ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 827/2022

Ședința publică din data de 11 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta A. a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: anularea raportului de evaluare nr. x/14.03.2018, emis de pârâtă; anularea părții referitoare la raportul contestat și la contestatoare din comunicatul postat de pârâta pe site-ul web al paratei www.integritate.eu. având următorul linie http://amfms.ro/decizie-ani-medic-sef-de-sectie - incompatibil-cu-functia-de-manager/, obligarea paratei sa publice pe site-ul www.integritate.eu a hotărârii din prezentul dosar; în temeiul dispozițiilor art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea efectelor actului administrativ de autoritate contestat și în consecința radierea acestuia de pe site-ul web al paratei www.integritate.eu. până la data soluționării definitive a prezentului dosar; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea completatoare a invocat prescripția dreptului autorității de a stabili pretinsa stare de incompatibilitate, în temeiul dispozițiilor art. 2513, art. 2500 alin. (1) și (2) raportat la art. 2523 C. civ., cât și prescripția răspunderii disciplinare, în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Prin sentința civilă nr. 5531/20.09.2018, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, invocată de către pârâtă, prin întâmpinare.

A declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 1275 pronunțată la data de 02 aprilie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității formulării cererii completatoare. A respins acțiunea formulată ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a hotărârii recurate, iar în soluționarea pe fond a acțiunii, a solicitat:

- anularea Raportului de evaluare nr. x/14.03.2018 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate ca fiind nelegal și netemeinic

- anularea referințelor la Raportul de evaluare nr. x/14.03.2018 din comunicatul postat de pârâtă pe site-ul web al acesteia paratei www.integritate.eu. având următorul linie http://amfms.ro/decizie-ani-medic-sef-de-sectie - incompatibil-cu-functia-de-manager/

- obligarea intimatei-pârâte să publice pe site-ul www.integritate.eu a hotărârii din prezentul dosar

- obligarea intimate-pârâte să achite cheltuielile de judecată cu acest proces.

Subsumat primului motiv de recurs se susține că instanța de judecată a interpretat și aplicat în mod greșit dispozițiile art. 20 alin. (1)-(5) raportat la art. 13 și 14 din Legea nr. 176/2010 - încălcarea dispozițiilor referitoare la informarea prealabilă a persoanei evaluate și a principiilor transparenței, legalității și dreptului la apărare - art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

În cadrul acestui motiv de recurs se susține că prin Informarea comunicată recurentei s-a arătat că dispozițiile legale pentru care începe procedura de evaluare sunt cele prevăzute de art. 178

2

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 176/2010, pentru ca în paragraful doi din Informare motivarea să facă referire la alte dispoziții legale, respectiv cele prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 176/201, fiind însă citate din nou numai interdicțiile vizate de lit. a).

Informarea persoanei supuse evaluării trebuie să cuprindă motivele concrete identificate de evaluator cât și raportarea strictă la temeiurile juridice, o altă interpretare nefiind admisibilă deoarece dreptul la informare prealabilă constituie garanția desfășurării unei proceduri transparente și corecte, bazate pe principiul legalității.

Susține că raportul de evaluare nu poate conține temeiuri legale diferite față de cele prevăzute în adresa de informare, în caz contrar urmând ca procedura să fie reluată similar cu cazul în care nu s-a efectuat procedura de comunicare a informării prevăzute de art. 20 din Legea nr. 176/2010.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se susține că au fost interpretate și aplicate în mod greșit dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 176/2010 - exercitarea profesiei de medic într-o clinică privată fără exercitarea unei funcții/atribuții de conducere similare funcției de manager de spital nu constituie situații de incompatibilitate nefiind întrunite condițiile prevăzute de lege pentru constatarea stării de incompatibilitate.

În cadrul acestui motiv de recurs, susține recurenta că în raport de dispozițiile art. 94 din Legea nr. 161/2003 legiuitorul a înlăturat persoana fizică autorizată din enumerarea expresă a activităților incompatibile, și în consecință nu există o incompatibilitate între calitatea de PFA și calitatea de funcționar - manager spital.

În plus, prin art. 96 din Legea nr. 161/2003 s-a introdus permisiunea exercitării funcțiilor și activităților în alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă/indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului.

Susține recurenta că dispozițiile art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, în forma anterioară, permitea în mod expres exercitarea de către manager a activităților medicale.

Ulterior, pe durata exercitării Contractului de management a intervenit modificarea legislativă a art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 iar permisiunea expresă s-a transformat într-o interdicție limitată care nu este coroborată nici cu celelalte texte ale aceluiași articol, dar nici cu dispozițiile generale în materia incompatibilităților funcționarului public ce permit desfășurarea de activități în mediul privat cu condiția să nu se intersecteze cu atribuțiile managerului de spital public.

Susține recurenta că Legea nr. 95/2006, art. 178 alin. (1) lit. a), ce instituie regimul incompatibilităților, trebuie să fie de strictă interpretare, în sensul că managerului de spital nu îi este permisă exercitarea unei funcții privită ca modalitate de exercitare a rolului de conducere executivă, situație ce generează starea de incompatibilitate tocmai prin natura atribuțiilor similare ale managerului în două organizații distincte.

Extinderea artificială, fără suportul legii speciale a ariei incompatibilităților, la orice alte activități medicale, chiar dacă nu se circumscriu exercitării unei funcții sau activități similare funcției manageriale, reprezintă o aplicare greșită a legii, aplicarea unei sancțiuni prin "asemănare" în lipsa unui text de lege, care încalcă principiul fundamental "nullum crimen sine lege".

Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 interzic desfășurarea oricărei alte funcții salarizate, indemnizate sau neindemnizate, însă nu interzic desfășurarea altor activități medicale. Nu se poate aplica o restricție decât în limita legii. Nu se poate aplica o sancțiune decât dacă există o lege clară și o interdicție expresă.

Interdicția/incompatibilitatea prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 referitoare la managerul de spital privește numai exercitarea unei funcții salarizate, indemnizate/neindemnizate, în sensul cadrului legal stabilit pentru organele de conducere ale spitalului public, așa cum sunt reglementate de Cap. III - "Conducerea spitalelor" din Legea nr. 95/2006 și nicidecum a unei activități medicale. Orice altă interpretare și extindere a sferei incompatibilităților decât cea prevăzută expres în Legea nr. 95/2006 și prin raportare la definiția "funcției" publice este ilegală.

Prin exercitarea unei activități medicale (și nu a unei funcții) într-un sistem privat, fără a avea și fără a îndeplini vreo funcție în sensul definiției legale a Legii nr. 95/2006 sau a cadrului normativ reglementat de Legea nr. 188/1999 (ce definește statutul funcționarului public și al funcției publice) nu s-a încălcat interdicția prevăzută de art. 178 din Legea nr. 95/2006 și nu există incompatibilitate.

Subsumat motivului trei de recurs se susține aplicarea greșită a legii - exercitarea activităților medicale ca persoană fizică autorizată nu întrunește condițiile prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 raportat la dispozițiile art. 2 lit. i) și art. 17 din O.U.G. nr. 44/2008 ce reglementează activitatea persoanelor fizice autorizate nu sunt activități exercitate în virtutea unei funcții, nu sunt activități salarizate și nici indemnizate.

În actuala redactare a dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 legiuitorul a utilizat noțiunea de "funcție salarizată sau nesalarizată", însă persoana fizică autorizată nu îndeplinește o funcție și nici nu realizează venituri din salarii. Prin raportare la definiția "funcție salarizată" legiuitorul a circumstanțiat aria de acoperire a incompatibilității la persoana care exercită o funcție (adică a fost numită în respectiva funcție) și pentru care primește salariu.

Persoana fizică autorizată nu se subsumează condițiilor cumulative și exprese pentru incidența incompatibilității în raport de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Singurul text legal în domeniul incompatibilității, care interzice efectuarea de "activități" este art. 94 din Legea nr. 161/2003 dar se referă la domeniul activităților din funcțiile publice și tot astfel trebuie interpretată dispoziția art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Totodată, prin art. 178 alin. (5) se permite expres managerului de spital să desfășoare activitate medicală în cadrul instituției pentru care este evident că ar trebui să primească o remunerație, astfel că aparent, dacă s-ar urma modul (greșit) de interpretare al instanței de fond permisiunea expresă de la alin. (5) s-ar afla în contradicție cu interdicția de la alin. (1).

Prin motivul patru de recurs se susține încălcarea normelor de drept material - art. 381 alin. (1), (2) și 3 din Legea nr. 96/2006 - principiul neîngrădirii dreptului de exercitare a profesiei de medic, regimul incompatibilităților prevăzut de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 nu poate fi interpretat prin similitudine și extinderea ariei de aplicare dacă prin aceste modalități se restrânge dreptul constituțional și legal la exercitarea profesiei de medic.

În raport de dispozițiile art. 381 din Legea nr. 95/2006 ce prevăd în mod imperativ principiul exercitării neîngrădite a profesiei de medic, susține recurenta că prin activitatea desfășurată de aceasta în calitate de medic în ambulatoriu nu a adus atingere exercitării atribuțiilor din contractul de management încheiat cu B., respectivele activități nu se puteau desfășura în mod obiectiv în cadrul B., activitatea medicală în ambulatoriu a fost total diferită față de activitatea din spital care are caracter de activitate medicală de urgență, activitatea din ambulatoriu s-a concretizat în special în îndrumarea medicilor prin emiterea celei de-a doua opinii cu privire la cazuri grave, specifice sau atipice astfel că această activitate are un pronunțat caracter didactic, nu au fost demonstrate prin Raport existența unor raporturi de colaborare între B. și Clinica medicală "C.".

Prin motivul cinci de recurs se susține aplicarea greșită a art. 178 alin. (1) din Legea 95/2006 în sensul că B. nu se încadrează în dispozițiile speciale din domeniul incompatibilităților Managerului de spital raportat la art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010 și art. 193 alin. (3) și (4) din Legea nr. 95/2006.

Susține recurenta că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a legii în ceea ce privește raportarea la definiția "spitalului" ca "unitate de stat" și al managerului acestui tip de spital prevăzute de art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 raportat la caracterul specific al Spitalului Universitar de Urgență Elias.

Prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea 176/2010 aria de reglementare este circumstanțiată pentru unitățile de stat din sistemul de sănătate publică și respectiv la persoanele cu funcții de conducere din aceste unități.

Spitalul Elias are anumite caracteristici distincte în raport cu patrimoniul care nu aparține total Statului în raport cu faptul că se află în administrarea Academiei Române iar patrimoniul imobiliar (construcția) face parte din patrimoniul D..

După ce este prezentat un scurt istoric al modului de înființate a Spitalului Elias, se arată că prin Legea nr. 251/2002 pentru aprobarea O.U.G. nr. 39/2002 se aduce o precizare importantă la referința despre patrimoniul Spitalului prin includerea sintagmei "parte proprietate publică a statului". În aceste condiții patrimoniul Spitalului Elias nu este în totalitate în domeniul public, fiind parte a legatului testamentar administrat de Academia Română așa cum se recunoaște chiar în actul normativ de înființare astfel că nici managerul nu este un "manager de spital public" în sensul dispozițiilor art. 178 din Legea nr. 95/2006, iar până la clarificarea acestei situații aprecierile referitoare la incompatibilitate sunt inaplicabile.

Spitalul Elias nu este o unitate de stat în sensul celor precizate de art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010 fiind tratat separat față de Spitalele din structura Ministerului Sănătății și sub aspectul finanțării prin dispozițiile speciale prevăzute în art. 193 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 95/2006 în timp ce finanțarea spitalelor de stat este prevăzută la art. 193 alin. (1) din același act normativ.

Raportarea exclusivă a instanței de fond la modul de finanțare a Spitalului Elias nu este relevantă fiind din nou aplicată o sancțiune prin extindere sau prin aplicarea legii de strictă interpretare la situații aparent similare, prin asimilare, situație aflată în conflict cu principiul general "nullum crimen sine lege".

Prin ultimul motiv de recurs se arată de către recurentă că a fost aplicată în mod eronat dispozițiile legale în ce privește prescripția dreptului Agenției Naționale de Integritate de a stabili pretinsa stare de incompatibilitate în raport cu prevederile art. 2513, 2517, 2500 alin. (1) și (2), art. 2523 din C. civ. cât și cu prescripția răspunderii disciplinare în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 - confuzia între dreptul intimatei de a evalua în termenul prevăzut la art. 11 din Legea nr. 176/2010 și dreptul de a constata o presupusă stare de incompatibilitate ce a încetat cu mai mult de 3 ani înaintea emiterii Raportului de evaluare.

Susține recurenta că dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 invocate de intimată nu impun un termen special de prescripție și nu derogă de la dispozițiile art. 2500 din C. civ., fiind două norme cu arie de reglementare diferită.

Instanța de fond a făcut o aplicare greșită a legii în sensul că termenul de 3 ani prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 nu reprezintă un termen de prescripție, ci este un termen procedural special, incident în procedurile de evaluare efectuate de ANI potrivit competențelor speciale rezultate din legea de funcționare.

În baza Raportului de evaluare elaborat de ANI autoritatea competentă nu are opțiunea, ci are obligația de a aplica sancțiunea disciplinară sau patrimonială a persoanei care a fost identificată în stare de incompatibilitate astfel că sunt incidente dispozițiile cu caracter general privitoare la prescripția dreptului la acțiune, în virtutea aplicării principiilor legalității, predictibilității și eficacității aplicării legii.

Așadar, ori de câte ori nu își găsește aplicarea o regulă specială prevăzută pentru o anumită situație, se va aplica regula generală menționată anterior și termenul general de prescripție prevăzut de art. 2517 C. civ. care se calculează de la data la care ANI a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască pretinsa stare de incompatibilitate, în cazul de față 24.09.2014. Această dată reprezintă momentul de la care curge termenul de 3 ani în care ANI avea posibilitatea să emită Raportul de evaluare, și nu data de 07.12.2016, data când recurenta reclamantă a încetat raportul de manager al Spitalului Elias.

Afirmă recurenta că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010 raportat la data de 07.12.2016 când a încetat Contractul de management cu Spitalul Elias. Raportarea corectă pentru aplicarea prescripției dreptului la acțiune este între data la care intimata-pârâtă a cunoscut sau trebuia să cunoască pretinsa stare de incompatibilitate - 24.09.2014 conform adresei primite din partea ANAF Sector 4 nr. x/24.09.2014.

În cauză, pretinsa stare de incompatibilitate a încetat la data de 14.08.2014 data încetării raporturilor cu C., înainte de emiterea Raportului de evaluare și nicidecum la data încetării raportului de mandat (07.12.2016).

În consecință, chiar și în situația confirmării prin absurd a unei stări de incompatibilitate sancțiunea disciplinară nu mai poate fi aplicată deoarece s-a împlinit termenul maxim de 3 ani de la data săvârșirii pretinsei fapte, termen prevăzut de legiuitor la art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Executarea actului administrativ contestat prin postarea în spațiul public (pe internet), pe site-ul paralel - www.integritate.eu a Comunicatului privind pretinsa stare de incompatibilitate a recurentei-reclamante înainte de a se pronunța o hotărâre judecătorească definitivă i-a creat acesteia daune de imagine, afectând reputația profesională.

Postarea pe un site înainte de a pronunța o instanță judiciară în mod definitiv și irevocabil contravine principiului prezumției de nevinovăție stabilit de art. 23 alin. (11) din Constituția României, art. 11 alin. (1) din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 14 alin. (2) din Pactul Internațional cu privire la drepturile civile și politice, art. 6 alin. (2) din CEDO și art. 48 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

Intimata Agenția Națională de Integritate a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente situației de fapt reținute.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/14.03.2018, prin care s-a reținut faptul că reclamanta nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților întrucât în perioada 07.12.2010 - 14.08.2014, simultan cu funcția de manager la Spitalul Universitar de Urgență Elias, a desfășurat activități/desfășoară activitate medicală ambulatorie ca persoană fizică autorizată la E. - S.C. C. S.R.L. București, încălcând dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând legalitatea Raportului de evaluare în raport de normele legale incidente cauzei, respectiv dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 care prevede ca regulă incompatibilitatea funcției de manager cu exercitarea oricăror altor funcții permițând cu titlu de excepție exercitarea activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cererea de recurs este întemeiată în drept pe motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă.

Prin raportul de evaluare nr. x/14.03.2018 intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, în urma finalizării activității de evaluare a concluzionat că ar fi fost încălcate dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 întrucât simultan cu funcția de manager la Spitalul Universitar de Urgență Elias a desfășurat activitate medicală ambulatorie ca persoană fizică autorizată la E. - S.C. C. S.R.L..

Cu titlu prealabil, arată Înalta Curte că în perioada analizată, incompatibilitățile erau prevăzute la art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, iar în prezent sunt prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Conform dispoziților art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006:

"(1)Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu:

a)exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate, cu excepția funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică"

Din interpretarea acestei norme juridice rezultă că funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu orice alte funcții indiferent dacă această din urmă funcție este salarizată sau nu, sau/și indemnizată. Excepție de la această regulă o reprezintă exercitarea funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică.

Ceea ce rezultă din instituirea acestor cazuri de incompatibilități, este că ele au drept scop prevenirea creării unor interferențe între interesul public și drepturile și interesele particularilor, care ar putea aduce atingere principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, statuate prin art. 71 din Legea nr. 161/2003, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice.

Cu referire la prima critică din cererea de recurs, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acesteia.

Analizând adresa de informare nr. x/25.09.2014 reiese că inspectorul de integritate a redat în cuprinsul acesteia dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 și a indicat în mod explicit fapta care a generat situația de incompatibilitate, astfel că menționarea în cuprinsul acestei adrese și a lit. c) din textul art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 reprezintă doar o eroare materială care însă nu a produs vreun prejudiciu sau vreo vătămare și nici nu a condus la o încălcare a principiilor transparenței, legalității și dreptului la apărare.

Mai mult, Înalta Curte are în vedere și faptul că recurenta reclamantă, în punctul de vedere formulat ca răspuns la adresa de informare nr. x/25.09.2014, a formulat apărări cu privire la incidența art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, situație în raport de care motivul de recurs este nefondat.

Prin cel de-la doilea motiv de recurs se critică hotărârea atacată pe considerentul că, în raport de dispozițiile art. 94 și art. 96 din Legea nr. 161/2003, nu există o incompatibilitate între calitatea de PFA și calitatea de funcționar - manager spital, întrucât legiuitorul a înlăturat persoana fizică autorizată din enumerarea expresă a activităților incompatibile, iar prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003 s-a introdus permisiunea exercitării funcțiilor și activităților în alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă/indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului.

Din analiza hotărârii judecătorești atacate cu recurs în prezenta cauză, reiese cu prisosință că prima instanță, în urma verificării legalității actului administrativ atacat a motivat soluția adoptată prin raportare la normele speciale incidente cauzei, astfel că sub acest aspect critica recurentei nu poate fi primită.

Observă Înalta Curte că în mod corect a procedat instanța de fond aplicând norma specială - art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 având în vedere, pe de o parte, că starea de incompatibilitate a fost reținută în baza acestui act normativ, iar pe de altă parte, că acesta conține norme speciale, derogatorii de la dreptul comun.

Dreptul civil român pornește de la două principii fundamentale în interpretarea și delimitarea domeniului de aplicare a legii generale și, respectiv, a legii speciale: specialia generalibus derogant și generalia specialibus non derogant.

Consecința acestor principii de interpretare este aceea că ori de câte ori există dispoziții legale speciale ce reglementează o materie dată este înlăturată de la aplicare legea generală care reglementează aceeași materie, legea generală putând fi aplicată doar în completare, pentru acele aspecte ce au scăpat reglementării speciale.

Neaplicarea legii generale pentru ipoteze legale cuprinse în dispoziții speciale este o regulă de drept ce rezultă din aplicarea în practică a celor două principii enunțate anterior. Ca atare, nu este necesară înlăturarea expresă de la aplicare a legii generale, prin dispoziții incluse în legea specială, după cum nu este necesară nici pronunțarea unor decizii în interesul legii care să lămurească expres problema raportului dintre legea generală și legea specială, întrucât principiile de drept - fie că sunt incluse sau nu sunt incluse într-o reglementare expresă - se impun părților și interpretului întocmai ca legea, dată fiind natura lor juridică de reguli fundamentale ale unui sistem de drept.

Pornind de la aceste considerații, Înalta Curte reține că problema de drept supusă atenției judecătorului de la fond privește raportul dintre legea specială și, respectiv, legea generală în materia stabilirii situațiilor de incompatibilitate dat fiind faptul că, în acest domeniu, art. 180 din Legea nr. 95/2006 constituie o reglementare specială a stabilirii situațiilor de incompatibilitate pentru funcția de manager de spital, Legea nr. 95/2006 fiind actul normativ ce reglementează funcția de manager al unităților spitalicești din sistemul public, atât în conținut și exercitare, cât și în ceea ce privește regimul incompatibilităților și al conflictelor de interese.

În speță, recurenta-reclamantă a solicitat instanței de judecată anularea Raportului de evaluare nr. x/14.03.2017 în ceea ce privește starea de incompatibilitate în care s-a aflat aceasta generată de încălcarea dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. a) (fost art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, acestea fiind normele juridice reținute de către intimata-pârâtă în cuprinsul Raportului de evaluare.

Referirea instanței de fond la dispozițiile Legii nr. 95/2006 s-a făcut tocmai pornind de la raportul dintre această lege specială - Legea nr. 95/2006 și legea generală - Legea nr. 161/2003, judecătorul fondului fiind obligat față de existența dublei reglementări, specială și generală, și față de principiul specialia generalibus derogant, să analizeze și să stabilească norma de drept aplicabilă în speță prin manifestarea unui rol activ, conform art. 22 C. proc. civ.

Fiind derogatorie de la norma generală, rezultă că norma specială se aplică ori de câte ori ne găsim în fața unui caz ce intră sub incidența prevederilor sale, deci norma specială se aplică prioritar față de norma generală, chiar și atunci când norma specială este mai veche decât norma generală.

Înalta Curte reține și faptul că activitatea de evaluare și raportul ANI au fost emise având în vedere dispozițiile Legii speciale nr. 95/2006 referitoare la incompatibilitățile funcției de manager al unui spital public, precum și cele ale Legii nr. 176/2010 în ceea ce privește emiterea raportului de evaluare.

Prin urmare, dispozițiile Legii nr. 161/2003 și cele ale Legii nr. 188/1999 invocate de recurentă nu au aplicabilitate în cauză, starea de incompatibilitate fiind reținută în temeiul art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 (fost art. 180 alin. (1) lit. a), normă specială în raport cu prevederile Legii nr. 161/2003.

Totodată, constată Înalta Curte că și susținerile recurentei referitoare la faptul că prin noțiunea de "funcție" din textul art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 (fost art. 180 alin. (1) lit. a) legiuitorul ar fi avut în vedere o "funcție publică" în accepțiunea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 sunt nefondate având în vedere faptul că Legea nr. 95/2006 nu utilizează noțiunea de "funcționar public" sau de "funcție publică" ci pe aceea ce de "funcție", astfel că sub acest aspect corect a reținut judecătorul fondului că textul art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 face referire la "orice funcții" cu excepția funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică.

Critica adusă hotărârii recurate prin cel de-al treilea motiv de recurs vizează faptul că exercitarea activităților medicale ca persoană fizică autorizată nu întrunește condițiile prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 raportat la dispozițiile art. 2 lit. i) și art. 17 din O.U.G. nr. 44/2008 ce reglementează activitatea persoanelor fizice autorizate nu sunt activități exercitate în virtutea unei funcții, nu sunt activități salarizate și nici indemnizate.

În esență, prin această critică recurenta susține că în actuala redactare a dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 legiuitorul a utilizat noțiunea de "funcție salarizată sau nesalarizată", însă persoana fizică autorizată nu îndeplinește o funcție și nici nu realizează venituri din salarii. Prin raportare la definiția "funcție salarizată" legiuitorul a circumstanțiat aria de acoperire a incompatibilității la persoana care exercită o funcție (adică a fost numită în respectiva funcție) și pentru care primește salariu.

Prealabil, reține Înalta Curte că recurenta nu neagă faptul că a desfășurat, simultan cu funcția de manager al Spitalului Universitar de Urgență Elias, activități medicale ca persoană fizică autorizată la E. - S.C. C. S.R.L. obținând venituri în sumă de aproximativ 138.364,2 RON.

În raport de dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 în conformitate cu care " "(1)Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu:

a)exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate, cu excepția funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică"elementul esențial în determinarea stării de incompatibilitate este reprezentat de activitatea indemnizată desfășurată de recurentă în afara unității sanitare la care era încadrată.

Textul de lege reglementează starea de incompatibilitate în raport de exercitarea altor funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate, astfel că susținerile recurentei referitoare la faptul că persoana fizică autorizată nu îndeplinește o funcție și nici nu realizează venituri din salarii sunt fără relevanță, textul legal anterior citat făcând referire la orice alte funcții sau activități, care nu sunt în cadrul unității medicale unde managerul deține funcția, și care generează venituri salariale și/sau orice alte venituri din activitatea medicală, fiind fără importanță faptul că acestea sunt exclusiv salarizate sau sunt remunerate/indemnizate.

Voința legiuitorului a fost aceea de a interzice managerului unui serviciu de urgență deținerea și a altor funcții remunerate în afara celor permise expres, mai precis, "funcțiile sau activitățile în domeniul medical desfășurate în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică sau de creație literar-artistică."

Recurenta a desfășurat, în calitate de persoană fizică autorizată, o activitate indemnizată, producătoare de venituri, care nu se încadrează în situațiile de excepție reglementate de dispoziția normativă aflată în discuție.

Nici motivul patru de recurs nu poate fi primit, observând Înalta Curte că starea de incompatibilitate a fost reținută din perspectiva funcției de manager exercitată de recurenta-reclamantă și nu a profesiei de medic. Interdicția prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 se referă la persoanele care îndeplinesc funcția de manager fără a distinge după profesia pe care o exercită, așa cum în mod corect a reținut judecătorul fondului.

Și susținerile recurentei referitoare la faptul că activitatea desfășurată la E. - S.C. C. S.R.L. a avut un pronunțat caracter didactic sunt nefondate, contractul de furnizare de servicii medicale aflat la dosar fond Tribunalul București - vol. I atestă faptul că recurenta-reclamantă și-a asumat obligația, în calitate de prestator, să furnizeze către beneficiarul C. S.R.L. servicii de asistență medicală în specialitate medicină internă și cardiologie cu atestare în ecocardiografie și ecocardiografie specială. Prin urmare, obiectul contractului nu a constat în prestarea de activități cu caracter didactic ci în furnizarea de asistență medicală fiind menționate serviciile medicale ce urmau a fi prestate către pacienți în temeiul convențiilor.

Se susține prin motivul cinci de recurs că managerul Spitalului Elias nu este un "manager de spital public" prin raportare la faptul că patrimoniul Spitalului Elias nu este în totalitate în domeniul public fiind parte a legatului testamentar administrat de Academia Română fiind invocate dispozițiile Legii nr. 251/2002 pentru aprobarea O.U.G. nr. 39/2002, act normativ prin care se susține că se aduce o precizare importantă referitoare la referința despre patrimoniul spitalului prin includerea sintagmei "parte proprietate publică a statului".

Critica formulată nu poate fi primită. Împrejurarea că patrimoniul Spitalului Elias nu este în totalitate în domeniul public nu poate determina inaplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, și nici nu poate anihila statutul de spital public al Spitalului Elias.

Pe de altă parte, observă Înalta Curte că nu există niciun act normativ prin care Spitalul Universitar de Urgență Elias să devină spital privat de utilitate publică, fiind o unitate cu personalitate juridică aflată în administrarea Academiei Române, fiind un spital din rețeaua unităților spitalicești din sistemul public.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 190 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 (forma în vigoare pentru perioada supusă evaluării) - în prezent art. 193 - în conformitate cu care:

"(3) Finanțarea Spitalului Clinic Universitar de Urgență Elias se asigură după cum urmează:

a) de la bugetul de stat, pentru situația prevăzută la alin. (2) lit. b), prin bugetul Academiei Române;

b) pentru implementarea programelor naționale de sănătate publică se alocă fonduri de la bugetul de stat și din venituri proprii, prin bugetul Ministerului Sănătății, în baza contractelor încheiate cu Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București sau cu alte instituții publice din subordinea Ministerului Sănătății, după caz;

c) pentru activitatea didactică și de cercetare fundamentală se alocă fonduri de la bugetul de stat, prin bugetul Academiei Române și prin bugetul Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului;

d) pentru compartimentul de primire urgențe se alocă sume de la bugetul de stat, prin bugetul Academiei Române".

În ce privește critica din recurs ce vizează prescripția dreptului Agenției Naționale de Integritate de a stabili pretinsa stare de incompatibilitate în raport cu prevederile art. 2513, 2517, 2500 alin. (1) și (2), art. 2523 din C. civ. cât și cu prescripția răspunderii disciplinare în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 - confuzia între dreptul intimatei de a evalua în termenul prevăzut la art. 11 din Legea nr. 176/2010 și dreptul de a constata o presupusă stare de incompatibilitate ce a încetat cu mai mult de 3 ani înaintea emiterii Raportului de evaluare, Înalta Curte constată că este nefondată.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere faptul că prin Decizia nr. 456/2018, Curtea Constituțională a României a statuat: "79. Or, C. civ., care cuprinde Cartea a VI-a "Despre prescripția extinctivă, decădere și calculul termenelor" și care este reglementarea comună în materie de prescripție extinctivă, la art. 2.500 alin. (1), prevede că dreptul material la acțiune se stinge prin prescripție, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege, respectiv în termenul general de prescripție de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen [art. 2.517 din C. civ..], în timp ce textul criticat se referă la faptele săvârșite de persoanele aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice ce determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ce se prescriu în termen de 3 ani de la data săvârșirii lor. Însă, prescripția extinctivă este definită ca fiind acel mod de înlăturare a răspunderii civile, constând în stingerea dreptului material la acțiune neexercitat în termenul stabilit de lege.

Aceste statuări referitoare la incidența, nu doar a termenelor de prescripție, ci a întregii instituții a prescripției extinctive, inclusiv a prevederilor legale referitoare la întreruperea sau suspendarea termenelor în discuție sunt reiterate identic și în cuprinsul par. 33, 34 din Decizia nr. 682/2018 a instanței de contencios constituțional, fiind pe deplin valabile și în prezenta speță, în care declanșarea procedurii de evaluare a recurentei reclamante a avut loc înlăuntrul termenului general de prescripție de 3 ani.

În prezenta cauză, reține Înalta Curte că activitatea de evaluare în ceea ce privește activitatea de respectare de către recurenta-reclamantă a regimului juridic al incompatibilităților a fost declanșată în anul 2014 în perioada deținerii și a exercitării funcției publice, fiind respectate astfel dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 cu modificările și completările ulterioare în conformitate cu care:

"Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Înalta Curte apreciază că față de datele intervalului în care a existat starea de incompatibilitate, în speță, nu se pune problema depășirii termenului prevăzut în art. 11 din Legea nr. 176/2020 pentru efectuarea verificărilor, fiind evident că nu a intervenit prescripția dreptului intimatei Agenția Națională de Integritate de a-și exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor și incompatibilităților prevăzute de lege, în condițiile în care activitatea de evaluare a fost începută la data de 01.08.2014, declanșarea investigației constituind act întrerupător al prescripției.

În acest sens trebuie stabilit momentul de la care termenul de 3 ani începe să curgă, iar această problemă a fost lămurită prin Decizia nr. 74/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, art. 2.517 și următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, care la pct. 53 s-a statuat:

"Prin urmare, în acest regim juridic, Agenția Națională de Integritate este ținută în exercitarea competențelor sale de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice, de declanșarea cercetărilor specifice în termenul general de 3 ani prevăzut de art. 2.523 din C. civ., care începe să curgă de la data când a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască situația juridică sau factuală cu relevanță în exercitarea competențelor sale, care va fi interpretat în nota specifică a raporturilor de drept public în care acționează Agenția, dar nu mai târziu de 3 ani de la momentul încetării funcțiilor ori demnităților publice care fac obiectul cercetărilor."

Aplicând cele statuate prin Decizia sus menționată la prezenta cauză, rezultă că termenul de prescripție de 3 ani în care Agenția Națională de Integritate are dreptul să emită Raportul de evaluare a început să curgă de la data încetării raportului de funcție publică, respectiv de la data de 07.12.2016. Cum Raportul de evaluare a fost emis la data de 14.03.2018, este fără putere de tăgadă că nu a intervenit prescripția dreptului intimatei de a efectua activitatea de evaluare.

În ce privește prescripția dreptului de atragere a răspunderii disciplinare, constată Înalta Curte că judecătorul fondului în mod corect a reținut că nu a fost atrasă răspunderea disciplinară pentru a se putea analiza intervenția prescripției.

După rămânerea definitivă a Raportului de evaluare se naște dreptului intimatei Agenției Naționale de Integritate de a solicita aplicarea sancțiunii disciplinare sau administrativă, așa cum s-a statuat tot prin Decizia nr. 74/2020 anterior menționată - pct. 64-67.

Pe de altă parte, prin aceeași Decizie - pct. 69, s-a statuat faptul că termenul de 6 luni instituit prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 invocat de recurentă nu este un termen de prescripție, ci un termen de decădere privit ca intervalul de timp înăuntrul căruia titularul dreptului de a angaja răspunderea disciplinară este obligat, printr-o dispoziție legală să-și exercite acel drept sub sancțiunea stingerii dreptului respectiv.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 1275 din 02 aprilie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 februarie 2022.