ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 282/2022

Ședința publică din data de 20 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 2 februarie 2016, reclamanții RADET și Municipiul București au solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea parțială a H.G. nr. 1215/2009 privind stabilirea criteriilor și a condițiilor necesare implementării schemei de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență pe baza cererii de energie termică utilă, respectiv a dispozițiilor privind stabilirea prețurilor pentru energia termică și energia electrică produse în centrale de cogenerare de înaltă eficiență, obligarea pârâtului la emiterea unor noi reglementări care să prevadă stabilirea prețurilor pentru energia electrică și pentru energia termică produse în centralele de cogenerare de înaltă eficiență prin alocarea costurilor de producție real efectuate între cele două forme de energie, în temeiul expertizei de specialitate ce se va efectua în cauză și obligarea pârâtului la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin încheierea din data de 7 septembrie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal având în vedere că numita RADET Constanța a formulat și depus la dosarul cauzei o cerere de intervenție accesorie, a apreciat întemeiate cererile de amânare a cauzei formulate pentru ca acestea să studieze această cerere și pentru a formula concluzii asupra admisibilității acesteia, a comunicat pârâtului Guvernul României un exemplar al cererii de intervenție accesorie formulată în cauză de numita R.A.D.E.T. Constanța precum și un exemplar din intitulatele Precizări formulate de aceasta, un exemplar al Notei de probatoriu și obiective de expertiză depuse de către reclamanți la dosarul cauzei și de asemenea și un exemplar din întâmpinarea acestora la cererile de intervenție accesorie formulate de Ministerul Energiei și ANRE și a amânat judecarea cauzei, acordând un nou termen de judecată.

Prin încheierea din 15 februarie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererile în probațiune, privind expertizele termodinamică și contabilă, a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare formulată de reclamanții RADET și Municipiul București în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a respins cererea de intervenție accesorie în favoarea reclamantelor, formulată de RADET Constanța, în ceea ce privește cererea de suspendare, a admis cererile de intervenție accesorie în favoarea pârâtului, formulate de ANRE și Ministerul Energiei, în ceea ce privește cererea de suspendare și a fixat termen pentru continuarea judecății la 15 martie 2017.

Prin sentința nr. 1717 din 10 mai 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins ca nefondată acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice București - RADET București prin administrator judiciar A. și Municipiul București, respectiv intervenienta accesorie în interesul reclamanților Radet Constanța, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenienții accesorii în interesul pârâtului anume Ministerul Energiei și Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei - ANRE, având ca obiect "anulare act administrativ", s-a respins cererea de intervenție accesorie în favoarea reclamantelor, formulată de Radet Constanța și s-au admis cererile de intervenție accesorie în favoarea pârâtului, formulate de ANRE și Ministerul Energiei.

1.3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1717/10.05.2017, a încheierilor din data de 15.02.2017 și 07.09.2016, toate pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal reclamantul Municipiul București a declarat recurs solicitând admiterea recursului, casarea Sentinței și a încheierilor recurate și rejudecarea litigiului în fond cu consecința respingerii cererilor de intervenție formulate de ANRE și Ministerul Energiei și admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susținut următoarele:

1.3.1. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. recurentul susține că întreaga motivare se compune din citate ale unor prevederi legale, din încercarea explicării scopului schemei și a temeiurilor acesteia, adică din anumite aspecte generale ce se regăsesc și în situația de fapt din cuprinsul cererii de chemare în judecată. De asemenea, instanța încearcă să își justifice refuzul de a se pronunța asupra motivelor invocate de reclamanți sub pretextul că acestea ar fi legate de puterea discreționară a statului, iar instanța nu ar avea competență să se pronunțe asupra oportunității alegerii tehnice făcute de stat.

Considerentele instanței nu analizează în niciun fel motivele concrete invocate. Instanța a ignorat motivele esențiale invocate de reclamanți referitoare la încălcarea principiului accesibilității prețurilor la consumatori și a celorlalte principii, la existența unei subvenții încrucișate, avantajarea energiei electrice și eludarea rațiunii centralelor în cogenerare, încălcarea cadrului legal aplicabil pentru stabilirea/ajustarea prețului energiei termice și a bonusului prevăzut de schema de sprijin de promovare a cogenerării de înaltă eficiență în România.

Având în vedere neanalizarea de către prima instanță a motivelor invocate prin cererea de suspendare în demonstrarea cazului bine justificat, nefiind cunoscute considerentele pentru care instanța a înlăturat argumentele invocate și pentru conservarea drepturilor sale, se arată că menține aceste motive făcând trimitere la acestea.

În al doilea rând, instanța nu a motivat în fapt și în drept nici respingerea tuturor capetelor de cerere. Astfel, instanța se referă doar la anularea actului administrativ. În ceea ce privește capătul (iii) al cererii și capătul de cerere având ca obiect anularea răspunsului la plângerea prealabilă nu există nicio analiză și motivare și nici măcar o referire pe cale de consecință cu privire la aceste capete, față de soluția asupra capătului (ii). În consecință, hotărârea instanței este nemotivată și din aceste puncte de vedere.

Motivarea corespunzătoare a hotărârii înseamnă, în același timp, garanția că instanța nu a judecat arbitrar și, din acest punct de vedere, constituie o parte componentă a dreptului la un proces echitabil.

Conform art. 20 C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea și să respecte el însuși principiile fundamentale ale procesului civil, regulă ce nu a fost respectată în speță.

Prin urmare, acest motiv de recurs se încadrează în opinia recurentului și în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Din perspectiva motivelor de nelegalitate invocate anterior se critică și încheierea de ședință din data de 23.11.2016 despre care se afirmă că nu este motivată.

După ce în prealabil a încuviințat proba, în cursul procedurii de obținere a documentelor, fără a aștepta răspunsul la adresele a căror emitere a fost dispusă, instanța a înțeles să revină asupra unei părți din documentația care a stat la baza emiterii H.G. nr. 1215/2009.

Astfel, pe lângă caracterul confuz al paragrafului în care se argumenteză revenirea asupra acestui mijloc de probă, acesta conține referințe generale, fără să se știe ce a avut în vedere instanța pentru a pronunța această soluție.

De asemenea, lipsa motivării încalcă dreptul reclamantului la un proces echitabil și dreptul la apărare.

În plus, încălcarea acestor drepturi intervine chiar prin revenirea asupra probei care fusese încuviințată, probă care ar fi putut întări criticile reclamantei, neexistând nicio rațiune juridică pentru care instanța să revină asupra acestei probe pe parcursul soluționării cauzei și fără să aștepte răspunsul la adresele transmise.

De asemenea, se apreciază că cele reținute de instanță sunt și străine de cauză.

Astfel, instanța apreciază că s-ar specula conținutul relevant al acestei documentații.

Or, de vreme ce documentația nu era cunoscută și făcea parte din actele care au stat la baza emiterii H.G. nr. 1215/2009, nu poate fi înțeleasă observația inutilă și lipsită de relevanță a instanței.

Totodată, este străină referirea instanței la decizia de avizare (fără a se cunoaște care decizie care de vreme ce nu este identificată), care ar fi un aviz pentru acordarea ajutorului de stat și nu ar avea în vedere niciun aspect relevant pentru cauză.

Critici similare sunt aduse și încheierii din data de 12.04.2017 și implicit a sentinței pronunțate.

Deși instanța a încuviințat proba cu documentația care a stat la baza emiterii H.G. nr. 1215/2009, iar aceasta nu a fost depusă la dosarul cauzei, deși fiecare dintre instituțiile publice a precizat că cealaltă ar deține documentația, iar la termenul din 12.04.2017, față de precizarea Ministerului Economiei s-ar fi impus revenirea cu adresă la Ministerul Energiei, instanța a respins solicitarea trecând la judecata pe fondul cauzei.

Prin încheierea din data de 12.04.2017, instanța a reținut că nu se mai impune revenirea cu adresă la Ministerul Energiei care, la momentul la care a învederat instanței că este posibil ca parte din documente să se regăsească la Ministerul Economiei, inițiator la acel moment al actului a și făcut precizarea că s-a depus documentele care se află în posesia sa.

Or, motivarea instanței este una superficială, ratificând haosul existent la nivel instituțional în ceea ce privește acest act administrativ și superficialitatea cu care prezenta cauză a fost tratată de pârât și celelalte autorități implicate. Astfel, soluția instanței nu respectă cerințele de motivare conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Prin Sentința recurată instanța a făcut referire la pronunțarea de către Comisia Europeană a unei decizii de aprobare a ajutorului de stat, ceea ce în viziunea instanței ar presupune evaluări complexe de ordin economic și tehnic și, prin urmare, o putere discreționară a statului, invers proporțională cu posibilitatea de cenzură din partea instanței.

În acest context, rezultă că înscrisurile solicitate erau relevante pentru a verifica întinderea analizei efectuate de Comisie atunci când a aprobat ajutorul de stat mai ales dacă a verificat pe fond legalitatea prevederilor H.G. nr. 1215/2009, inclusiv a mecanismelor de calcul din perspectiva dreptului european sau nu. Or, poziția Municipiului București este că s-a făcut doar o analiză formală a schemei de ajutor de stat propuse de Guvernul României, exclusiv din perspectiva întrunirii cerințelor formale privind ajutorul de stat.

Mai mult decât atât, în motivare instanța face trimitere la documente nedepuse la dosar care s-ar regăsi pe unele site-uri de internet, acte care ar constitui operațiuni administrative integrante din actul administrativ lato sensu.

Or, de vreme ce instanța a respins probele solicitate de reclamanți, trebuia să se pronunțe doar prin raportare la documentele pe care autoritatea emitentă a înțeles să le depună la dosarul cauzei. Întemeindu-și soluția pe înscrisuri extrinseci dosarului, după ce respinsese probele solicitate de recurent, instanța a pronunțat o soluție ce încalcă dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare, precum și principiul contradictorialității.

Aceste argumente sunt valabile și în privința nelegalității încheierii din data de 23.11.2016 și, implicit a Sentinței recurate.

De vreme ce la dosarul cauzei nu a fost depusă documentația aferentă actului administrativ, este de neconceput cum s-a putut totuși reține că H.G. nr. 1215/2009 îndeplinește cerința motivării, dar și că restul motivelor ar fi neîntemeiate, cu consecința respingerii acțiunii.

Prin încheierea din data de 15.02.2017, instanța a respins proba cu expertizele solicitate reținând asemenea unui apărător al pârâtei pretinsul caracter vădit inutil, nerelevant și neconcludent pentru soluționarea prezentei cauze, în raport de limitele judecății impuse de capetele de cerere și de controlul de legalitate al unei metodologii, pe care trebuie să îl facă instanța. Astfel, capătul de cerere invocat privind adoptarea unei noi metodologii presupune obligarea la respectarea anumitor criterii, cerințe, principii, rigori și reguli, pretinse de reclamante ca fiind nesocotite de actuala metodologie, nicidecum impunerea către pârât a unei anumite formule de calcul sau a alteia, astfel încât să fie necesară stabilirea ei de către un expert în termoenergetică.

În privința expertizei contabile, cele reținute de instanță în sprijinul respingerii probelor cu expertizele solicitate nu echivalează cu o motivare în sensul art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind o motivare superficială și generală. Instanța face trimitere la limitele judecății impuse de capetele cererii, fără a arăta la ce se referă. Tocmai capetele de cerere și controlul de legalitate pe baza motivelor invocate de reclamanți demonstrau utilitatea, pertinența și concludența probei.

Instanța nu argumentează în concret, în fapt și în drept, prin raportare la obiectul cauzei, la critice invocate și la capetele de cerere de ce probele nu ar fi fost utile, pertinente și concludente.

Se mai apreciază că considerentele sumare ale instanței sunt străine de natura pricinii, întrucât instanța vorbește despre controlul de legalitate al unei metodologii, deși în speță actul administrativ este reprezentat de o hotărâre de guvern, fiind criticate, printre altele dispozițiile legale din cuprinsul acesteia care reglementează modalitățile de calcul al prețurilor energiei termice și electrice produse în cogenerare.

Pe de altă parte, proba cu expertiza în specialitatea termoenergetică era utilă, pertinentă și concludentă pentru capătul al cererii, capăt care a făcut obiectul cererii și a fost ignorat de prima instanță.

Tocmai având în vedere caracterul complex și tehnic al actului administrativ atacat și al motivelor invocate prin cererea reclamantului, precum și pentru o bună înțelegere de către instanța de judecată a acestor motive inclusiv din punct de vedere practic, aceste probe erau utile, pertinente și concludente pentru în scopul justei soluționări a cauzei.

Se mai apreciază a fi contradictorii considerentele instanței din perspectiva faptului că, inițial, instanța apreciază că probele sunt inutile prin raportare la pretinsele limite ale judecății impuse de capetele de cerere, pentru ca în paragraful următor, să se refere totuși la capătul de cerere care indica în mod expres necesitatea expertizei și care releva practic, utilitatea probei prin raportare la limitele judecății impuse de capetele de cerere. Însă, pentru a respinge proba, în ciuda utilității acesteia prin raportare la acest capăt de cerere, instanța s-a folosit de un considerent străin cauzei așa cum s-a arătat.

Prin respingerea acestor probe, instanța a refuzat în opinia recurentului dreptul acestuia la apărare și la probe suplimentare în sprijinul cererii sale, încălcând astfel și dreptul la un proces echitabil, fiind astfel incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

Referitor la sentința recurată se susține că a fost motivată în mod contradictoriu, întrucât a reținut instanța că principiile a căror încălcare a fost invocată ar fi lipsite de sancțiune sau că nu ar fi fost demonstrată o astfel de sancțiune, deși apreciază că excesul de putere determină necesitatea unei cenzuri din partea instanței.

Se mai apreciază că instanța a plasat analiza criticilor referitoare la încălcarea principiilor pe tărâmul nemotivării și a aspectelor generale referitoare la aceste principii prin raportare la procedura de H.G. nr. 1215/2009, în condițiile în care aceste considerente sunt străine cauzei, neavând legătură cu motivele concrete invocate de reclamanți cu privire la încălcarea acestor principii.

Cu privire la considerentele instanței de la pct. 5 din cuprinsul Sentințeihotărârii atacate se apreciază că acestea sunt, de asemenea, străine cauzei.

În primul rând, este străină pricinii pretinsa analizare a restului motivelor subsumat fondului reglementării. Având în vedere obiectul cauzei, instanța nu avea de analizat în general fondul reglementării, ci motivele de nelegalitate invocate în sprijinul anulării actului administrativ atacat.

În al doilea rând, caracterul străin al considerentelor instanței din cuprinsul pct. 5 este generat de faptul că deși instanța precizează că instanța ar analiza în cadrul acestei secțiuni restul argumentelor, cele reținute de instanță nu analizează motivele concrete de nelegalitate invocate de reclamanți și nu răspund la acestea.

Considerentele instanței din cuprinsul secțiunii menționate constituie aspecte generale referitoare la temeiurile în baza cărora ar fi fost adoptată H.G. nr. 1215/2009, la schema de ajutor de stat, la noțiunea de bonus, la faptul că acesta din urmă ar constitui ajutor de stat ceea ce ar presupune evaluări complexe de ordin economic și tehnic și o pretinsă putere discreționară a statului.

În plus, contrar celor reținute de instanță, în speță sunt criticate dispozițiile legale care reglementează cum se calculează prețurile pentru energia termică și electrică produsă în cogenerare, iar nu formula de calcul a bonusului în sine.

Se critică încheierea din 07.09.2019 prin care s-a apreciat admisibilă cererea de intervenție accesorie a Ministerul Energiei și ANRE din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Se pretinde că s-au admis cele două cereri de intervenție accesorie printr-o motivare superficială, fără a analiza argumentele reclamantului referitoare la interesul, natura de sprijinire a apărării și legătura de cauzalitate, ceea ce afectează și dreptul de apărare al recurentului.

În opinia recurentului, cererile de intervenție în sprijinul Guvernului României erau inadmisibile atât din perspectiva neîndeplinirii condițiilor de admisibilitate, cât și a materiei contenciosului administrativ.

Astfel, dintr-o primă perspectivă, Ministerul Energiei și ANRE trebuiau sa justifice un folos practic în ceea ce privește formularea cererilor de intervenție.

Or, nu s-a dovedit și nici nu s-a argumentat de către intervenienți că pronunțarea unei hotărâri de anulare a H.G. nr. 1215/2009 sau de suspendare (având în vedere și acest capăt de cerere soluționat distinct de instanță) ar fi fost de natură a afecta drepturile proprii ale intervenienților și care ar fi acele drepturi.

Ministerul Energiei și-a justificat pretinsul interes prin aceea că modificarea H.G. nr. 1215/2009 prin H.G. nr. 494/2014 este contrasemnată inclusiv de Ministerul delegat pentru energie de la momentul respectiv. Astfel, arată intervenientul Ministerul Energiei, domeniul de activitate este unul specific instituției sale, al energiei, fiind astfel justificat interesul terțului de protejare a propriului act.

De asemenea, în sprijinul dovedirii pretinsului interes, Ministerul Energiei a invocat o serie de prevederi lipsite de relevanță din H.G. nr. 980/2015 susținând că are interes de a proteja un act care ar intra în domeniul său de activitate.

Or, afirmațiile intervenientului în vederea încercării dovedirii pretinsului interes nu erau întemeiate, neexistând niciun folos practic pe care Ministerul să îl poată justifica pentru promovarea acestui demers judiciar.

H.G. nr. 1215/2009 este emisă de Guvernul României, neexistând niciun prejudiciu pe care Ministerul l-ar fi suferit dacă nu ar fi formulat prezenta cerere de intervenție.

În ceea ce privește cererea de intervenție formulată de ANRE, aceasta a susținut că interesul său ar fi justificat de faptul că ANRE este, alături de Ministerul Economiei, coinițiator al H.G. nr. 1215/2009, iar schema de ajutor de stat este implementată de ANRE. Or, apreciem că aceste aspecte nu sunt în niciun caz suficiente pentru a demonstra vreun folos practic al ANRE pentru formularea cererii de intervenție.

Prin urmare, se apreciază că intervenienții nu au justificat un folos practic în vederea apărării poziției Guvernului României.

Dintr-o a doua perspectivă, având în vedere specificul prezentului litigiu în contencios administrativ din perspectiva pârâtului, intervenția în prezenta cauză în calitate de pârât a unor alte persoane de drept public decât emitentul actului nu poate fi admisibilă. Astfel, Guvernul României este cel care a emis H.G. nr. 1215/2009, acesta având obligația suspendării și, respectiv anulării parțiale a actului administrativ, în cazul admiterii cererii de chemare în judecată.

Prin urmare, cererea de intervenție accesorie în sprijinul pârâtului este inadmisibilă în această cauză, fiind vorba despre drepturile și interesele Guvernului României cu privire la actul normativ emis de acesta.

Dintr-o a treia perspectivă, în ceea ce privește cererea de intervenție formulată de ANRE, aceasta era inadmisibilă și din perspectiva faptului că nu sprijinea apărarea Guvernului României, ci reprezenta în integralitatea sa o nouă apărare pe care pârâtul nu o ridicase în întâmpinare.

Astfel, dintr-o simplă analiză a cererii de intervenție accesorie formulate de ANRE, se observa că aceasta nu constituia o sprijinire a apărării Guvernului, ci o apărare nouă, proprie, fără nicio legătură cu apărările formulate de pârâtul-intimat. ANRE a invocat aspecte total distincte față de cele invocate de Guvern. În plus, susținerile ANRE au fost făcute prin raportare la alte acte administrative emise de aceasta, iar nu prin raportare la H.G. nr. 1215/2009.

Potrivit art. 61 alin. (3) C. proc. civ., cererea de intervenție accesorie are natura unei simple apărări, intervenientul accesoriu care justifică un interes propriu, urmărind numai apărarea poziției părții pentru care intervine. Intervenția accesorie poate conduce la lărgirea cadrului procesual numai din perspectiva părților litigiului, nu și în ceea ce privește obiectul acestuia.

Astfel, intervenientul accesoriu poate numai sprijini apărarea părții pentru care intervine în proces, iar nu formula o apărare proprie, total distinctă și nouă față de apărarea formulată de partea pentru care intervine.

Or, susținerile ANRE din cuprinsul cererii de intervenție accesorie au constituit în realitate susțineri și apărări noi fără nicio legătură cu apărările formulate de pârât, ceea ce este inadmisibil și contravine instituției și reglementării intervenției accesorii.

Cererea de intervenție accesorie poate fi formulată până la închiderea dezbaterilor, în tot cursul judecății, chiar și în căile extraordinare de atac.

Această concluzie este întărită, de altfel, și de faptul că, potrivit art. 65 alin. (2) C. proc. civ., intervenientul ia procedura din stadiul în care se află, putând solicita administrarea de probe. Prin urmare, intervenientul nu poate veni cu o apărare distinctă de cea deja formulată, care nu a fost avută în vedere și nu a fost utilizată de partea pentru care se intervine.

Mai mult decât atât, trebuie avut în vedere faptul că potrivit art. 67 alin. (4) C. proc. civ., calea de atac exercitată de intervenientul accesoriu se socotește neavenită dacă partea pentru care a intervenit nu a exercitat calea de atac, a renunțat la calea de atac exercitată ori aceasta a fost anulată perimată sau respinsă fără a fi cercetată în fond.

Prin urmare, cererea de intervenție accesorie formulată de ANRE se impune a fi respinsă ca inadmisibilă și din această perspectivă.

În mod similar și având în vedere argumentele prezentate cu privire la cererea de intervenție formulată de ANRE, se impuneau a fi respinse ca inadmisibile susținerile Ministerului Energiei.

Contrar celor reținute de instanță, H.G. nr. 1215/2009, chiar împreună cu nota sa de fundamentare nu respectă dispozițiile Legii nr. 24/2000 în privința motivării actului și nici principiul motivării actului administrativ.

Dintr-o primă perspectivă, instanța nici nu arată care ar fi rațiunea adoptării actului administrativ care ar reieși din nota de fundamentare. De asemenea, scopul emiterii actului administrativ nu conduce per se la îndeplinirea cerințelor de motivare, ci este numai unul dintre elementele instrumentului de motivare a actului administrativ prevăzut de art. 31 din Legea nr. 24/2000 (motivul emiterii actului administrativ).

Dintr-o a doua perspectivă, pretinsa conturare a actului administrativ lato sensu nu se numără printre elementele pe care trebuie să le respecte motivarea actului administrativ, operațiunile administrative la care face referire instanța și care ar face parte integrantă din actul lato sensu nu țin de motivarea actului administrativ în cauză, ci de procedura de aprobare a schemei de ajutor de stat.

Actele/operațiunile administrative menționate de instanță, și anume Nota de fundamentare, Avizul Consiliului Concurenței și Decizia C(2009)7085 a Comisiei Europene, chiar dacă ar ține de procedura de aprobare a schemei de ajutor de stat, nu fac parte integrantă din motivarea actului administrativ. Ele nu cuprind referiri la H.G. nr. 1215/2009 în ceea ce privește stabilirea modalităților de determinare a prețurilor energiei termice și electrice produse într-o centrală de cogenerare și nici alte elemente prevăzute de lege cu privire la motivarea actului.

Dintr-o a treia perspectivă, motivarea actului administrativ trebuie să rezulte din actele anume prevăzute de lege (instrument de motivare, studii de impact, lucrări de cercetare etc.) conform art. 31 din Legea nr. 24/2000, iar nu din alte documente cu privire la care ar considera instanța că ar contribui la motivarea (conturarea-conform exprimării instanței) actului administrativ.

Dintr-o a patra perspectivă, legea prevede în mod expres ce anume trebuie să conțină motivarea, iar contribuțiile doctrinare în materie explică și interpretează aceste prevederi legale, precum și ce înseamnă îndeplinirea cerinței motivării și respectarea principiului motivării actului administrativ.

Astfel se observă că instanța a analizat pretinsa motivare a actului administrativ prin raportare la chestiuni teoretice și abstracte, iar nu prin raportare la criticile concrete invocate de reclamanți cu privire la actul administrativ atacat.

Dintr-o a cincea perspectivă, H.G. nr. 1215/2009 nu este motivată în acord cu prevederile legale în materie din Legea nr. 24/2000 și Legea nr. 52/2003.

Astfel, cerința motivării actului administrativ este o condiție de legalitate a acestuia, constituind o garanție pentru persoanele interesate împotriva arbitrariului, a cărei nerespectare conduce la nulitatea actului.

Motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cetățenilor cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanție a alegerii soluției optime de către organul de decizie. Motivarea actelor administrative trebuie să fie una efectivă, iar nu una formală. O motivare superficială echivalează cu lipsa motivării.

Motivarea actelor administrative are o bază constituțională care se regăsește în prevederile art. 31 din legea fundamentală prin care este consacrat dreptul la informație.

Legislația națională cuprinde o reglementare detaliată și imperativă în ceea ce privește motivarea actelor administrative, esențiale în acest sens fiind prevederile Legii 24/2000 și Legii 53/2003.

Motivarea actului administrativ trebuie să existe încă de la momentul supunerii proiectului de act administrativ spre dezbatere publică, așa cum stabilesc în mod expres prevederile art. 7 alin. (2) din Legea 52/2003.

H.G. nr. 1215/2009 nu conține o motivare concretă a măsurii dispuse, fiind lipsit de relevanță faptul că în preambulul acesteia sunt doar înșiruite prevederile legale presupuse a fi temeiul reglementării. Dincolo de indicarea temeiurilor de drept ce au determinat adoptarea H.G. nr. 1215/2009, emitentul era ținut să arate din punct de vedere faptic raționamentul pentru care s-a ajuns la emiterea reglementării.

Cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, instanța a respins motivul referitor la necompetența Guvernului României, în opinia recurentului.

Se pretinde în acest context că instanța nu a observat faptul că, atât în prezent, cât și la momentul adoptării H.G. nr. 1215/2009, competențele și atribuțiile ANRE, precum și rolul de autoritate de reglementare, inclusiv în ceea ce privește elaborarea ansamblului de reglementări obligatorii la nivel național, necesar funcționării sectorului energiei electrice și termice erau prevăzute de acte normative cu rang superior.

Astfel, potrivit O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea ANRE, competența de reglementare în materia sectorului și pieței de energie electrică, termică și a gazelor naturale, inclusiv în ceea ce privește energia produsă în cogenerare aparține ANRE. De asemenea, Legea nr. 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale consacră (art. 3 pct. 2 și art. 7 din Legea nr. 123/2012 în privința energiei electrice și art. 100 pct. 9 în privința gazelor naturale19) calitatea ANRE de autoritate de reglementare în materia energiei electrice și a gazelor naturale.

Aceasta are, așa cum rezultă din art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea ANRE, în calitate de autoritate independentă decizional, organizatoric și funcțional, competența de a elabora, aproba și monitoriza reglementările obligatorii la nivel național în aceste domenii, inclusiv în ceea ce privește prețurile energiei produse în cogenerare.

Astfel, se observă că O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea ANRE., reglementează în mod special competențele ANRE, inclusiv acelea în materia stabilirii metodologiilor de calcul și prețurilor pentru energiile termică și electrică produse în cogenerare.

În consecință, reglementările din cuprinsul H.G. nr. 1215/2009 în materia prețurilor energiei termice și electrice contravin dispozițiilor legale de rang superior care stabilesc plenitudinea de competență a ANRE în acest domeniu.

Astfel, aceste dispoziții prin care Guvernul impune din start modul în care ANRE trebuie să stabilească prețul de vânzare a celor două energii, golesc de conținut competența ANRE în materia elaborării reglementărilor în materia prețurilor energiei produse în cogenerare.

În contextul în care ANRE era cea care avea competențe de reglementare în materia prețurilor energiei produse în cogenerare, golirea de conținut a acestei competențe există și în contextul în care prin dispoziții din același act normativ

În consecință, se apreciază că în mod greșit instanța a interpretat și aplicat prevederile art. 21 și 22 din H.G. nr. 1215/2009 raportate la art. 6 lit. d), art. 19 din același act normativ, precum și ale art. 1 alin. (1) raportat la art. 9 din O.U.G. nr. 33/2007, în special lit. b), d) e), f), concluzionând că Guvernul nu impune ANRE niciun preț de vânzare a energiei.

Instanța a reținut cu încălcarea și aplicarea greșită a legii că nu ar fi întemeiat motivul de nelegalitate privind încălcarea principiilor fundamentale, precum principiul transparenței prețurilor și a costurilor utilizate în stabilirea acestora, încălcarea dreptului la informare, încălcarea principiului protejării interesului public și încălcarea principiului protecției consumatorilor

Cele reținute de instanță nu sunt de natură a susține soluția instanței potrivit căreia aceste motive nu ar fi întemeiate, nu au în vedere argumentele prezentate de reclamanți și se bazează pe o aplicare greșită a legii de către instanță, așa cum vom demonstra în cele ce urmează.

Considerentele instanței sunt unele generale, neanalizând aspectele referitoare la încălcarea fiecărui principiu și drept în parte.

Deși formulările instanței sunt unele prolixe, se poate deduce că, în esență, instanța exprimă ideea potrivit căreia prin motivele invocate s-ar reda o stare de fapt și s-ar susține încălcarea unor principii, iar acestei încălcări i s-ar atribui fără fundament o serie de sancțiuni, însă aceste sancțiuni nu ar exista.

Or, aceste considerente sunt eronate și constituie o încălcare a dispozițiilor legale invocate în sprijinul acestor motive, dispoziții care consacră aceste principii și respectarea lor, precum și o aplicare greșită chiar a dispozițiilor legale din care rezultă și sancțiunea ce intervine în cazul acestor încălcări, respectiv ignorarea acesteia.

Invocarea încălcării acestor principii și drepturi a fost invocată și demonstrată prin raportare la situația de fapt concretă din speță, respectiv prin raportare la mecanismele de calcul al prețurilor din cuprinsul H.G. nr. 1215/2009 și la criticile aduse cu privire la aceste mecanisme.

Totodată, principiile și drepturile a căror încălcare a fost invocată sunt prevăzute de lege și guvernează piața energiei și modalitatea de stabilire a prețurilor, nefiind vorba despre principii extrase din reglementări.

Încălcarea unor principii și drepturi dă naștere unei sancțiuni, instanța apreciind în mod greșit că ar fi vorba despre propriile concluzii ale reclamanților și despre conferirea fără fundament a unor sancțiuni. De altfel, chiar instanța reține că reglementările care conțin acele principii sunt menite ele însele să asigure respectarea principiilor, cu toate că mecanismele de verificare sunt cele ce derivă din aceste reglementări.

Invocarea încălcării principiilor și drepturilor a fost una concretă și detaliată, iar contrar celor reținute de instanță această încălcare determină nelegalitatea mecanismelor stabilite prin dispozițiile H.G. nr. 1215/2009.

Instanța a omis prin aceste considerentele aferente acestor aspecte tocmai faptul că încălcarea principiilor și drepturilor fundamentale invocate de reclamanți se traduce într-un exces de putere pe care aceasta era datoare să îl constate și să îl sancționeze. Astfel, sancțiunea ce intervine în cazul încălcării principiilor derivă tocmai din excesul de putere.

Or, reclamanții au invocat în contextul criticilor cu privire la încălcarea principiilor și drepturilor săvârșirea unui exces de putere. Chiar și în lipsa unei astfel de invocări, instanța nu putea aprecia că încălcarea unor drepturi și principii ar fi lipsită de sancțiuni și nu ar conduce la nelegalitatea actului, cele reținute de instanță, constituind o înfrângere a dispozițiilor art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În continuare, recurentul reia dezvoltarea criticilor relative la aceste principii, așa cum au fost ele expuse în cererea de chemare în judecată.

Reglementarea de către Guvernul României a prețului la energia termică și energia electrică produse în cogenerare, astfel cum este prevăzută de H.G. nr. 1215/2009, s-a efectuat prin exces de putere, fiind încălcat inclusiv principiul legalității.

În ceea ce privește mecanismele de calcul al prețurilor energiilor în cogenerare prevăzute de H.G. nr. 1215/2009 sunt întrunite ambele ipoteze prevăzute de textul citat.

Astfel, pe de o parte, ANRE este cea care are competența de reglementare a prețului la energia termică și electrică produsă în cogenerare cu respectarea unor limite impuse de lege, respectiv în condiții de transparență, accesibilitate a prețurilor, protecție a consumatorilor. Guvernul României a interferat în aceste competențe ale autorității competente. Totodată, limitele în cadrul cărora trebuie stabilite prețurile au fost depășite de Guvernul României prin modalitatea de stabilire a prețului la energia termică din cuprinsul H.G. nr. 1215/2009.

Pe de altă parte, prin depășirea limitelor legale în care trebuie stabilite aceste prețuri, au fost încălcate drepturile legitime ale consumatorilor și principiile fundamentale referitoare la stabilirea prețurilor, respectiv dreptul la informare, dreptul de a beneficia de prețuri accesibile și transparente atât la energia termică, cât și la energia electrică, principiul protejării interesului public, al protecției consumatorilor. Toate aceste drepturi și principii sunt consacrate legislativ, expres și imperativ.

Guvernul României a stabilit în mod discreționar mecanismele de calcul al prețurilor energiilor produse în cogenerare, fără a exista nicio justificare a unei astfel de reglementări a prețului. În acest context, pe de o parte, RADET este în mod direct afectată prin cumpărarea unei energii termice la prețuri excesive, stabilite în condiții de netransparență, iar consumatorii finali sunt în același sens obligați să plătească un preț pentru energia termică care nu respecta niciunul dintre principiile acestei piețe și nici nu reflectă costurile reale determinate de producerea acestei energii, în timp ce prețul energiei electrice nu include niciun cost al producerii acestei energii în cogenerare. Mai mult decât atât, Municipiul București este afectat de imposibilitatea asigurării de către RADET a continuității serviciului public de alimentare cu energie termică, având în vedere rolul social deținut de Municipiul București de a asigura o protecție adecvată și efectivă a populației Municipiului București.

În consecință, atât din perspectiva încălcării competenței ANRE, cât și din perspectiva încălcării drepturilor și principiilor invocate, Guvernul României a săvârșit, în opinia recurentului, un exces de putere.

Se mai critică argumentele instanței de fond referitoare la fondul reglementării, susținându-se că soluția instanței de fond se întemeiază pe o încălcare și aplicare greșită a prevederilor legale incidente și chiar a celor indicate de instanță, precum și a dispozițiilor legale invocate de reclamanți în sprijinul motivelor invocate.

În speță este contestat un act administrativ cu caracter normativ care face parte din dreptul intern, respectiv dispoziții legale cuprinse în acesta, act normativ care este supus controlului de legalitate în condițiile prevăzute de dreptul național.

Cu privire la acest act administrativ sunt invocate o serie de motive de nelegalitate care demonstrează inclusiv excesul de putere al Guvernului în ceea ce privește reglementările în cauză. Astfel, pe lângă aspectul referitor la nemotivarea actului administrativ, care afectează actul în întregul său, se consideră că s-a demonstrat pe larg faptul că mecanismele de calcul al prețurilor energiei termice și electrice produse în cogenerare reglementate prin H.G. nr. 1215/2009 sunt nelegale, încălcând drepturi și principii consacrate de lege, fiind emise cu exces de putere, prevederi legalecare determină o subvenție încrucișată și un ajutor de stat indirect.

Contrar celor reținute de instanță, aceasta poate efectua controlul de legalitate în cadrul acțiunii în contencios administrativ cu privire la motivele invocate.

În speță nu s-a contestat acordarea ajutorului de stat, bonusul de cogenerare și nici aspecte de oportunitate referitoare la ajutorul de stat aprobat, așa cum în mod eronat reține instanța.

Astfel, referirile instanței la schema de ajutor de stat, la bonus, la pretinsa opțiune aleasă de statul român pentru ajutorul de stat, la pretinsa putere discreționară a statului în ceea ce privește acordarea ajutorului de stat nu au relevanță pentru obiectul cauzei.

Aceasta pentru că reclamanții au contestat nu acordarea ajutorului de stat ci mecanismele de calcul al prețurilor energiilor în cogenerare care sunt prevăzute în actul administrativ intern și care nu au fost analizate sau ratificate de Comisia Europeană.

Comisia a aprobat în cadrul acestei proceduri schema de ajutor de stat așa cum a fost propusă de autoritățile române, luând în considerare doar explicații ale autorităților române cu privire la anumite aspecte care nu au legătură cu obiectul acțiunii din prezenta cauză.

Autoritățile române sunt singurele responsabile de modalitatea în care au conceput și implementat această schemă de sprijin.

Or, modalitatea în care Guvernul României a gândit și a reglementat metodele de stabilire a prețurilor energiei termice și electrice în cogenerare prezintă vicii de legalitate de substanță ce se impun a fi cenzurare de instanță.

În plus, Comisia Europeană nu a analizat legalitatea și impactul mecanismelor de calcul al prețurilor energiilor produse în cogenerare și nici nu a aprobat mecanismele pe baza cărora România a înțeles să stabilească prețurile energiei termice și electrice în cogenerare.

H.G. nr. 1215/2009 nu pune în practică Decizia Comisiei Europene și nici nu este în concordanță cu aceasta. Relația dintre cele două acte este exact inversă. Astfel, proiectul H.G. nr. 1215/2009 a fost întocmit anterior Deciziei Comisiei Europene și a fost solicitată aprobarea forului european strict pe aspectul ajutorului de stat. Comisia nu a făcut altceva decât să aprobe schema ajutorului de stat propus de guvernul României.

Comisia Europeană nu a analizat pe fond mecanismele de calcul al prețurilor energiei termice și electrice produse în cogenerare. Schema de ajutor de stat a fost aprobată de Comisia Europeană în forma transmisă de România exclusiv din punctul de vedere al compatibilității ajutorului de stat cu Aquis-ul comunitar.

Aprobarea unei scheme de sprijin de către Comisia Europeană nu instituie o prezumție absolută de legalitate a schemei de sprijin și cu atât mai mult nu instituie vreo astfel de prezumție cu privire la actul administrativ ce face obiectul prezentei cauze, iar girul Comisei Europene asupra unei scheme de sprijin nu acoperă/confirmă nelegalitatea H.G. nr. 1215/2009.

În concluzie Comisia Europeană nu a emis judecăți cu privire la mecanismele de calcul al prețurilor sau analize de legalitate a acestor mecanisme din perspectiva dreptului național.

Comisia Europeană nu a aprobat H.G. nr. 1215/2009 sau prevederile acesteia, ci schema de ajutor de stat prezentată de România.

În ceea ce privește, considerentul instanței referitor la Orientările comunitare privind ajutorul de stat pentru protecția mediului 2008/82/01, arătăm că inclusiv acestea relevă nelegalitatea mecanismelor de calcul, chiar prin raportare la bonusul acordat.

Conform art. 107 din Orientări, Ajutorul de funcționare pentru producerea de energie regenerabilă poate fi justificat pentru a acoperi diferența dintre costul producerii de energie din surse de energie regenerabile și prețul de piață al tipului de energie în cauză. De asemenea, opțiunea 1 la care face referire instanța, se referă la faptul că statele membre pot acorda ajutor de funcționare pentru compensarea diferenței dintre costul de producție a energiei din surse regenerabile, inclusiv amortizarea investițiilor suplimentare pentru protecția mediului și prețul pieței pentru forma de energie în cauză. Sintagma "forma de energie în cauză" se referă deci la energia pentru producerea căreia care au fost efectuate costurile. Deci Orientările au în vedere acoperirea diferenței dintre costurile de producție ale energiei electrice din surse regenerabile și prețul pieței pentru această energie.

Ajutorul de stat pentru cogenerare (bonusul de cogenerare) a fost acordat exclusiv pentru producerea energiei electrice în cogenerare, nu și pentru producerea energiei termice.

Astfel, bonusul ar trebui să aibă în vedere și să se acorde pe baza costurilor de producție a energiei electrice și a prețului de piață pentru energia electrică. Pentru ca bonusul să se acorde în mod real pentru energia electrică, prețul de vânzare al acesteia ar trebui să acopere costurile de producere a acestei energii în cogenerare.

Or, de vreme ce prețul de piață al energiei electrice nu preia costurile de producție, acestea fiind incluse integral în prețul de piață al energiei termice (și achitat integral de consumatorii de energie termică) rezultă că bonusul nu este acordat în mod real pentru a acoperi o diferență dintre costurile de producție ale energiei electrice și prețul său de piață.

Astfel, bonusul acordat pentru energia electrică în cogenerare nu se determină pe baza diferenței reale a costurilor de producție și veniturile rezultate din vânzarea celor două energii la prețul de piață, cum Guvernul în mod distorsionat a prezentat Comisiei Europene ci se determină pe baza unui mecanism controlat de autoritățile române singurele în măsură să restabilească legalitatea mecanismului de stabilire a prețului pentru energia termică produsă în cogenerare.

Cu toate acestea, acordarea bonusului sau formula de calcul a acestuia sunt lipsite de relevanță din perspectiva obiectului cauzei de vreme ce în speță este criticată și demonstrată nelegalitatea mecanismelor de calcul, respectiv faptul că prin aceste mecanisme toate costurile de producție în cogenerare sunt incluse doar în prețul energiei termice. Față de această modalitate de calcul, consumatorii de energie termică achită și costurile de producție a energiei electrice, iar Municipiul București subvenționează aceste costuri de producție.

Prin urmare, opțiunea aleasă de statul român pentru ajutorul de stat, adoptarea H.G. nr. 1215/2009 în considerarea și cu pretinsa respectare a Orientărilor, precum și existența unei scheme de ajutor de stat nu pot constitui argumente în sprijinul soluției instanței de respingere a cererii de chemare în judecată.

În ceea ce privește considerentele instanței cu privire la pretinsa putere discreționară a statului și imposibilitatea instanței de a o cenzura, acestea nu au legătură cu cauza și sunt eronate.

În primul rând, așa cum am arătat în speță nu se contestă ajutorul de stat sau aspecte de oportunitate cu privire la acesta, astfel încât referirea instanței la faptul că statul ar avea o largă apreciere în ceea ce privește aprobarea ajutorului și limitele acordării ajutorului este lipsită de relevanță. Presupusele evaluări complexe și rigorile de avizare a ajutorului de stat nu constituie argumente pentru ca instanța să invoce pretinsa imposibilitate a sa de a cenzura actul administrativ atacat.

Sub pretextul existenței unei scheme de ajutor de stat, deși nu aceasta a fost contestată, instanța a refuzat să analizeze legalitatea mecanismelor de calcul prevăzute de H.G. nr. 1215/2009.

Or, instanța trebuia și putea să efectueze controlul asupra dispozițiilor criticate. Criticile reclamanților se subsumau controlului pe care instanța de contencios putea să îl facă și nu vizau aprecierea statului cu privire la acordarea ajutorului de stat.

Mai mult decât atât, contrar celor reținute de instanță analiza criticilor reclamanților nu constituia o substituire a aprecierii guvernului cu propria apreciere economică. Aspectele invocate nu țin de chestiuni economice, ci de nelegalitatea dispozițiilor legale.

Statul nu beneficiază de o putere discreționară absolută, România nefiind un stat totalitar ci o democrație în care legea trebuie să fie edictată și aplicată în interesul cetățeanului. Oportunitatea este un element al legalității, semnificând conformitatea actului administrativ cu spiritul legii.

În al doilea rând, în speță a fost invocat excesul de putere al Guvernului în ceea ce privește stabilirea mecanismelor de calcul criticate din cuprinsul H.G. nr. 1215/2009, iar sub acest aspect nu se poate ignora faptul că, în raporturile de drept administrativ, primează interesul public, ce vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, precum și realizarea competențelor autorităților publice.

Totodată, în dreptul administrativ, principiul proporționalității este o limită a puterii discreționare, a autorităților publice și reprezintă un criteriu de exercitare a controlului jurisdicțional al actelor administrative discreționare.

Excesul de putere reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Excesul de putere semnifică exercitarea unei competențe legale fără să existe o motivare rezonabilă sau fără să existe un raport adecvat între măsura dispusă, situația de fapt și scopul legitim urmărit.

Or, în speță, contrar celor reținute de instanță, dispozițiile legale atacate nu sunt conforme spiritului legii, fiind contrare unei serii de prevederi legale, precum și unor drepturi și principii fundamentale stabilite prin normele Igale imperative.

Prin urmare, considerentele instanței potrivit cărora nu ar putea cenzura limitele acordării ajutorului de stat (aspect care nici nu face obiectul cauzei) întrucât se plasează pe tărâmul oportunității nu pot fi avute în vedere.

În ceea ce privește invocarea de către prima instanță a Deciziei CJUE nr. C-121/10, aceasta este de asemenea lipsită de relevanță.

Astfel, pe de o parte, se consideră că s-a demonstrat nelegalitatea considerentelor instanței referitoare la pretinsa oportunitate, precum și nelegalitatea ignorării de către instanță a excesului de putere săvârșit de Guvernul României.

Față de aspectele prezentate, se observă că instanța a refuzat să analizeze motivele reclamanților cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, precum și a prevederilor legale invocate în sprijinul criticilor invocate. Totodată, față de aspectele prezentate, rezultă că instanța a aplicat greșit prevederile art. 72 din Legea nr. 13/2007, art. 9 din H.G. nr. 219/2007, precum și Orientările și considerentele Deciziei de ajutor de stat, în contextul în care aceste aspecte nu aveau legătură cu criticile invocate și nu sunt de natură a sprijini soluția instanței de respingere ca neîntemeiată a acțiunii.

În ceea ce privește restul motivelor invocate de reclamanți pe care se pretinde că instanța nu le-a analizat, se reiau în sinteză criticile invocate prin cererea introductivă referitoare la impunerea unor clauze abuzive în raporturile contractuale dintre RADET și producătorii de energie, în condițiile în care pe baza prevederilor nelegale atacate se stabilesc și prețurile reglementate la energia termică, iar aceste prețuri sunt impuse în relația contractuală dintre RADET și ELCEN, precum dintre aceasta și ceilalți producători de energie.