul depus la data de 12 octombrie 2021, ca fiind tardiv formulate.

IV. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Analizând cererea formulată de recurentul - reclamant A. privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța constată, prin raportare la dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de textul procedural menționat, urmând a respinge antemenționata cerere, pentru argumentele expuse în continuare.

Procedura sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are o natură juridică sui generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie chestiunea de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Așadar, chestiunea de drept ce ar urma să fie supusă analizei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport de prevederile art. 519 C. proc. civ., trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în condițiile particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei.

Înalta Curte constată că, prin cererea formulată, recurentul - reclamant a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

Instanța de control judiciar reține că, în raport de soluția dată în paragrafele anterioare, privind respingerea motivelor de recurs evocate prin memoriul depus la data de 12 octombrie 2021, ca fiind tardiv formulate, în cauză nu este îndeplinită condiția ca soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată în litigiul pendinte să depindă de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, întrucât chestiunea proporționalității sancțiunii interdicției de 3 ani cu abaterea săvârșită este excedentară cadrului procesual obiectiv trasat prin cererea de chemare în judecată (astfel cum a fost aceasta completată la data de 13.06.2018).

De asemenea, Înalta Curte reține că, pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea, în concret, a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, în cererea de sesizare trebuie să fie invocată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită și are caracter de noutate.

În speță, recurentul - reclamant solicită lămuriri privind interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale care nu au un astfel de caracter (de noutate), simpla sesizare a CJUE, pe calea trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timișoara la data de 12.11.2022, nefiind în măsură a conferi caracter de noutate unei chestiuni precum cea evocată prin cererea de sesizare formulată de recurentul - reclamant.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute în dispozițiile art. 519 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care va respinge cererea formulată de recurentul-reclamant A. privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

V. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente, dar și de apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Subsumat motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (ce reprezintă unicul caz de casare evocat prin memoriul depus la data de 12.02.2019) recurentul-reclamant susține că sentința a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a cadrului de reglementare a regimului incompatibilităților, din punctul de vedere al termenului în care se poate face evaluarea, al competenței administrative a Agenției Naționale de Integritate și al însuși conținutului stării de incompatibilitate.

Niciuna dintre criticile formulate nu este întemeiată, sentința fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor corespunzătoare din Legea nr. 176/2010 și din Legea nr. 161/2003.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 176/2010 (forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare): (1) Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora. (2) Activitatea ce se efectuează pe durata prevăzută la alin. (1) constă în evaluarea declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a conflictelor de interese sau a incompatibilităților, exclusiv pentru perioada exercitării funcțiilor sau demnităților publice.

Din înscrisurile dosarului de fond rezultata ca recurentul - reclamant a avut calitatea de viceprimar în mandatul 2013-2016 (validat prin HCL al comunei Santău, județul Satu Mare nr. 5 din 27 iunie 2012) și în mandatul 2016-2020 (validat prin HCL al comunei Santău, județul Satu Mare nr. 22 din 23 iunie 2016).

Activitatea de evaluare declanșată prin nota nr. x/02.02.2017 și încheiată prin raportul nr. x/01.11.2017 s-a desfășurat în termenul de 3 ani de la încheierea primului mandat și în cursul exercitării celui de-al doilea mandat, iar împrejurările care au fost reținute ca generând starea de incompatibilitate datează din perioada 27.06.2012-13.04.2017, corespunzătoare primului mandat de ales local și parțial celui de-al doilea (pentru perioada 23.06.2016-13.04.2017).

Contrar celor afirmate de recurentul - reclamant, instanța de control judiciar apreciază că, din conținutul normativ al art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, rezultă cu claritate posibilitatea realizării activității de evaluare a incompatibilităților și ulterior momentului încetării mandatului, prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 ori cele ale art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 nefiind în măsură să genereze o altă interpretare a prevederilor art. 11 sus citat, câtă vreme au altă sferă de reglementare. Pe cale de consecință, sunt nefondate criticile recurentului prin care acesta afirmă că demersul de constatare a stării de incompatibilitate nu putea să vizeze decât mandatul 2016-2020 (actual la data emiterii Raportului), iar nu și pe cel anterior (încheiat în 2016), astfel că instanța de fond a interpretat și aplicat corect prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Totodată, Înalta Curte reține că textul normativ prin care este reglementată situația de incompatibilitate constatată în privința recurentului-reclamant este art. 87 alin. (1), lit. g) din Legea nr. 161/2003, conform căruia: (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: … g) calitatea de comerciant persoană fizică.

Acest articol este inclus în Capitolul III - Incompatibilități - Secțiunea a 4-a, incompatibilități privind aleșii locali, din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 și definește o situație juridică ce se încadrează în prevederile generale ale art. 80 din același act normativ: Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu.

Autoritatea publică, în a cărei rază de competență intră activitatea de evaluare a incompatibilităților este Agenția Națională de Integritate, în temeiul prevederilor art. 1 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Aleșii locali se înscriu în categoriile de persoane vizate de norma citată, figurând în art. 1 alin. (1) pct. 30 al Legii nr. 176/2010.

Pe cale de consecință, nu se poate reține o lipsă de interes a ANI în redactarea raportului, câtă vreme sfera atribuțiilor autorității pârâte cuprinde activitatea finalizată prin emiterea unui astfel de raport. Trimiterile din memoriul de recurs la prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, privind inaplicabilitatea sancțiunii în ipoteza unui mandat încheiat și o imposibilitate de calcul al momentului de la care ar începe să curgă termenul de 3 ani, nu reprezintă elemente apte a evidenția o nelegalitate a raportului atacat, câtă vreme chestiunea evaluată este cea a verificării existenței sau nu a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantului.

Sub aspectul calității de comerciant a reclamantului, Înalta Curte reține că modalitatea de desfășurare a activităților economice de către persoanele fizice este reglementată de dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, care, în art. 3 alin. (1) prevede că în temeiul dreptului la liberă inițiativă, al dreptului la liberă asociere și al dreptului de stabilire, orice persoană fizică, cetățean român sau cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene ori al Spațiului Economic European, poate desfășura activități economice pe teritoriul României, în condițiile prevăzute de lege, iar conform art. 4 din același act normativ, "Persoanele fizice prevăzute la art. 3 alin. (1) pot desfășura activitățile economice după cum urmează: a) individual și independent, ca persoane fizice autorizate; b) ca întreprinzători titulari ai unei întreprinderi individuale; c) ca membri ai unei întreprinderi familiale."

Corelativ, dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului stabilesc obligația persoanei fizice autorizate de a obține înscrierea în registrul comerțului anterior începerii activității economice.

În acest context vor fi avute în vedere și dispozițiile art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008, care pentru perioada 27.06.2012-16 ianuarie 2017 definesc activitatea economică drept "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfășurată pentru obținerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani și care sunt destinate vânzării ori schimbului pe piețele organizate sau unor beneficiari determinați sau determinabili, în scopul obținerii unui profit.", iar pentru perioada 17 ianuarie 2017 - 13.04.2017 o definesc drept "activitate economică - activitate cu scop lucrativ, constând în producerea, administrarea ori înstrăinarea de bunuri sau în prestarea de servicii".

Concluzia evidentă ce se desprinde din aceste dispoziții legale este aceea că persoana fizică autorizată are calitatea de comerciant, reprezentând o formă de organizare a activității economice prestată de persoana fizică, orientată spre scopul obținerii de profit sau cu scop lucrativ. Un argument suplimentar în sensul calificării persoanei fizice autorizate drept comerciant rezultă și din prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 278/2009 privind C. civ., potrivit cărora referirile la comercianți din cuprinsul actelor normative în vigoare la data intrării în vigoare a C. civ., se consideră a fi referiri la persoanele fizice sau persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului.

În consecință, nu poate fi primită teza unei caducități a prevederilor art. 87 alin. (1), lit. g) din Legea nr. 161/2003 și nici cea prin care recurentul - reclamant tinde a evoca prevederile art. 3 Noul C. civ., în sensul definirii calității de comerciant a reclamantului în raport cu exercitarea sistematică și organizată a activității, respectiv cu obținerea veniturilor din această activitate.

Conform prevederilor O.U.G. nr. 44/2008, coroborate cu cele ale Legii nr. 71/2011, calitatea de comerciant este dobândită de la data înregistrării în Registrul Comerțului a persoanei fizice autorizate, independent de desfășurarea sau nu a activității economice ulterior acestui moment.

În acest context, criticile recurentului- reclamant privind lipsa stării de incompatibilitate ca urmare a neexercitării efective a activității economice a PFA A. sunt nefondate. Dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate (27.06.2012-13.04.2017), au un conținut clar interdictiv cu privire la deținerea calității de comerciant persoană fizică, simultan cu deținerea calității de viceprimar.

Așadar, legea nu condiționa existența stării de incompatibilitate de derularea efectivă a actelor de comerț, fiind sancționat cumulul de funcții și/sau calități, independent de volumul de activitate al formei de organizare (persoană fizică autorizată, în cazul de față), sau chiar de lipsa activității. Modificările aduse dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 87/2017 (care au introdus condiția "exercitării" concomitente a funcțiilor/calităților incompatibile) au intrat în vigoare ulterior perioadei pentru care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului (mai precis la data de 5 mai 2017) și, din acest motiv, nu sunt aplicabile raportului litigios de față, în conformitate cu principiul neretroactivității legii civile.

De altfel, Înalta Curte reține că recurentul nici nu afirmă că PFA A. nu ar fi desfășurat activitate, ci susține doar că, în considerarea finanțării nerambursabile acordate de către Autoritatea Contractantă, pentru punerea în aplicare a Cererii de finanțare nr. x intitulată "instalarea tânărului fermier A. ca șef de exploatație în mediul rural în conformitate cu prevederile măsurii 112", activitatea sa a vizat doar respectarea obligațiilor asumate în cadrul proiectului finanțat de către Uniunea Europeană, excluzând orice implicare care ar fi putut aduce atingere principiului integrității. De asemenea, trimiterile recurentului la faptul că în mandatul ce a debutat în anul 2016 nu ar mai fi realizat venituri din activitatea PFA A. nu sunt apte a infirma starea de incompatibilitate reținută în ceea ce îl privește inclusiv pentru perioada 23.06.2016-13.04.2017, câtă vreme, după cum s-a afirmat în paragrafele an