ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4021/2022

Ședința publică din data de 16 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate a solicitat: anularea Raportului de evaluare nr. x/14.07.2020, raport de evaluare prin care în temeiul art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 s-a constatat starea de incompatibilitate, întrucât în perioada 22.06.2016-04.09.2017 a exercitat simultan funcția de viceprimar al comunei Tătulești și calitatea de comerciant persoană fizică.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 221/2020 din 20 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 221/2020 din 20 octombrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Criticile de nelegalitate subsumate motivelor de recurs invocate sunt, în esență, următoarele:

Recurenta-reclamantă susține că sentința instanței de fond este nelegală, în condițiile în care, în considerentele acesteia nu se reflectă faptul că au fost analizate și motivate toate cele invocate în cererea de chemare în judecată.

În acest sens, se arată că instanța de fond analizează cauza și motivează sentința doar în temeiul susținerilor intimatei-pârâte, pronunțând o sentință cu încălcarea principiilor contradictorialității și dreptului la apărare, în contextul în care toate cele reținute drept argumente decizorii se limitează doar la consemnarea unor dispoziții legale și paragrafe din raportul de evaluare .

Afirmă recurenta că, într-adevăr, din actele aflate la dosarul cauzei și în temeiul cărora a fost întocmit raportul de evaluare rezultă faptul că o perioadă de timp, 22.06.2016-28.12.2017 a deținut calitatea de viceprimar al comunei Tătulești și calitatea de persoană fizică autorizată cu obiect de activitate în domeniul agricol, dar apreciază că simpla alăturare a celor două calități este insuficientă în condițiile în care, pe de o parte, nu se are în vedere faptul că exercitarea pe perioada menționată a celor două calități a fost generată de motive obiective vizând închiderea activității persoanei fizice autorizate urmare a decesului soțului (caz fortuit), aspect care nu este analizat de instanța de fond iar, pe de altă parte, pentru că nu se demonstrează nicio minimă legătură între cele două activități, astfel că sentința instanței de fond este nelegală, nu cuprinde motivele pe care aceasta se sprijină și omite elemente esențiale în stabilirea stării de incompatibilitate și consecințele acesteia.

Susține recurenta că sentința instanței de fond este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor, aspecte care rezulta din următoarele:

- încalcă pe lângă principiul legalității, principiul proporționalității și norme de rang constituțional, norme prevăzute de dispozițiile art. 41 - munca și protecția socială a muncii, art. 44 - dreptul la proprietate privată, art. 45 - libertatea economică, dispoziții constituționale care garantează dreptul la muncă, exercitarea neîngrădită a dreptului de proprietate privată cât și libertatea de a desfășura activități economice .

- restrânge exercițiul unor drepturi, restrângere care, pe de o parte, nu se încadrează în cazurile menționate în mod exhaustiv în dispozițiile art. 53 din Constituția României, iar, pe de altă parte reprezintă o măsură disproporționată față de situația care a generat-o.

Coroborat cu cele menționate anterior, recurenta-reclamantă arată că raportul de evaluare și efectele acestuia (sancțiunea aplicată), reprezintă, conform practicii și jurisprudenței CEDO, o veritabilă acuzație în materie penală, fapt pentru care se impune, în circumstanțele menționate anterior, aplicarea principiului proporționalității și înlocuirea sancțiunii aplicate, principiu comunitar a cărui aplicare rezidă din interpretarea coroborată a art. 49 alin. (3), art. 52 alin. (1) din Carta Drepturilor fundamentale ale U.E cu dispozițiile art. II și art. 148 alin. (2) din Constituția României.

În aplicarea acestui principiu, recurenta-reclamantă solicită a se avea în vedere că exercitarea celor două calități în perioada menționată, nu a afectat realizarea interesului public, nu a generat venituri urmare a vreunei legături dintre acestea, nu a produs niciun prejudiciu autorității publice cât și faptul că în calitate de viceprimar, nu am participat și nu a fost adoptat niciun act administrativ care să vizeze calitatea subsemnatei de persoană fizică autorizată.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează hotărârile care nu cuprind motivele pe care se întemeiază, care cuprind motive contradictorii sau care conțin numai motive străine de natura cauzei.

În speță, nu este incidentă niciuna dintre aceste ipoteze, sentința atacată fiind motivată cu respectarea exigențelor art. 425 alin. (1) C. proc. civ.. Judecătorul fondului a indicat situația de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, precum și motivele de fapt pe care s-a întemeiat soluția, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății, raționamentul urmat fiind expus clar și logic.

Din punct de vedere al tehnicii de motivare a unei hotărâri judecătorești, Înalta Curte va reține că maniera de redactare (mai extinsă sau mai restrânsă) depinde de fiecare judecător în parte, iar hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv pentru toate argumentele aduse de parte, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale cuprinse în actul administrativ contestat, precum și apărărilor formulate de intimata-pârâtă, nu reprezintă o necercetare a motivelor cererii de chemare în judecată, în sensul celor susținute de recurentul-reclamant, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței.

Prin raportul de evaluare supus controlului instanței de contencios administrativ pe calea prevăzută în art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate a constatat că recurentul-reclamant a încălcat dispozițiile legale privind regimul juridic al incompatibilităților, cuprinse în art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Situația de incompatibilitate reținută a constat în aceea că în perioada în care persoana a fost evaluată, a deținut simultan cu funcția de viceprimar, calitatea de comerciant persoană fizică " A. Persoană Fizică Autorizată".

Soluționând cauza, curtea de apel a respins acțiunea ca neîntemeiată, reținând în esență că actul administrativ atacat este legal în raport de conținutul dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Subsumat motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă tinde la a convinge instanța de control judiciar că sentința a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a cadrului de reglementare a regimului incompatibilităților, din punct de vedere al însuși conținutului stării de incompatibilitate.

Criticile formulate nu sunt întemeiate, sentința fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor corespunzătoare din Legea nr. 176/2010 și din Legea nr. 161/2003 și în acord cu probatoriul din dosar.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003: "funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică".

În acest context, în art. 91 din același act normativ se precizează că "(1) Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul prevăzut la art. 88 alin. (2), după validarea celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validării mandatului, într-o funcția incompatibilă cu cea de ales local. (....) (3) Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secțiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi".

Prin urmare, regimul incompatibilităților este expres prevăzut de legislația în vigoare, în sensul incompatibilității funcției de viceprimar cu cea de persoană fizică autorizată, scopul legiuitorului fiind acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o calitate de ales local să adopte o conduită care să-l împiedice să ajungă în situația de exercitare a unor activități în stare de incompatibilitate.

Or, deși recurenta, în calitate de viceprimar, avea obligația de a respecta aceste prevederi legale, în exercitarea mandatului început în data de 22.06.2016, aceasta a încălcat interdicția reglementată de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, nerespectând prevederile art. 91 alin. (3) teza I (nu a demisionat în termen de 15 zile din funcția care atrăgea starea de incompatibilitate).

În cauză, din probatoriul administrat, rezultă că Persoana Fizică Autorizată A. a fost înregistrată în Registrul Comerțului la data de 28.06.2011, iar începând cu data de 04.09.2017, la solicitarea reclamantei făcută la ONRC, întreprinderea figurează cu o întrerupere temporară de activitate, mandatul de viceprimar fiind exercitat începând cu data de 22.06.2016.

Prin persoană fizică autorizată se înțelege, în sensul art. 2 lit. (i) din O.U.G. nr. 44/2008, persoana fizică autorizată să desfășoare orice formă de activitate economică permisă de lege folosind, în principal, forța sa de muncă.

În art. 6 din același act normativ se prevede că: "Orice activitate economică desfășurată permanent, ocazional sau temporar în România de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale trebuie să fie înregistrate și autorizate, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență."

Conformându-se acestei obligații, recurenta-reclamantă a solicitat și obținut înregistrarea la Oficiul Registrului Comerțului, ceea ce denotă că a creat premisele începerii activității economice înregistrate.

De asemenea, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, referirile la "comercianți" se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, cu modificările ulterioare, definește activitatea economică "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfășurată pentru obținerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani și care sunt destinate vânzării ori schimbului pe piețele organizate sau unor beneficiari determinați ori determinabili, în scopul obținerii unui profit."

Aplicând aceste dispoziții la cauza de față, rezultă, așadar, că recurenta a avut calitatea de comerciant, în sensul avut în vedere de dispozițiile legale reținute de intimată, și s-a aflat în incompatibilitate în perioada analizată, în raport de prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Contrar celor afirmate de recurenta-reclamantă textul art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare la momentul existenței stării de incompatibilitate, se interpretează în sensul că incompatibilitatea prevăzută de aceste dispoziții se referă la deținerea concomitentă a celor două calități, de viceprimar și de comerciant persoană fizică și nu doar la desfășurarea efectivă de activități în cadrul P.F.A.

Prin urmare nu prezintă relevanță faptul că PFA a desfășurat în mod efectiv activitatea pentru care a fost autorizată pentru a finaliza succesiunea de pe urma soțului său decedat, atâta vreme cât, întreprinderea a fost înființată încă din anul 2011 pe numele acesteia și nu a defunctului său soț, iar la dosar există dovezi certe, care atestă că persoana fizică autorizată A. a obținut și venituri din activități agricole, precum și subvenții APIA .

În consecință, Înalta Curte reține că prin hotărârea pronunțată, prima instanță a aplicat și interpretat în mod corect normele legale cu incidență în cauza pendinte, stabilind, în mod temeinic, legalitatea raportului de evaluare nr. x/14.07.2020 emis de A.N.I. sub aspectul constatării situației de incompatibilitate a recurentului-reclamant generată de deținerea concomitentă a funcției de "viceprimar" și de "PFA", potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

În privința argumentului reclamantei privind consecințele sancțiunii aplicabile în raport de gravitatea faptei, instanța de recurs apreciază că aplicarea dispozițiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010 cu modificările și completările ulterioare este un demers subsecvent reținerii caracterului legal al raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Înalta Curte reține că, în cadrul acțiunii care are ca obiect anularea raportului de evaluare, se analizează legalitatea acestui act administrativ, fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat. Astfel, această răspundere este subsecventă, urmând a se respecta normele de drept ce definesc fiecare dintre tipurile răspunderii administrative, ce poate fi de natură contravențională, disciplinară sau patrimonială, în cadrul unei acțiuni în răspundere ce învestește instanța competentă, nu în litigiul ce are ca obiect analiza legalității raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința instanței de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală și temeinică.

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta – reclamantă A. împotriva sentinței nr. 221/2020 din 20 octombrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 septembrie 2022.