ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6002/2021

Ședința publică din data de 2 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, inițial, la data de 03.05.2017, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/10.04.2017, prin care s-a reținut că nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât ar fi deținut simultan, atât funcția de viceprimar, cât și calitatea de comerciant persoană fizică, "A. Persoană Fizică Autorizată", în perioada 26.06.2012-30.07.2014, și "A. Persoană Fizică Autorizată", în perioada 06.04.2015-05.06.2016, și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 5849 din 11 octombrie 2017, Tribunalul a admis excepția necompetenței materiale, ridicată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 06.11.2017.

Prin încheierea de ședință din 26 februarie 2018, Curtea a admis excepția tardivității formulării unor motive suplimentare de nelegalitate, mai puțin în privința criticilor derivate din incidența jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene a Drepturilor Omului.

Prin încheierea de ședință din 29 iunie 2018, Curtea a respins cererea reclamantului de efectuare a unei trimiteri preliminare în validitate și interpretare formulată de reclamant și a admis excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate a Protocoalelor încheiate de Agenția Națională de Integritate cu Oficiul Național al Registrului Comerțului și cu Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Prin sentința civilă nr. 4252 din 22 octombrie 2018, Curtea a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, iar, în subsidiar, admiterea contestației și anularea Raportului de evaluare nr. x/02.03.2016 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

În dezvoltarea motivelor de recurs recurentul arată, sub un prim aspect, că în prezenta cauză nu a avut loc o judecată asupra fondului, ceea ce decurge din: confuzia permanentă pe care o face instanța între incompatibilitatea reținută în Raportul contestat și "conflictul de interese", precum și aplicarea altor dispoziții legale, neincidente, cum ar fi cele referitoare la întreprinderea familială; ignorarea complet nelegală a aspectelor invocate prin cererea completatoare; limitarea drastică a posibilității de a formula concluzii orale ale avocatului și ignorarea concluziilor scrise depuse de acesta; motivarea superficială, formală, incompletă, fără a analiza fondul problemelor de drept ridicate.

Motivarea instanței este greșită, atât sub aspectul referirilor la conflictul de interese, deși raportul atacat vizează o stare de incompatibilitate, cât și din punct de vedere al referirilor la întreprinderile individuale și cele familiale, atât timp cât starea de incompatibilitate a fost reținută prin raportare la deținerea calității de comerciant persoană fizică în cadrul a două persoane fizice autorizate.

În ceea ce privește excepția tardivității formulării unor motive suplimentare de legalitate, arată că motivarea este greșită, întrucât art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 nu conține nicio referire la motivele contestației, care ar trebui depuse într-un termen de decădere de 15 zile, sau la imposibilitatea completării motivelor contestației, și nici Legea nr. 554/2004 nu conține o asemenea normă. Ca urmare, Legea nr. 176/2010 se completează cu dispozițiile art. 204 C. proc. civ., care prevăd că reclamantul poate să modifice/completeze cererea și să propună noi dovezi până las primul termen de judecată la care este legal citat.

A doua critică se referă la încălcarea dreptului intern, a CEDO și a CDFUE, în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil, în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată, întrucât din analiza sentinței se poate observa că aceasta este nemotivată, fapt ce echivalează cu o lipsă de judecată și implicit cu încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Astfel, arată că instanța nu a analizat în concret argumentele sale referitoare la faptul că: nu a exercitat efectiv calitatea de titular al celor 2 PFA reținute în Raportul de evaluare; nu toate PFA au calitate de comerciant; calitatea de "comerciant' nu este definită de nicio dispoziție legală pe care se întemeiază raportul de evaluare; încălcarea art. 20 coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea 176/2010; aplicarea cu prioritate a dispozițiilor dreptului Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal cuprinse în Directiva 65/46 față de dispozițiile din dreptul românesc cuprinse în art. 15 din Legea nr. 176/2010; aplicarea cu prioritate a dispozițiilor din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene față de prevederile art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010; aplicarea cu prioritate a dispozițiilor dreptului Uniunii Europene față de normele cuprinse în legislația națională și să se constate lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum și a legislației naționale de implementare a deciziei sus-amintite, în speță Legea nr. 176/2010.

A treia critică privește faptul că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea legii, cu ignorarea împrejurării că în cauză sunt incidente prevederile art. 26, alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 176/2010, care instituie o cauză de înlăturare a răspunderii disciplinare pentru această incompatibilitate.

Astfel, prin Raportul contestat ANI a constatat că reclamantul a fost în incompatibilitate în perioada 20.06.2012 - 30.07.2014, iar agenția s-a autosesizat la data de 23.09.2016. Cum pretinsa stare de incompatibilitate a încetat la 30.07.2014, cu mai mult 2 ani înainte de autosesizarea Agenției la 23.09.2016, orice sancțiune disciplinară putea fi aplicată numai în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, adică cel mai târziu la data de 30.07.2017, iar incompatibilitatea reprezintă o abatere disciplinară (art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010).

Prin cea de-a patra critică, recurentul a susținut, referitor la starea de incompatibilitate derivată din presupusa calitate de comerciant persoană fizică, că sentința recurată este nelegală, având în vedere că instanța de fond a apreciat în mod greșit că Raportul contestat are temei legal, deși acesta se întemeiază pe o serie de dispoziții echivoce, neclare și greu de înțeles, imprevizibilitatea acestora reprezentând o cauză care înlătură o eventuală răspundere juridică întemeiată pe acestea.

Astfel, raportul ANI se întemeiază pe o dispoziție legală (art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003) care nu stabilește în mod clar o incompatibilitate, ci face trimitere către alte norme de drept prin care trebuie determinată calitatea de comerciant la care se referă. Această dispoziție legală a devenit caducă, desuetă, lipsită de efecte juridice, abrogată implicit o dată cu intrarea în vigoarea a Noului C. civ., deoarece acesta a abrogat Codul comercial, care definea actele de comerț și, legat de acestea, comerciantul. În acest mod, norma juridică pe care ANI întemeiază starea de incompatibilitate nu este accesibilă destinatarului și a devenit imprevizibilă pentru acesta.

Pentru a motiva această soluție, prima instanță nu face altceva decât să citeze mai multe texte de lege. Or, simpla enumerare a unor articole de lege nu poate echivala cu o motivare. Pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil se impune ca judecătorul să analizeze și să dispună motivat asupra aspectelor invocate.

Pe de altă parte, arată că nu înțelege motivul pentru care prima instanță face referire la dispozițiile ce reglementează întreprinderile individuale sau întreprinderile familiale. În cuprinsul Raportului de evaluare ANI stabilește starea de incompatibilitate prin raportare la deținerea calității de comerciant persoană fizică în cadrul a două persoane fizice autorizate (A. Persoană Fizică Autorizată și A. Persoană Fizică Autorizată), astfel căr dispozițiile referitoare la alte forme de organizare nu sunt incidente în prezenta speță.

Pe cale de consecință, în mod evident, în ceea ce privește reglementarea noțiunii de "comerciant persoană fizică" nu sunt îndeplinite nici cerința de accesibilitate a legii și nici cerința de previzibilitate a acesteia.

Pentru a putea fi aplicat și a putea produce efecte juridice, orice act normativ ar trebui să fie suficient de precis, clar, accesibil oricărei persoane și previzibil, calități pe care nu le prezintă norma juridică în speță.

Altfel spus, dispozițiile respective sunt "lege", doar dacă sunt enunțate cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de acestea și să fie capabil să prevadă consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă/situație.

Raționamentul pe baza căruia a fost emis Raportul de evaluare și motivarea sentinței recurate, care confirmă legalitatea Raportului, încalcă în mod flagrant principiul certitudinii juridice, componentă a principiului legalității, garantat de Constituția României și de CEDO, conform căruia aplicarea oricărei norme juridice trebuie să fie previzibilă pentru cei cărora li se adresează. O normă afectată de incertitudine juridică nu poate atrage aplicarea unor sancțiuni atât de grave, cum sunt cele care decurg din constatarea unei incompatibilități, și trebuie să fie înlăturată de la aplicare, sens în care face referire la mai multe decizii ale Curții Constituționale și la jurisprudența Curții Europeane a Drepturilor Omului.

Or, instanța de fond se limitează doar la a găsi o definiție a noțiunii de "comerciant persoană fizică" și omite să se pronunțe cu privire la imprevizibilitatea normei juridice și la faptul că această imprevizibilitate duce la înlăturarea unei eventuale răspunderi juridice, aspecte ce au fost invocate expres de către reclamant.

Prin cea de-a cincea critică, se invocă faptul că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât instanța a apreciat în mod eronat, prin aplicare greșită a legii, că actele efectuate de pârâta Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. x/30.09.2014, inclusiv Raportul de evaluare nr. x/02.03.2016, cu care a fost finalizată această lucrare, sunt întocmite în mod legal, deși acestea sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea 176/2010.

În cuprinsul Sentinței recurate, instanța reține următoarele:

"o primă chestiune invocată de către reclamant pentru a argumenta caracterul nelegal al raportului, vizează omisiunea pârâtei de a-l informa cu privire la existența conflictului de interese generat".

Menționează că nu a invocat un astfel de argument în fața instanței de fond și că Raportul de evaluare contestat în prezenta speță vizează respectarea regimului juridic al incompatibilităților și nu al conflictelor de interese, așa cum în mod eronat reține instanța de mai multe ori în cuprinsul sentinței.

Ceea ce a invocat, de fapt, în fața primei instanțe a fost încălcarea garanției procedurale instituite de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, unde este reglementată procedura de desfășurare a evaluării ANI în privința stării de incompatibilitate, împărțind-o în două etape: înainte și, respectiv, după informarea persoanei evaluate.

Așadar, potrivit dispozițiilor acestor texte de lege, persoana evaluată trebuie informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele ce constituie elementele constitutive ale stării de incompatibilitate, ce se rețin în sarcina acestuia, înainte ca Agenția să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice, date ori informații care nu sunt publice.

Cu privire la sancțiunea ce se aplică nerespectării de către ANI în decursul procedurii de evaluare a condițiilor instituite de articolele legale evocate anterior, art. 13 alin. (2) prevede și sancțiunea care intervine în cazul în care inspectorul de integritate întocmește acte pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată și informată, respectiv aceea că toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută.

În susținerea celor de mai sus, a arătat în fața instanței de fond că în cadrul lucrării nr. x/30.09.2014, finalizată prin Raportul de evaluare nr. x/02.03.2016, pârâta ANI a transmis adresa prin care îl invita să depună un punct de vedere la data de 03.07.2015 (pag. 2 din Raportul contestat).

Cu toate acestea, pârâta ANI a solicitat și recepționat date și informații cu privire la persoana sa înainte de această dată, după cum urmează:

- informații primite de la Primăria Comunei Husnicioara, Jud. Mehedinți, prin adresa nr. x/25.10.2016;

- informații primite de la Oficiul Național al Registrului Comerțului prin adresa nr. x/14.11.2016;

- informații primite de la Administrația Județeană a Finanțelor Publice Mehedinți prin adresa nr. x/21.11.2016;

- informații primite de la Școala Gimnazială Prunișor prin adresa nr. x/22.12.2016;

- informații primite de la B. prin adresa nr. x/11.01.2017.

În concluzie, interpretarea corectă a dispozițiilor legale care reglementează procedura evaluării stării de incompatibilitate este aceea că pentru obținerea oricăror informații personale/nepublice era necesară informarea prealabilă și invitarea sa să formuleze un punct de vedere. Cum informațiile obținute de către intimata-pârâtă ANI sunt, în mod evident, informații personale/nepublice, ce au fost obținute fără informarea sa și fără să formuleze un punct de vedere, se impune anularea Raportului de evaluare.

Din lecturarea sentinței atacate, rezultă în mod evident că instanța de fond nu a înțeles argumentul invocat de către Recurentul-Reclamant și nu s-a pronunțat deloc asupra acestuia, așa încât și din această perspectivă sentința atacată este nemotivată.

O a șasea critică, se referă la aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara, procedura de evaluare a incompatibilităților, prevăzută de Legea 176/2010, în baza căreia a fost emis Raportul contestat, încalcând legislația Uniunii Europene cu privire la acest aspect.

În soluționarea acestui motiv de nelegalitate, prima instanță se limitează la a face o prezentare a Hotărârii din cauza C-201/14 Bara și la a enunța mai multe articole din Legea nr. 176/2010 (art. 15 alin 1 și 2, art. 8 alin. (1), art. 13 alin. (1), (2) și 3) pentru ca ulterior să concluzioneze:

"persoana evaluată beneficiază de prevederi legale care îi permit să ia cunoștință de informațiile obținute de inspectorul de integritate în procedura de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, astfel încât nu este aplicabil argumentul reținut de CJUE în hotărârea invocată de reclamant".

În mod evident, nici în această privință sentința recurată nu este motivată, reținerile Instanței de fond fiind simple afirmații din care nu rezultă un raționament juridic. Mai mult, afirmația primei instanțe este greșită, față apărările formulate în fața instanței de fond cu privire la acest aspect.

A șaptea critică se referă la încălcarea principiului egalității în fața legii și al nediscriminării, având în vedere identitatea problemei de drept care se pune în prezenta cauză cu cea din Cauza Bara, în acea cauză fiind anulat actul administrativ emis cu încălcarea dispozițiilor din dreptul UE privind datele cu caracter personal.

Soluția care solicită să fie pronunțată în prezenta cauză - anularea actului administrativ emis cu încălcarea legislației UE privind datele cu caracter personal, așa cum a fost interpretată prin Hotărârea Bara - a fost confirmată de Înalta Curte de Casație și Justiție, care prin Decizia nr. 2041/17.05.2018 a respins recursurile declarate de pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 64 din 14.12.2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. În consecință, sentința Curții de Apel Cluj, prin care s-a anulat protocolul dintre Agenția Națională de Administrare Fiscală și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, pentru că încălca dreptul UE, așa cum a stabilit CJUE prin Hotărârea Bara, a fost menținută de înalta Curte de Casație și Justiție.

Or, cetățeanul european A. are aceleași drepturi ca și cetățeanul european Bara, și anume acela de a fi anulat actul administrativ emis cu încălcarea legislației UE privind datele cu caracter personal.

Prin ce-a de a opta critică, se arată că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea dreptului UE, dat fiind că menține Raportul contestat, care este nelegal, prin aceea că prevede sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea nr. 176/2010 și reținută la pag. 8 din Raportul contestat, fapt ce contravine mai multor drepturi și principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene și deci trebuie înlăturată de la aplicare.

Potrivit Raportului contestat, acesta face aplicarea art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010:

"Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului."

Această prevedere legală are drept consecință, în privința sa, faptul că i se vor aplica, în cazul respingerii recursului, sancțiuni grave și anume încetarea funcției publice alese și interdicția de a ocupa funcții publice alese, timp de 3 ani.

Cum Legea 176/2010 este, în prezent, legislația națională prin care se pune în aplicare Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, iar potrivit art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dispozițiile Cartei se adresează și statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii, rezultă că garanțiile conținute de Cartă se aplică și în privința Legii 176/2010.

În acest context, consideră că sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani (așa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014) - sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și, deci, care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - încalcă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă, respectiv art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporționalității pedepselor și art. 52, care stabilește principiul proporționalității restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților. Sancțiunea complementară conținută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 limitează dreptul la muncă și libertatea de a-și alege ocupația, garantate de art. 15, alin. (1) din Cartă, precum și dreptul de a fi ales, garantat de art. 39-40 din Cartă. În consecință, trebuie să se respecte principiul proporționalității sancțiunii cu fapta, iar acest lucru devine imposibil în condițiile în care această sancțiune nu poate fi individualizată, potrivit Legii 176/2010.

În fine, prin cea de a noua critică, recurentul arată că sentința atacată este pronunțată cu încălcarea dreptului UE, deoarece Raportul contestat este nelegal, fiind încheiat în temeiul unor norme juridice caduce, care nu mai pot produce efecte juridice după 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona.

Arată că Legea 176/2010 a fost adoptată pentru punerea în aplicare a Deciziei 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, care a devenit caducă, lipsită de efecte juridice, începând cu 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, dat fiind că aceasta nu se poate încadra, nu se mai regăsește în competențele Uniunii Europene post-Lisabona.

Ca urmare, și Legea 176/2010 este, la rândul ei, caducă, lipsită de efecte juridice și trebuie înlăturată de la aplicare, ceea ce are drept consecință faptul că procedura de evaluare desfășurată în privința sa, inclusiv Raportul contestat, rămâne fără temei legal.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ședința publică din 28 ianuarie 2021, recurentul-reclamant a formulat cerere de suspendare a cauzei, în temeiul art. 520 alin. (4) raportat la art. 521 alin. (3) C. proc. civ., până la publicarea în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 74/2020 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cerere respinsă prin încheierea de ședință de la acea dată.

La data de 21.04.2021, recurentul-reclamant a formulat cerere de suspendare a cauzei până când Curtea de Justiție a Uniunii Europene se va pronunța asupra trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. x/2019 prin încheierea de ședință din 12 noiembrie 2020.

În ședința publică din 22 aprilie 2021, recurentul a formulat și o cerere de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Pentru soluționarea cererii de sesizare a Curții Constituționale, s-a format Dosarul asociat nr. x/2017, iar, prin încheierea de ședință din 17 iunie 2021, s-a admis cererea formulată de recurentul-reclamant A. privind sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 și s-a respins cererea de suspendare a judecății recursului până la soluționarea cererii de sesizare.

În ședința publică din 17 iunie 2021, recurentul-reclamant a formulat și o cerere de efectuare a unei trimiteri preliminare în validitate și în interpretare a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

Prin încheierea de ședință din 17 iunie 2021, Înalta Curte a respins cererea recurentului, formulată la 21.04.2021, de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene a trimiterii preliminare efectuate de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. x/2019. Totodată, a pus în vedere intimatei-pârâte să formuleze punct de vedere asupra cererii recurentului-reclamant de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în prezentul dosar.

Prin cererea de efectuare a unei trimiteri preliminare în validitate și interpretare, recurentul-reclamant A. a solicitat sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări:

A argumentat recurentul-reclamant, referitor la faptul că art. 2 și art. 19 alin. (1) TUE sunt incompatibilite cu dispozițiile naționale cuprinse în Legea 176/2010 în ceea ce privește posibilitatea efectuării procedurilor de evaluare în ceea ce-i privește pe judecători, că, în interpretarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudenta sa că este suficient ca aparențele să creeze în mintea justițiabililor o îndoială legitimă cu privire la imparțialitatea și/sau independența instanței.

Cerința de independență a instanțelor, inerentă activității de judecată, este esențială pentru respectarea dreptului fundamental la un proces echitabil.

Pe cale de consecință, garanțiile de independență și de imparțialitate impun existența unor norme care să permită înlăturarea, în percepția justițiabililor, a oricăror îndoieli legitime referitoare la impenetrabilitatea instanței în privința unor elemente exterioare și la neutralitatea sa în raport de interesele cu care se confruntă.

Pornind de la aceste garanții, este necesar ca judecătorii să se afle la adăpost de orice intervenții sau presiuni exterioare care le pot pune în pericol independența.

Cu toate acestea, în materia verificării averilor, incompatiblităților și a conflictelor de interese, Agenția Națională de Integritate, prin intermediul inspectorilor de integritate, exercită activitatea de evaluare, activitate finalizată cu emiterea unui raport de evaluare.

Conform art. 1 alin. (7) din Legea 176/2010, printre categoriile de persoane care pot face obiectul prcedurilor de evaluare efectuate de către inspectorii de integritate se regăsesc expres:

"Judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți, asimilații acestora, precum și asistenții judiciari".

În aceste condiții, se pune reala problemă dacă completurile de judecată (judecătorii - mai ales cei din secțiile de contencios administrativ de la Curțile de Apel și ICCJ - instanțe care competente din punct de vedere material să soliționeze constestațiile formulate împotriva raporturilor de evaluare) pot reprezenta o instanță imparțială și independentă, având în vedere că aceștia pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul ANI.

Or, perspectiva inițierii unei proceduri de evaluare este prin ea însăși susceptibilă să exercite o presiune asupra judecătorilor.

O chestiune similară, respectiv dacă reglementarea națională a cercetării disciplinarea a judecătorilor aduce atingere garanțiilor de independență și imparțialitate impuse acestora, a fost analizată de CJUE printr-o hotărâre recentă (din 18.05.2021), pronunțată în cauzele reunite C83/19, C127/19, C195/19, C291/19, C355/19 și C397/19. Prin acesta Hotărâre, CJUE a statuat, referitor la independența și imparțialitatea judecătorilor următoarele:

"referitor mai precis la normele care guvernează regimul disciplinar, cerința de independență impune, conform unei jurisprudențe constante, ca acest regim să prezinte garanțiile necesare pentru a evita orice risc de utilizare a unui astfel de regim ca sistem de control politic al conținututlui deciziilor judiciare (...) întrucât prespectiva inițierii unei cercetări disciplinare este în sine susceptibilă să exercite o presiune asupra celor care au sarcina de a judeca, este esențial ca organul competent să efectueze cercetările și să exercite acțiunea disciplinară, să acționeze în cadrul exercitării misiunilor sale în mod obiectiv și imparțial și în acest scop să fie la adăpost de orice infuență exterioară (...)".

Aceeași este situația și în ceea ce privește posibilitatea inițierii unei proceduri de evaluare desfășurate de ANI asupra judecătorilor.

În mod evident, normele citate anterior, care reglementează procedura de evaluare, nu prezintă garanțiile necesare pentru a evita orice risc de utilizare a unui astfel de regim ca sistem de control al conținutului hotărârilor judecătorești.

Practic, întreaga activitate desfășurată de ANI prin inspectorii de integritate poate fi interpretată ca un sistem de control al judecătorilor și implicit al hotărârilor pronunțate de aceștia

Mai mult decât atât, numirea inspectorilor de integritate care trebuie să efectueze evaluarea este atributul exclusiv al conducerii ANI (art. 9 alin. (1) din Legea 176/2010 "repartizarea lucrărilor se face în mod aleatoriu, de către conducerea inspectorilor de integritate").

La aceași concluzie ajungem și dacă se analizează Structura organizatorică a ANI (organigrama), document din care rezultă că Direcția Generală Inspecția de Integritate se află în subordinea directă a Președintelui Agenției.

Prin urmare, este evident că președintele ANI poate exercita o influență reală/determinantă asupra procedurilor de evaluare, motiv pentru ocuparea acestei funcții/exercitarea atribuțiilor specifice acestei funcții ar trebui să fie realizată astfel încât să nu poată da naștere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități.

Or, în ceea ce privește conducerea ANI, aceasta este asigurată, încă din 2019, de către vicepreședintele instituției, ca interimar, întrucât nu a fost organizat concurs pentru selectarea unui nou președinte.

Prin aceeași Hotărâre din 18.05.2021, CJUE a reținut expres că "articolul 2 și articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, precum și Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care să permită acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcșiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități".

Acest argument, reținut de instanța europeană, este valabil, mutatis mutandis și în ceea ce privește reglementările ce vizează organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate prin raportare la faptul că judecătorii pot oricând face obiectul unor proceduri de evaluare, în conformitate cu dispozițiile din Legea nr. 176/2010.

Astfel, a apreciat recurentul că, în materia verificării averilor, incompatibilități lor și a conflictelor de interese, legislația națională nu conține prevederi care să constituie garanții efective ale imparțialității și independenței judecătorilor chemați să soluționeze contestațiile împotriva raporturilor de evaluare emise de ANI, în condițiile în care aceștia pot face, la rândul lor, oricând obiectul unei proceduri de evaluare efectuate de ANI.

A continuat recurentul-reclamant, referindu-se la efectele Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara și alții asupra evaluărilor efectuate de Agenția Națională de Integritate, că solicitarea de formulare a acestei întrebări are ca punct de pornire o hotărâre preliminară pronunțată recent de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene la solicitarea unei instanțe din România, în privința interpretării Directivei 95/46 privind protecția datelor cu caracter personal, în Cauza Bara.

Cererea de trimitere preliminară a fost formulată în cadrul unui litigiu între dna C. și alții, pe de o parte, și președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională de Administrare Fiscală, pe de altă parte, privind prelucrarea unor date personale.

Reclamanții din litigiul principal au sesizat Curtea de Apel Cluj cu o acțiune prin care contestă legalitatea transferului datelor fiscale privind veniturile lor, în raport cu prevederile Directivei. Reclamanții susțin că, pe baza unui simplu protocol intern, datele menționate au fost transmise și utilizate în alte scopuri decât cele pentru care fuseseră comunicate inițial către ANAF, fără consimțământul lor expres și fără informarea lor prealabilă.

Instanța de trimitere a urmărit să stabilească dacă prelucrarea datelor de către CNAS necesita informarea prealabilă a persoanelor vizate în ceea ce privește identitatea operatorului și scopul în care au fost transmise aceste date. Această instanță era de asemenea chemată să se pronunțe în legătură cu aspectul dacă transmiterea datelor pe baza Protocolului din 2007 dintre ANAF și CNAS încalcă dispozițiile Directivei 95/46 care impun ca orice restricție cu privire la drepturile persoanelor vizate să fie prevăzută de lege și însoțită de garanții, în special atunci când datele sunt utilizate împotriva acestor persoane.

Prin Hotărârea pronunțată la 1 octombrie 2015, răspunsul Curții la întrebarea adresată a fost acela că articolele 10, 11 și 13 din Directiva 95/46 trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naționale precum cele în discuție în litigiul principal, care permit unei autorități a administrației publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice și prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare.

Astfel, având în vedere că problema transmiterii datelor cu caracter personal fără informarea persoanei vizate se pune și în cazul evaluărilor privind incompatibilitățile/conflictele de interese efectuate de către intimata-pârâtă ANI, răspunsul Curții din hotărârea în Cauza Bara se aplică, mutatis mutandis, și în cazul transmiterii datelor cu caracter personal din partea autorităților solicitate către ANI, în cadrul procedurii de evaluare a incompatibilităților/conflictelor de interese.

Scopul Agenției Naționale de Integritate este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice (art. 8 din Legea 176/2010).

Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care îndeplinesc funcții și demnități publice.

În temeiul art. 15 din Legea 176/2010, pe parcursul desfășurării evaluării averii, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității.

Astfel, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării.

Aceste prevederi se aplică în mod corespunzător si în cazul evaluării conflictului de interese sau incompatibilității (art. 20 alin. (5) din Legea 176/2010).

Argumentul reținut de instanța europeană în Cauza Bara cu privire la art. 315 din Legea 95/2006, este valabil, mutatis mutandis, în privința prevederilor art. 15 din Legea 176/2010, în sensul că acesta din urmă nu face decât să se refere, în principiu, la transmiterea acestor date personale deținute de autorități, de instituții publice și de alte instituții, în timp ce definiția informațiilor transmisibile, precum și modalitățile de efectuare a transmiterii acestor informații au fost elaborate nu prin intermediul unei măsuri legislative, ci prin intermediul unor protocoale administrative, care nu fac obiectul unei publicări oficiale.

Transmiterea acestor informații către ANI se face tot în temeiul unor protocoale de colaborare, dintre care unele se găsesc pe site-ul de internet al ANI, cum sunt cele încheiate cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici-ANFP, Agenția Națională de Administrare Fiscală-ANAF, Oficiul Național al Registrului Comerțului-ONRC, Ministerul Internelor și Reformei Administrative-MIRA. Alte protocoale, deși apar în documente oficiale, cum ar fi Proiectul de buget al ANI pentru anul 20123, nu apar pe site-ul ANI și, cel puțin aparent, nu sunt publice, cum sunt cele încheiate cu Oficiul National de Prevenire si Combatere a Spălării Banilor, Agenția Naționala de Reglementare și Monitorizare a Achizițiilor Publice, Agenția Naționala de Cadastru si Publicitate Imobiliară.

Aceste tip de protocol, așa cum s-a reținut în Concluziile Avocatului General din Cauza Bara, "nu poate fi asimilat unei măsuri legislative cu aplicabilitate generală, publicată în mod corespunzător și opozabilă persoanelor vizate de transmiterea datelor în litigiu" (punctul 85).

În prezenta cauză, intimata-pârâtă ANI a solicitat și a primit date cu caracter personal ce-l vizează, date în lipsa cărora ANI nu putea emite raportul de evaluare contestat, fapt ce demonstează fără echivoc vătămarea produsă.

Este adevărat că Legea 176/2010 reglementează expres procedura în care aceste informații/date cu caracter personal pot fi solicitate, însă aceste dispoziții nu pot fi considerate excepții de la aplicarea dispozițiilor Directivei 95/46/CE, care statuează că, pentru a putea prelua datele cu caracter personal ale unei persoane, statele membre au nevoie de consimțământul neechivoc al persoanei vizate. De asemenea, în Directiva 95/46/CE se stipulează obligativitatea statelor membre de a aduce la cunoștință persoanei căreia i s-au colectat datele acest lucru. Prin date se înțelege ori informație precum identitatea operatorului și, dacă este cazul, a reprezentantului; scopul prelucrării căreia îi sunt destinate datele; ori existența dreptului de acces la datele care o privesc și de rectificare a datelor cu caracter personal.

Așadar, în situația în care CJUE se va pronunța în sensul că dispozițiile din Legea 176/2010 nu constituie o excepție de la obligația de informare a persoanei în cauză sau în sensul că procedura de evaluare a incompatibilităților prevăzută de Legea 176/2010 este contrară Directivei 95/46/CE privind protecția datelor cu caracter personal, instanța națională trebuie să dispună anularea întregii proceduri care a condus la emiterea Raportului de evaluare contestat în prezenta cauză.

În concluzie, instanța națională, confruntată cu această problemă de drept are două soluții alternative, ori consideră că este clară aplicarea Hotărârii CJUE Bara în privința evaluărilor ANI și face aplicarea prioritară a acesteia, lipsind de efecte legislația națională contrară, și anulând raportul emis în temeiul acesteia, ori are îndoieli asupra aplicabilității Hotărârii CJUE Bara în privința evaluărilor ANI și va adresa CJUE întrebările din preambulul prezentei cereri, astfel încât CJUE să clarfice aceste apecte.

A mai arătat recurentul-reclamant, referindu-se la conformitatea sancțiunii interdicției exercitării de funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi și principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, că, potrivit art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010:

"Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului."

Această prevedere legală are drept consecință, în privința sa, faptul că se expune unor sancțiuni grave și anume încetarea funcției publice și interdicția de a mai ocupa orice funcție publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestația sa împotriva Raportului de evaluare ANI este respinsă.

Este de un evident interes în cauză să se cunoască dacă interdicția în cauză este conformă cu principiul proporționalității sancțiunilor prevăzut de art. 49, alin. (1) din Cartă.

Potrivit principiului proporționalității infracțiunilor și pedepselor, conținut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune.

Evaluarea administrativă în materia incompatibilităților din legislația națională corespunde conceptului de "acuzație în materie penală", în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii, interpretare întemeiată pe dispozițiile art. 52, alin. (3) din Cartă, potrivit cărora, în măsura în care Carta conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenție, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de Convenție.

Caracterul ope legis, de drept al acestei interdicții (sancțiuni), este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept:

"51. Cât privește dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a Încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani (...)

Cu alte cuvinte, este evident că sancțiunea intervine de drept și că instanța nu o poate înlătura și, deci, această sancțiune nu mai face obiectul unei alte proceduri, administrative sau judiciare, așa că efectele ei se impune a fi clarificate în cadrul prezentei proceduri, pentru că, odată încheiată această procedură și rămas definitiv raportul ANI, interdicția începe să producă efecte în temeiul legii.

Nu în ultimul rând, imposibilitatea de a contesta sancțiunea interdicției de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de Cartă (art. 47).

În același timp, problema conformității cu Carta se pune și în privința art. 15 alin. (1), care garantează dreptul de a-și alege ocupația, precum și în privința dreptului de a fi ales, drept garantat de art. 39-40.

Art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 instituie o interdicție de a mai ocupa funcții alese, pe o perioadă de 3 ani de la data încetării funcției sau a rămânerii definitive a raportului de evaluare al ANI. Această interdicție afectează, după cum s-a statuat prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014, toate funcțiile alese, deci și cea de membru al Parlamentului European sau cea de ales local, ambele garantate de Cartă (art. 39-40). De aceea, se pune problema conformității acestei sancțiuni cu aceste drepturi garantate de Cartă.

A concluzionat recurentul că utilitatea acestor întrebări adresată CJUE este neîndoielnică. Pe de o parte, dat fiind că sancțiunea complementară sus-menționată se aplică automat, ope legis, fără a fi individualizată în cadrul unei proceduri disciplinare sau judiciare, nemaiexistând o altă p