ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2867/2022

Ședința publică din data de 20 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 29.10.2019 sub nr. x/2019, reclamanții A. prin reprezentant legal B. și C. prin reprezentant legal D., au chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând instanței:

1.anularea parțială a H.G. nr. 423/2016, respectiv art. 3 alin. (1) teza finală și alin. (2) din Anexa 2

Prin sentința civilă nr. 215 pronunțată la data de 20 martie 2020, Curtea de Apeel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes ca neîntemeiată, a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată, și a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțată de instanța de fond a formulat recurs reclamanții B. în calitate de reprezentant legal al minorei A., și D. în calitate de reprezentant legal al minorului C. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Sub un prim aspect se susține că există o discriminare prin adoptarea celor două hotărâri de Guvern, respectiv H.G. nr. 423/2017 și H.G. nr. 564/2017. Astfel alocația de hrană nu se mai acordă pentru toate categoriile de copii cu cerințe educative speciale (CES) pe toată perioada anului școlar fiind excluse zilele de weekend, vacanțele, zilele de absențe nemotivate.

Se arată că prin aceste acte normative s-a creat o diferențiere în funcție de locul în care își desfășoară activitatea deși aceste categorii de persoane se regăsesc în aceeași situație: au nevoi speciale de hrană.

Nu există nicio justificare legală pentru instituirea acestei diferențe între copiii cu CES în funcție de locul în care își desfășoară activitatea, nevoia de hrană a unui copil cu CES fiind aceeași pe tot parcursul anului indiferent de locul în care doarme, respectiv internat ori casă părintească.

Prin motivul doi de recurs se arată că hotărârea atacată este nelegală întrucât a motivat această hotărâre prin raportare la Deciziile Curții Constituționale nr. 818/03.07.2008 și nr. 1296/14.10.2010, decizii nu își găsesc aplicarea în prezenta cauză.

Astfel, Decizia nr. 818/03.07.2008 nu privește hotărârile de Guvern, această decizie făcând referire doar la "actele normative cu putere de lege, cum sunt cele adoptate de Parlament și ordonanțele Guvernului emise în virtutea delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituție", or în cazul de față este vorba de două hotărâri de Guvern emise conform art. 108 din Constituție. Actele administrative a căror legalitate este criticată, fiind hotărâri de Guvern, fac parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, acestea fiind atacabile conform legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Hotărârile de Guvern sunt supuse exigenței respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu acte normative cu forță juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Modificarea unei legi prin hotărâre de Guvern încalcă dispozițiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora evenimentele legislative - modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea - pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior.

Arată recurenții că dispozițiile Convenției Europene a Drepturilor Omului au prioritate față de dispozițiile contrare din dreptul național, și invocă jurisprudența CEDO cauza Stubbings și alții contra Regatului Unit al Marii Britanii, paragraful 72, prin care s-a reținut faptul că există o încălcare a articolului 14 din Convenție atunci când alte persoane aflate într-o situație asemănătoare sau în mod relevant similară beneficiază de tratament preferențial fără nicio justificare rezonabilă sau obiectivă pentru această distincție.

Dispozițiile legale criticate de către recurenți, respectiv art. 3 alin. (1) teza finală și alin. (2) din Anexa nr. 2 din H.G. nr. 423/2016 și art. 3 alin. (2), (3), (4), art. 4 alin. (2) și art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 564/2017 sunt de natură a încălca articolul 14 din CEDO referitor la interzicerea discriminării, articolul 1 din Protocolul 1 referitor la protecția proprietății precum și dispozițiile Convenției din 26 octombrie 2007 privind drepturile persoanelor cu dizabilități ratificată prin Legea 221/2010.

Rezultă astfel că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile art. 14 din CEDO reținând faptul că în cauza de față dispozițiile hotărârilor de Guvern menționate nu sunt discriminatorii, și totodată se încalcă și Convenția din 26 octombrie 2007 privind drepturile persoanelor cu dizabilități ratificată prin Legea nr. 221/2010.

Prin motivul trei de recurs se susține că hotărârea recurată este nelegală întrucât a fost încălcat principiul ierarhiei actelor normative și a dispozițiilor de drept material din art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative din legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, art. 129 alin. (7) și a art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Se arată că dreptul la alocația de hrană este reglementat de dispozițiile art. 129 alin. (7) din Legea nr. 272/2004 și art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, al căror conținut este redat în totalitate de către recurenți, și se arată că aceste dispoziții legale au fost puse în aplicare prin H.G. nr. 1251/2005.

Sunt redate, de asemenea, și conținutul art. 3 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 423/2016, art. 3, art. 4 alin. (2), art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 564/2017 și se susține că aceste dispoziții legale limitează în mod nelegal modul de acordare al alocațiilor de hrană stabilit prin lege. Prin hotărârile de Guvern indicate nu se pot aduce modificări dispozițiilor legislative menționate întrucât o hotărâre de Guvern poate fi emisă numai pentru organizarea executării legilor conform art. 108 din Constituție. Totodată, dispozițiile legale criticate de către recurenți exced ariei indicate de dispozițiile art. 129 alin. (6) din Legea nr. 272/2004.

În mod greșit instanța de fond a reținut că dispozițiile hotărârilor de Guvern indicate nu sunt de natură a duce la încălcarea ierarhiei actelor normative deoarece dispozițiile art. 129 alin. (6) și (7) din Legea nr. 272/2004 și art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu interzic introducerea unor exceptări. Această interpretare este eronată întrucât aceste dispoziții nu interzic introducerea unor exceptări însă nici nu o permit, iar interpretarea făcută de instanța de fond fiind de natură a adăuga la lege.

Susțin recurenții că cele două hotărâri de Guvern vin în sensul adăugării/modificării la lege, instituind în mod nelegal condiții suplimentare pentru a beneficia de alocația de hrană având un caracter discriminatoriu și limitativ față de anumite categorii de persoane, lucru ce este în contradicție cu dispozițiile Legii nr. 272/2004 și 1/2011.

În ce privește termenul de școlarizare indicat de instanța de fond ca și un termen care desemnează strict zilele de prezență efectivă în clădirea școlii, arătăm că acesta a fost interpretat cu încălcarea normelor de drept material, astfel structura anului școlar este stabilită anual prin Ordin al Ministerului educației, iar prin raportare la acest ordin, perioada anului școlar înglobează și weekendurile și vacanțele astfel încât interpretarea termenului "școlarizare" de către instanța de fond în sensul în care copilul nu ar fi școlarizat în weekend și vacanțe și în vacanțe, ci numai când stă fizic în clădirea școlii este nelegală. În fiecare an, definiția legală a anului școlar este adoptată de Ministerul Educației în mod similar de la 1 septembrie la 31 august.

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, arătând în esență că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente cauzei.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reține Înalta Curte că dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., prevâd: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.".

Totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constituie motiv de casare/nelegalitate încălcarea prin hotărâre a normelor de drept material sau aplicarea greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Înalta Curte reține că reclamanții din prezenta cauză sunt copii cu cerințe educaționale speciale conform actelor medicale doveditosare aflate la dosarul cauzei.

În raport de starea de fapt stabilită, sunt într-adevăr incidente dispozițiile legale invocate de reclamanți care, însă, au fost corect aplicate de instanța de fond.

Prioritar, reține Înalta Curte că în materia contenciosului administrativ legalitatea actelor administrative se examinează prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, ținând seama de principiul legalității și de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Este real că potrivit art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, copiii și tinerii cu cerințe educaționale speciale, școlarizați în unitățile de învățământ special sau de masă, inclusiv cei școlarizați în alt județ decât cel de domiciliu, beneficiază de asistență socială constând în asigurarea alocației zilnice de hrană, a rechizitelor școlare, a cazarmamentului, a îmbrăcămintei și a încălțămintei în cuantum egal cu cel pentru copiii aflați în sistemul de protecție a copilului, precum și de găzduire gratuită în internate sau centrele de asistare pentru copiii cu cerințe educaționale speciale din cadrul direcțiilor generale județene/a municipiului București de asistență socială și protecția copilului.

Însă, art. 129 din Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, la alin. (1) se referă la copiii și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, precum și mamele protejate în centre maternale, iar la alin. (5) prevede că "Cuantumul limitelor minime de cheltuieli aferente drepturilor prevăzute la alin. (1), respectiv dreptul la îmbrăcăminte, încălțăminte, materiale igienico-sanitare, rechizite/manuale, jucării, transport, materiale cultural-sportive, precum și sumele de bani pentru nevoi personale, pentru copiii și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială într-un serviciu public de tip rezidențial, precum și pentru mamele protejate în centre maternale se stabilesc prin hotărâre a Guvernului" iar la alin. (7) se arată "Cuantumul limitelor minime de cheltuieli stabilite în condițiile alin. (5) și cuantumul alocației de hrană stabilit în condițiile alin. (6) sunt aplicabile și în cazul copiilor și tinerilor cu cerințe educaționale speciale, școlarizați în unitățile de învățământ special sau de masă, inclusiv celor școlarizați în alt județ decât cel de domiciliu, în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare".

Din dispozițiile anterior menționate, reiese foarte clar că acordarea acestor drepturi impune adoptarea unei Hotărâri de Guvern, care să stabilească cuantumul limitelor minime cheltuieli aferente drepturilor prevăzute la art. 129 alin. (1) din Legea 272/2004.

În acord cu dispozițiile legale, a fost adoptată H.G. nr. 564/2017, care, la art. 3, se prevede:

"(1) Copiii cu CES beneficiază de alocație zilnică de hrană și de alocație pentru rechizite școlare, cazarmament, îmbrăcăminte și încălțăminte, denumite în continuare drepturi.

(2) Alocația zilnică de hrană se acordă lunar, în funcție de numărul de zile de școlarizare și de prezența școlară, indiferent de numărul de ore de curs pe zi la care participă copilul, pe perioada de valabilitate a certificatului de orientare școlară și profesională.

(3) Alocația zilnică de hrană nu se acordă pentru zilele în care copiii cu CES au absentat nemotivat, zilele de sâmbătă, duminică, sărbătorile legale și nici în perioada vacanțelor școlare.

(4) Fac excepție de la condiția de acordare a alocației de hrană, în funcție de prezența școlară, copiii cu CES școlarizați la domiciliu și/sau internați în unitățile sanitare".

Totodată, art. 4 din H.G. nr. 564/2017 se arată:

(1) Prin excepție de la prevederile art. 3 alin. (1), drepturile nu se acordă în perioada în care copiii cu CES beneficiază de aceleași drepturi acordate ca urmare a stabilirii unei măsuri de protecție specială, conform prevederilor legale în vigoare.

(2) Copiii cu CES din învățământul special care, pe perioada școlarizării, locuiesc în internatul unității de învățământ beneficiază de drepturile prevăzute la art. 3 alin. (1), prin unitatea de învățământ special la care sunt înscriși. În acest caz, prin excepție de la prevederile art. 3 alin. (2), alocația zilnică de hrană se acordă pe toată durata cursurilor școlare, inclusiv în zilele de sâmbătă, duminică și sărbători legale."

Așadar, nu se poate susține cu temei că instanța a pronunțat o hotărâre în baza unor hotărâri de Guvern prin intermediul cărora se adaugă și se modifică legi superioare emise de Parlament, întrucât chiar dispoziția legală atribuie în competența Guvernului stabilirea modalității în care se acordă aceste drepturi.

Dispozițiile H.G. nr. 564/2017 sunt neechivoce în sensul că alocația zilnică de hrană nu se acordă pentru zilele în care copiii cu CES au absentat nemotivat, pentru zilele de sâmbătă, duminică, sărbătorile legale și nici în perioada vacanțelor școlare, cu excepția copiilor cu CES școlarizați la domiciliu și/sau internați în unitățile sanitare.

S-a mai invocat existența unei discriminări în sensul că cele două hotărâri de Guvern creează o stare de discriminare în funcție de locul de desfășurare a activității unui copil cu CES, deși nevoia de hrană a acestuia este aceeași indiferent de locul unde acesta își desfășoară activitatea.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte reține că principiul nediscriminării nu înseamnă uniformitate, fiind admise soluții legislative diferite pentru situații diferite, justificate obiectiv.

Potrivit prevederilor O.G. nr. 137/2000, pentru ca o faptă să poată fi calificată drept discriminare, trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: existența unui tratament diferențiat manifestat prin deosebire, excludere, restricție sau preferință (existența unor persoane sau situații aflate în poziții comparabile), existența unui criteriu de discriminare potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată.

Potrivit legii, criteriile de discriminare sunt: rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare H.I.V., apartenență la o categorie defavorizată, precum și orice alt criteriu.

Tratamentul diferențiat să aibă drept scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate a unui drept recunoscut de lege; Tratamentul diferențiat să nu fie justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop să nu fie adecvate și necesare.

Din interpretarea art. 1 și 2 din O.G. nr. 137/2000, coroborate cu prevederile art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și jurisprudența în materie reiese că pentru a exista o discriminare, în înțelesul invocat de reclamanții din cauză, deosebirea de tratament trebuie să se refere la persoane aflate în situații comparabile.

Rezultă din definiția legală citată anterior, că diferența de tratament devine discriminare dacă se bazează pe o caracteristică sau un criteriu interzis.

Or, reclamanții nu au făcut dovada îndeplinirii niciuneia dintre condițiile discriminării, respectiv existența unui tratament diferențiat și a cel puțin unui criteriu de discriminare dintre cele enumerate de art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, nefiind în aceeași situație cu persoanele față de care s-a instituit o măsură de protecție socială.

Pe de altă parte, chiar și în ipoteza în care dispozițiile legale a căror anulare face obiectul prezentei cauze ar crea discriminare statutului social/material al recurenților sau în ipoteza în care obiectul acțiunii l-ar constitui constatarea faptelor/actelor discriminatorii, sancțiunile ar putea fi doar cele reglementate de art. 2 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000, iar nu anularea textelor legale.

Și critica din recurs ce vizează nelegalitatea hotărârii atacate prin raportare la reținerea de către instanța de fond a deciziilor nr. 818/03.07.2008 și nr. 1296/14.10.2010 pronunțate de Curtea Constituțională nu poate fi primită.

Conform dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 "Decizia prin care se constată neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare este definitivă și obligatorie".

Pe de altă parte, prin Decizia CCR nr. 1 din 17 ianuarie 1995, și Decizia CCR nr. 414 din 14 aprilie 2010 s-a reținut că "este unanim recunoscut, în practică și doctrină, că puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta", situație față de care caracterul obligatoriu aparține și considerentelor nu doar dispozitivului unei decizii pronunțate de Curtea Constituțională a României.

Reine Înalta Curte că prin Decizia Curții Constituționale nr. 818/03.07.2008 s-a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1, art. 2 allin. 3 și art. 227 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, statuându-se că sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să analizeze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, astfel că în mod corect a reținut judecătorul fondului incidența în cauză a acestei decizii. În același sens sunt și Deciziile nr. 819 nr. 820 și nr. 821/3 iulie 2008.

Corect a reținut judecătorul fondului și relevanța în prezenta cauză și a Deciziei CCR nr. 1296/14.10.2010 prin care s-a reținut că principiul egalității în drepturi a cetățenilor nu presupune un tratament juridic uniform, astfel că situații obiectiv diferite justifică instituirea unui tratament juridic diferențiat.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenții-reclamanți D., C. prin reprezentant legal D., B., A. prin reprezentant legal B. împotriva sentinței civile nr. 215 din 20 martie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 mai 2022.