ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 513/2022

Ședința publică din data de 1 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 17.05.2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat instanței Anularea raportului de evaluare nr. x/23.04.2019, întocmit în lucrarea nr. 4476/A/II/09.02.2017 de către Agenția Naționala de Integritate (ANI), ca fiind nefondat, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 185/2019 din 26 septembrie 2019, Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 185/2019 din 26 septembrie 2019 a Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Arată recurentul că sentinta nu cuprinde motivele pe care se bazează, instanța de fond motivând sentința atacată prin prisma unor dispoziții legale străine de chestiunea litigioasă, astfel încât conditiile în care instanța de fond ar fi trebuit sa analizeze daca exercitarea simultana a functiei sau demnității publice (in speta, funcția de viceprimar) cu exercitarea atribuțiilor legale în calitate de reprezentant al Primăriei Gherla in cadrul Consiliului de Adminstratie al Spitalului Municipal Gherla, generează o stare de pericol pentru exercitarea cu integritate a functiei publice, cu atât mai mult cu cat calitatea de membru in consiliul de administratie nu este remunerata. Toata aceasta analiza ar fi trebuit sa se realizeze prin raportare la atribuțiile viceprimarului, a membrului in consiliul de administratie din cadrul unui spital public si prin raportare la procedura de desemnare a reprezentantului Consiliului local Gherla in cadrul Consilului de Administratie al Spitalului Municipal Gherla.

Apreciază recurentul că prevederile art. 87 alin. (1) lit d din Legea nr. 161/2003, sub aspectul situațiilor în care se poate reține că exercitarea concomitentă a funcției de viceprimar cu cea de membru în consiliul de administratie al unui spital public din subordinea UAT și care generează o stare de incompatibilitate, au fost interpretate greșit.

Chiar daca instanta de fond a analizat aplicarea în timp a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) teza finală din Legea nr. 161/2003 raportat la "îmbunătățirile" aduse prin Legea nr. 128/2017, text în vigoare începand cu data de 10.06.2017, este evident ca situațiile de exceptie prevăzute în mod expres începând cu data de 10.06.2017 au existat și în forma inițială, atâta timp cat nu au fost prevăzute ca incompatibilități în varianta anterioară datei de 10.06.2017.

Acolo unde legea sau legiuitorul nu prevede în mod expres o astfel de interdicție înseamna că permite cumularea celor două funcții, conform adagiului din latina " Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus" (Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem), arată recurentul.

Prin Legea nr. 128/2017, datorită neconcordanțelor existente în practica judiciara, legiuitorul pe lângă cazurile de incompatibilitate a prevăzut în mod expres și situațiile de exceptie.

Astfel, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 (text în vigoare începand cu data de 10.06.2017) conținutul acestui articol este în următoarea formă:

"Funcția de primar și viceprimar ...este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități:

d. funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație".

Curtea de Apel Cluj a interpretat greșit normele de drept material atât timp cât în forma textului aflat în vigoare înainte de data de 10.06.2017 nu era reglementata incompatibilitatea între funcția de viceprimar și calitatea de membru în consiliul de administrație a unui spital public din rețeaua autorităților administrației publice locale.

Curtea de Apel Cluj a aplicat gresit normele de drept material ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin raportare la prevederile art. 36 din Legea nr. 215/2001, art. 187 din Legea nr. 95/2006, ROF Spitalului Municipal Gherla.

Pentru a stabili in mod clar existenta unei stări de incompatibilitate între funcția de viceprimar si cea de membru în Consiliul de Administrație al Spitalului Municipal Gherla, instanța de fond trebuia sa analizeze presupusa stare de incompatibilitate și prin prisma dispozițiilor Legii nr. 215/2001 si a Legii nr. 95/2006, ceea ce nu a făcut.

Potrivit art. 36 din Legea nr. 215/2001, în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local: " a) asigură, potrivit competențelor sale și în condițiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 3. sănătatea".

Potrivit art. 187 din Legea nr. 95/2006: "(1) În cadrul spitalului public funcționează un consiliu de administrație format din 5-8 membri, care are rolul de a dezbate principalele probleme de strategie, de organizare și funcționare a spitalului.

(2) Membrii consiliului de administrație pentru spitalele publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sunt:

b) 2 reprezentanți numiți de consiliul județean ori consiliul local, după caz, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, din care unul să fie economist.

(8) Membrii consiliului de administrație al spitalului public se numesc prin act administrativ de către instituțiile prevăzute la alin. (2), (3) și (4)."

(10) Atribuțiile principale ale consiliului de administrație sunt următoarele:

a) avizează bugetul de venituri și cheltuieli al spitalului, precum și situațiile financiare trimestriale și anuale;

b) organizează concurs pentru ocuparea funcției de manager în baza regulamentului aprobat prin ordin al ministrului sănătății, al ministrului de resort sau, după caz, prin act administrativ al primarului unității administrativ-teritoriale, al primarului general al municipiului București sau al președintelui consiliului județean, după caz;

c) aprobă măsurile pentru dezvoltarea activității spitalului în concordanță cu nevoile de servicii medicale ale populației;

d) avizează programul anual al achizițiilor publice întocmit în condițiile legii;

e) analizează modul de îndeplinire a obligațiilor de către membrii comitetului director și activitatea managerului și dispune măsuri pentru îmbunătățirea activității;

f) propune revocarea din funcție a managerului și a celorlalți membri ai comitetului director în cazul în care constată existența situațiilor prevăzute la art. 178 alin. (1) și la art. 184 alin. (1).

Conform art. 30 din Regulamentul de organizare si funcționare a Spitalului Municipal Gherla, bugetele locale participa la finantarea unor cheltuieli de întreținere gospodărire, reparații, consolidare, extindere si modernizare, a unității în limita creditelor bugetare aprobate cu aceasta destinație cu bugetele locale.

Nu în ultimul rând, de remarcat sunt atribuțiile consilierilor locali, a primarului si implicit a viceprimarului prevăzute la art. 67 si următoarele din Legea nr. 215/2001.

Atât timp cât, prin art. 187 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, legea prevede obligativitatea desemnării a 2 reprezentanți din cadrul Consiliului local în consiliul de administrație al instituțiilor sanitare de interes local, nu putem discuta despre o stare de incompatibilitate în speța de față.

Astfel, se observa ca atribuțiile viceprimarului in aceasta materie nu sunt in divergenta cu atribuțiile consiliului de administratie enumerate la art. 187 alin. (10) din Legea nr. 95/2006.

Din acest unghi, arată recurentul, susținerea ANI preluată de curte, în sensul că simpla deținere a functiei de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație atrage starea de incompatibilitate nu ține seama de atribuțiile viceprimarului care în esență trebuie să țină cont de atribuțiile consilierilor locali și să aducă la îndeplinire sarcinile trasate de primar. Altfel spus, subsemnatul în calitate de reprezentant al consiliului local desemnat prin act administrativ (HCL nr. 100/2013), nu am făcut altceva decât să aduc la îndeplinire atribuțiile viceprimarului prevăzute în Legea nr. 215/2001.

Asa fiind, numai plecând de la premisa legală ca exercitarea concomitentă a celor două calități nu poate genera o stare de pericol referitoare la cerința exercitării funcției de integritate, legiuitorul a putut preciza în mod expres că din consiliul de administratie al unui instituții sanitare de interes local poate sa facă parte 2 reprezentanți din cadrul consiliului local, numiți prin act administrativ, activitate pentru care nu sunt remunerați, în caz contrar legiuitorul urmărind sa încurajeze generarea de potențiale stări de incompatibilitate, ceea ce în mod evident ar fi absurd.

Curtea de Apel Cluj a aplicat gresit normele de drept material ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin prisma neanalizarii procedurii de desemnare a reprezentantului consiliului local in cadrul Spitalului Municipal Gherla.

Articolul 37 din Legea nr. 215/2001 prevede că: "Persoanele împuternicite să reprezinte interesele unității administrativ-teritoriale în societăți comerciale, regii autonome de interes local, asociații de dezvoltare intercomunitară și alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotărâre a consiliului local, în condițiile legii, respectându-se configurația politică de la ultimele alegeri locale."

Concluzionează recurentul că nu se poate susține ca simpla calitate de membru intr-un consiliu de administratie atrage automat o starea de incompatibilitate, intrucat Art. 87 Alin 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003 trebuie aplicat si prin raportare la textele legale care reglementeaza procedura de desemnare in aceasta calitate.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 11.12.2019, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. .(1) C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, Înalta Curte îl va respinge ca nefondat.

Așadar, verificând considerentele sentinței recurate, nu poate reține incidența motivului de casare prevăzut de pct. 6, având în vedere că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat susținerile părților, actele și lucrările dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

Instanța de fond a avut în vedere argumentele reclamantului, vizând evoluția legislativă și modificarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin Legea nr. 128/2017, reținând, însă, că legea dispune numai pentru viitor.

Înalta Curte va înlătura criticile recurentului reclamant la adresa legalității sentinței în ceea ce privește incompatibilitatea generată de cumulul funcției de viceprimar și de membru în consiliul de administrație al unui spital public, apreciind că nu se regăsește în cauză incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum s-a consemnat la pct. 3 al prezentei decizii, recurentul-reclamant susține, în esență, că în mod greșit prima instanță a confirmat legalitatea Raportului de evaluare nr. x/23.04.2019 întocmit de Agenția Națională de Integritate, întrucât incompatibilitatea sesizată nu s-ar putea reține, în raport cu evoluția legislativă, cu raționamentul istorico-teleologic al interpretării legilor și cu voința legiuitorului de a înlătura ambiguitățile pe care ANI le interpreta în mod forțat ca o încălcare a legii.

Înalta Curte, fără a relua considerentele primei instanțe, pe care le validează, apreciindu-le a fi corecte, mai reține că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilesc existența unei incompatibilități între funcția de viceprimar (în speță) și cea de membru al consiliului de administrație la o instituție publică.

Art. 187 din Legea nr. 95/2006 prevede că aceste consilii de administrație, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, conlucrează cu autoritățile administrației publice locale, prin cuprinderea în componența sa a doi reprezentanți numiți de consiliul județean ori consiliul local.

Înalta Curte constată că actele normative în analiză, invocate de recurentul-reclamant, respectiv Legea nr. 161/2003, Legea nr. 1/2011 și Legea nr. 215/2001 reglementează materii diferite.

Legea nr. 161/2003 reglementează regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese.

Legea nr. 95/2006 reglementează privind reforma în domeniul sănătății.

Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, organizarea și funcționarea administrației publice locale.

Potrivit dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reglementările de același nivel și având același obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări și din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, evenimentele legislative implicite (abrogare implicită) nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

Prin urmare, prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu puteau fi abrogate implicit ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 95/2006, avându-se în vedere că normele de tehnică legislativă enunțate nu permit elaborarea unor reglementări cu același obiect prin acte normative deosebite.

Dispoziția legală permite doar reglementarea unor materii conexe prin acte diferite și numai dacă sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Or, Înalta Curte constată că materiile reglementate în cele trei acte normative sunt deosebite și nu conexe.

De asemenea, Legea nr. 24/2000 nu recunoaște abrogarea implicită în cazul unor acte normative speciale, cum este Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește intenția legiuitorului prin care s-a modificat Legea nr. 215/2001, în sensul ca viceprimarul să își păstreze pe durata mandatului statutul de consilier local, având toate drepturile și îndatoririle care îi revin din această calitate, se reține că, din cuprinsul expunerii de motive a Legii nr. 286/2006, s-a hotărât modificarea art. 61 al Legii nr. 215/2001, datorită procedurii greoaie de demitere a viceprimarului, complicată de necesitatea votului a două treimi din numărul consilierilor în funcție și pierderea statutului de consilier al viceprimarului.

S-a propus astfel, păstrarea calității de consilier a viceprimarului și demiterea sa cu votul majorității consilierilor în funcție, precum și eliminarea restricțiilor privind atribuțiile pe care primarul le poate delega viceprimarului.

Prin urmare, modificarea legislativă nu are nicio influență asupra prevederilor speciale ale Legii nr. 161/2003, cu privire la incompatibilitățile funcției de viceprimar, persoana vizată fiind obligată să respecte dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În cauză, se constată că recurentul-reclamant A. a fost numit în consiliul de administrație al spitalului prin hotărâre a consiliului local (Consiliul Local al Municipiului Gherla) și nu a primarului, iar consiliul local nu era obligat să-și numească reprezentantul în persoana viceprimarului, putând numi orice persoană care nu se află în stare de incompatibilitate.

Se mai reține că recurentul-reclamant a exercitat calitatea de reprezentant în consiliul de administrație, participând la ședințele acestuia, iar dispozițiile legale nu condiționează existența stării de incompatibilitate de plata vreunei remunerații.

Față de cele anterior antamate, Înalta Curte nu poate primi alegațiile recurentului în sensul că: "Atâta timp cât, prin art. 187 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, legea prevede obligativitatea desemnării a 2 reprezentanți din cadrul Consiliului local în consiliul de administrație al instituțiilor sanitare de interes local, nu putem discuta despre o stare de incompatibilitate în speța de față." și nici pe cele potrivit cărora,,... susținerea ANI preluată de curte, în sensul că simpla deținere a functiei de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație atrage starea de incompatibilitate nu ține seama de atribuțiile viceprimarului care în esență trebuie să țină cont de atribuțiile consilierilor locali și să aducă la îndeplinire sarcinile trasate de primar.".

Este corectă aserțiunea instanței de fond în sensul că nu poate fi primită susținerea că reclamantul A. ar fi exercitat calitatea de membru (președinte) al Consiliului de Administrație al Spitalului Municipal Gherla în calitate de consilier local. Prin HCL al Municipiului Gherla nr. 47/21.06.2012, reclamantul a fost ales în funcția de viceprimar al municipiului. Consecințele implicate de alegerea în funcția de viceprimar este aceea a imposibilității exercitării simultane și a funcției de consilier local.

Totodată, din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 cu cele ale art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 rezultă că prevalență în exercitare o are funcția de viceprimar (aceasta fiind justificarea stabilirii și plății indemnizației aferente celei din urmă funcții), astfel încât Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A. în exercitarea simultană a funcție de viceprimar și a calității de membru (președinte) al Consiliului de Administrație al Spitalului Municipal Gherla în perioada 15.10.2013-02.06.2016.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă analizarea, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, actul administrativ atacat fiind emis în conformitate cu prevederile legale.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 185/2019 din 26 septembrie 2019 a Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 februarie 2022.