ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2185/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2019, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 70 din 16 septembrie 2019, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material). Recurenta, în susținerea recursului arată că potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice "cu excepția ... membrilor în comisiile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat ... din rețeaua autorităților unităților de administrație publice locale...". Excepția a fost reglementată prin Legea nr. 128/2017 dar potrivit principiului aplicării imediate a legii noi aceasta se aplică și efectelor viitoare ale unor situații juridice anterior născute dar nedefinitivate la data intrării în vigoare a legii noi (facta pendentia). Potrivit acestui principiu legea nouă se aplică tuturor situațiilor juridice în curs de constituire, care deși sunt anterior născute nu au fost definitivate până la intrarea în vigoare a noii legi, Decizia nr. 755/16 decembrie 2014, a Curții Constituționale). În opinia recurentei, legea nouă nu este retroactivă atunci când modifică o stare de drept născută anterior însă numai pentru viitor. Aplicarea prevederilor legii modificatoare (Legea nr. 128/2017) în vigoare la data întocmirii raportului de evaluare nu echivalează cu încălcarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, ci este în concordanță cu principiul activității legii civile. În acest sens este și jurisprudența Curții Constituționale potrivit căreia legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare. (Curtea Constituțională - decizia nr. 274/2015, pct. 18; decizia nr. 83/2015, pct. 21; decizia nr. 36/2015 pct. 22). O lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare (Curtea Constituțională -decizia nr. 174/2015 pct. 19). În materie de incompatibilități din perspectiva succesiunii legii în timp, Curtea Constituțională a reținut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate presupune analizarea particularităților fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, potrivit principiului tempus regit actum (decizia nr. 71/2018, pct. 17 și 21; decizia nr. 45/2019 pct. 23). Prin urmare, actul - raportul de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate este guvernat de legea existentă la momentul încheierii lui. Efectele stării de incompatibilitate se produc numai după întocmirea și comunicarea raportului de evaluare (art. 22-26 din Legea nr. 176/2010). În cauză, la data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017 situația juridică a stării de incompatibilitate nu era constituită și definitivată printr-un raport de evaluare. Prin urmare, la momentul definitivării situației juridice, prin întocmirea raportului de evaluare, respectiv la data de 17 mai 2019, este aplicabilă legea în vigoare la acea dată, respectiv dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 128/2017. De altfel, conform legii, numai din acest moment (raportat și la data comunicării raportului de evaluare) încep să se producă efectele stării de incompatibilitate, efecte care sunt supuse legii în vigoare la momentul producerii lor. Recurenta mai consideră că nu există incompatibilitate atunci când se exercită o altă funcție/calitate în exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligații impuse de lege și nici atunci când interesele personale nu contravin intereselor generale. Astfel, dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 49/2014, prevăd că, în unitățile de învățământ de stat, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial "consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență:... primarul sau un reprezentant al primarului...". Această normă este o reglementare derogatorie de la dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în forma existentă la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, în sensul art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Se mai susține că Legea învățământului prevede obligativitatea participării primarului sau a unui reprezentant al acestuia (deci și a viceprimarului care, conform art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, este înlocuitorul de drept al primarului) în consiliul de administrație al unității de învățământ din subordinea unității administrativ-teritoriale. Conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 "dispozițiile prezentei legi prevalează asupra oricăror prevederi din alte acte normative. In caz de conflict între acestea se aplică dispozițiile prezentei legi". Rezultă că participarea primarului/viceprimarului în consiliul de administrație al școlii locale nu constituie un element de incompatibilitate. De asemenea, potrivit art. 47 din Legea nr. 393/2004 "aleșii locali sunt obligați să menționeze expres situațiile în care interesele personale contravin intereselor generale". În cauză nu există niciun conflict între interesele personale ale reprezentanților autorității administrative locale care conform Legii nr. 1/2011 au calitatea de membri ai consiliului de administrație (primar/viceprimar) și interesul general al unităților și instituțiilor de învățământ de stat. Dacă ar fi prezumat că există interese contrare/incompatibilități, legiuitorul nu ar mai fi prevăzut în art. 96 din Legea nr. 1/2011 că primarul sau reprezentantul acestuia face parte din componența consiliului de administrație. Tocmai prevalența interesului public, general, al învățământului exclude orice interes personal de natură a afirma existența vreunui element de incompatibilitate, componența consiliului de administrație fiind stabilită de lege. Recurenta, în timpul soluționării recursului, a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, solicitând suspendarea cauzei, în temeiul art. 413 C. proc. civ., până la pronunțarea Curții Constituționale. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește cererea de suspendare, Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanța poate suspenda judecata "când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existența ori inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți". Textul legal suscitat consacră un caz de suspendare legală facultativă, din moment ce instanța "poate suspenda judecata". Pentru a suspenda judecata cauzei pentru acest motiv, instanța este datoare să aibă în vedere nu numai legătura dintre cauze, ci și oportunitatea suspendării. Ca să poată dispune suspendarea este necesar ca soluționarea procesului ce urmează a se suspenda să depindă de soarta altui proces, în sensul că soluționarea cererii de chemare în judecată să fie influențată de existența sau inexistența unui drept ce formează obiectul celui de-al doilea proces. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt îndeplinite condițiilor prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., pentru a se dispune suspendarea judecății cauzei. Înalta Curte apreciază că ambele cerințe impuse de dispozițiile art. 413 alin. (1) C. proc. civ., respectiv ca dezlegarea procesului să depindă, în tot sau în parte, de existența sau inexistența unui drept, iar acel drept să formeze "obiect al unei alte judecăți", respectiv să fie cercetat de o altă instanță, nu sunt îndeplinite în speță. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că pe perioada soluționării excepției de neconstituționalitate nu mai este necesar ca judecarea cauzei să fie suspendată. Este adevărat că, anterior, textul de lege prevedea că: "pe perioada soluționării excepției de neconstituționalitate, judecarea cauzei se suspendă". Însă, aceste prevederi au fost abrogate prin Legea nr. 177/2010, astfel că la data soluționării prezentei cereri nu mai subzistă obligativitatea instanței de a suspenda cauza. De asemenea, Înalta Curte constată că nu se impune suspendarea judecării cauzei, deoarece în eventualitatea admiterii excepției de neconstituționalitate, recurenta are la îndemână alte remedii procesuale. Prin urmare, pentru considerentele arătate și având în vedere obiectul cauzei, precum și înscrisurile depuse la dosar, constatând că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., cererea de suspendare va fi respinsă. Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că din actele și lucrările dosarului rezultă că recurenta-reclamantă a făcut obiectul unei verificări din partea Agenției Naționale de Integritate privind respectarea regimului juridic al incompatibilităților, în privința sa fiind emis Raportul de evaluare nr. x din 17.05.2019. S În cuprinsul raportului de evaluare s-a reținut că aceasta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților deoarece, în perioada 8.08.2016 - 21.11.2016 a deținut simultan atât funcția de Viceprimar al com. Blândești, cât și calitatea de membru în consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale nr. 1 Blândești, fiind incidente dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Recurenta-reclamantă a solicitat anularea raportului de evaluare ca fiind nelegal emis, susținând că dispozițiile legale care reglementau cazul de incompatibilitate au fost modificate prin Legea nr. 128/2017 și că actualmente, numirea viceprimarului în comisiile de administrație la instituțiile publice este exceptată de la regimul incompatibilităților, că o atare formă (modificată) a legii este de natură a se aplica și în ce o privește, chiar dacă modificarea legală a intervenit doar din 2017, iar situația de incompatibilitate este din 2016, întrucât, cât timp raportul ANI nu este emis în 2016 ci 2019, ar rezulta că situația nu a fost definitivată și deci raportul juridic este de natură a intra sub incidența în timp a legii noi. Înalta Curte apreciază că instanța de fond, în mod temeinic și legal a respins acțiunea recurentei-reclamante, având are în vedere faptul că potrivit art. 87 din Legea nr. 161/2003: (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice De asemenea, conform art. 96 din Legea nr. 1/2011 - forma în vigoare anterior modificării prin O.U.G. nr. 94/2014: (1) Unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și de directori adjuncți, după caz. în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinți și cu autoritățile administrației publice locale. (2) În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților, directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Starea de incompatibilitate din sarcina reclamantei a fost reținută urmare deținerii simultane atât a funcției de viceprimar al Comunei Blândești, cât si a calității de membru în consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale nr. 1 Blândești Înalta Curte constată că deși atribuțiile și prerogativele viceprimarului sunt unele legale, chiar imperative, în ceea ce privește organizarea și supravegherea procesului complex de învățământ din unitatea administrativ teritorială pe care o conduce, nu trebuie înlăturată de la aplicare prevederea expresă a Legii nr. 161/2003, referitoare la respectarea regimului incompatibilităților și a conflictelor de interese. Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calității de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea și deplină aplicabilitate. În perioada supusă evaluării, administrația locală putea fi reprezentată în cadrul instituțiilor de învățământ, atât de un reprezentant al primarului cât și de reprezentanți ai consiliului local. Atribuțiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administrație al școlilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011. Deci, modificarea legislativă survenită și posibilitatea legală a viceprimarului de a face parte din consiliul de administrație al școlilor nu opera la momentul evaluării reclamantei. Incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice. Înalta Curte constată că în perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de viceprimar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, ceea ce înseamnă că în consiliul de administrație al școlii trebuia să fie membru un reprezentant al primarului și nu primarul însuși. În cauză, reclamanta recunoaște calitatea de membru în Consiliul de administrație al școlii din Blândești, însă susține incidența normei legale așa cum este în vigoare în prezent, deși perioada supusă evaluării este preexistentă intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014. De asemenea, legiuitorul nu distinge cu privire la modul în care o persoană exercită sau nu funcția sau calitatea care îi atrage starea de incompatibilitate, și nici dacă funcția care generează incompatibilitatea este sau nu remunerată sau dacă produce sau nu alte avantaje materiale prin exercitarea ei. Prin urmare, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deținere simultană a două funcții incompatibile potrivit legii, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiții. Supravegherea bunului mers al activității școlii din calitatea de viceprimar nu era în acel moment, o atribuție legală, reprezentând chiar un incident de integritate, ceea ce presupune încălcarea statutului funcției de autoritate deținute. Astfel fiind, sub aspectul reținerii stării de incompatibilitate generată de deținerea simultană a calității de viceprimar și aceea de membru în consiliul de administrație al unităților de învățământ din sistemul public, Înalta Curte constată că raportul de evaluare este legal și temeinic Simpla deținere a celor două calități este suficientă pentru a genera un incident de integritate de categoria incompatibilităților. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în mod temeinic instanța de fond a reținut, prin hotărârea recurată, faptul că există un caz de incompatibilitate de natura celui reglementat de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de suspendare precum și recursul, ca nefondat.