ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5222/2021

Ședința publică din data de 3 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 13.06.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, hotărâre publicată în Monitorul Oficial nr. 154 din 29 februarie 2016,

Petentul Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

1.2. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 24.02.2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri, anularea H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, hotărâre publicată în Monitorul Oficial nr. 154 din 29 februarie 2016.

1.3. Prin încheierea de ședință din data de 05.05.2017, pronunțată în dosarul x/2017, Curtea de Apel București a admis excepția litispendenței și conexității și a dispus atașarea dosarului nr. x/2017 la dosarul mai vechi nr. x/2016, judecata ambelor acțiunii continuând în cadrul acestui din urmă dosar.

Prin sentința nr. 4757 din 6 decembrie 2017 3933, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal:

(i) a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri, ca neîntemeiată;

(ii) a admis cererea de intervenție formulată de intervenientul Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri, în sprijinul pârâtului Guvernul României.

Împotriva sentinței nr. 4757 din 6 decembrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L, care a solicitat casarea sentinței, și în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a prezentat istoricul litigiului și cadrul normativ aplicabil cauzei și a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Argumentele subsumate acestui caz de casare sunt structurate raportat la cele trei motive de nelegalitate invocate prin cererea introductivă, și anume: încălcarea principiului neretroactivității legii; încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008; interpretarea și aplicarea greșită a normelor de tehnică legislativă ce guvernează actul normativ atacat; încălcarea art. 107 din TFUE și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind concurența, sub aspectul caracterului discriminatoriu al efectelor H.G.. nr. 113/2016.

3.1. Cât privește încălcarea principiului neretroactivității legii, reglementat de art. 15 alin. (2) din Constituție, art. 69 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 și art. 9 alin. (2) C. civ., recurenta reclamantă arată următoarele:

Instanța a înlăturat în mod greșit argumentul privind modificarea retroactivă a mecanismului de exceptare, ignorând însuși scopul declarat prin nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016, respectiv acela de a modifica o situație juridică petrecută în trecut, consumată la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Vechea reglementare prevedea exceptarea "începând cu anul obținerii acordului de exceptare", iar noua reglementare se referă la exceptarea "începând cu data emiterii acordului de exceptare". Ambele texte sunt clare și au valențe diferite sub aspectul întinderii exceptării acordate, procent din consumul de energie aferent întregului an în curs versus procent din consumul de energie înregistrat după data emiterii acordului de exceptare. Or, H.G. nr. 113/2016 a fost adoptată după ce "anul obținerii acordului de exceptare" s-a încheiat, prin urmare, modificarea vizând acest an (2015) a fost retroactivă.

Toate elementele situației juridice relevante pentru stabilirea cuantumului exceptării de care recurenta a beneficiat aferent consumului de energie din anul 2015 s-au consumat până la sfârșitul acestui an. Potrivit art. 4 alin. (9) din Legea nr. 220/2008, în anul 2016 urma să fie realizată doar o regularizare, pe baza calculelor aritmetice și a datelor colectate și raportate din anul precedent. Regularizarea valorii consumului exceptat la începutul anului următor nu poate constitui prilej pentru amendarea cadrului normativ în vigoare pe parcursul anului anterior. De altfel, cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi, definitivată în anul următor pentru anul precedent, nu este altceva decât un rezultat matematic determinat pe baza cantităților de E-SRE și, respectiv, a consumului final din anul precedent.

Intervenția Guvernului României prin H.G. nr. 113/2016 a schimbat pentru anul 2015 formula de calcul reglementată de lege, reducând beneficiul exceptării în detrimentul consumatorilor electrointensivi.

Nota de fundamentare a hotărârii de guvern relevă fără dubiu că scopul reglementării a fost acela de a regla/rectifica o situație juridică consumată, în contextul în care rezultatele aplicării mecanismului de exceptare au fost apreciate de emitent ca fiind nesatisfăcătoare.

În acest context, este greșită concluzia primei instanțe care se bazează pe premisa că forma anterioară a H.G. nr. 495/2014 lăsa loc de interpretări diferite. În realitate, H.G. nr. 113/2016, fie prin obiect, fie cel puțin prin scopul său, reprezintă o veritabilă schimbare normativă, respectiv modificare retroactivă a condițiilor de "joc" în materie de acordare a ajutorului de stat.

Însuși administratorul schemei de ajutor de stat - Ministerul Economiei, Comerțului și Turismului - a comunicat în mod repetat, pe parcursul anului 2015, că exceptarea viza consumul aferent întregului an 2015, indiferent de data emiterii acordului de exceptare. Schimbarea poziției autorităților cu privire la întinderea efectelor exceptării reprezintă o conduită lipsită de minimul grad de previzibilitate în raport cu destinatarii acestor prevederi legale.

Hotărârea recurată aplică în mod greșit legea atunci când neagă recurentei-reclamante orice drepturi câștigate sub imperiul art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în forma inițială.

Atât prin raportare la data intrării în vigoare a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, cât și prin raportare la data emiterii acordului de exceptare, recurenta-reclamantă a câștigat un drept înainte de adoptarea actului administrativ normativ atacat în cauză. Întinderea acestui drept (din perspectiva efectelor exceptării) este prevăzută de legea în vigoare la data emiterii acordului de exceptare, respectiv de art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în varianta inițială.

Reducerea beneficiului exceptării aferente anului 2015 prin H.G. nr. 113/2016 reprezintă o vătămare directă a drepturilor câștigate.

În sensul acestor susțineri, recurenta invocă observațiile Ministerului Justiției la adresa proiectului actului normativ contestat, comunicate prin nota nr. x/2016. Prin aceste observații s-a pus problema afectării, prin adoptarea H.G. nr. 113/2016, a drepturilor câștigate, indicându-se necesitatea obținerii avizului Consiliului Concurenței și a avizului ANRE.

3.2. Încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008.

În lumina Legii nr. 220/2008 și în acord cu varianta inițială a H.G. nr. 495/2014, exceptarea a vizat obligația anuală de achiziție a certificatelor verzi, raportată la produsul dintre cota anuală de achiziție și consumul anual de energie.

H.G. nr. 113/2016 distorsionează această formulă prevăzută de Legea nr. 220/2008, exceptarea nemaivizând cantitatea de energie furnizată anual consumatorilor finali, ci o cantitate de energie consumată într-o perioadă mai scurtă, stabilită pe criterii care nu corespund formulei legale. Perioada consumului a variat de la un consumator electrointensiv la altul, în funcție de momentul soluționării cererii de eliberare a acordului de exceptare. Astfel, practic, H.G. nr. 113/2016 a schimbat un element al formulei.

Legea nr. 220/2008 reglementează obligația anuală de achiziție a certificatelor verzi, definind volumul acestei obligații prin raportare la cantitatea anuală de energie furnizată consumatorilor, pentru care există obligația de achiziție de certificate verzi. La această din urmă cantitate anuală de energie furnizată și supusă obligației de achiziție de certificate verzi se raportează procentul de exceptare menționat în art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008. Legea nu prevede formule bianuale, trimestriale sau altfel fragmentate, care să permită aplicarea procentului de exceptare prevăzut de art. 8 alin. (8) altfel decât la un consum anual.

Intenția legiuitorului de a adopta un mecanism anual de exceptare transpare și din prevederile art. 12 alin. (2

4

) din Legea nr. 220/2008. Conform acestora, până la 31.12.2015, pentru furnizorii consumatorilor industriali care au depus documentația pentru obținerea acordului de exceptare în conformitate cu H.G. nr. 495/2014, obligația de achiziție a certificatelor verzi este considerată a fi numai anuală, iar nu trimestrială. Astfel, în situația obținerii acordului de exceptare, acesta urma să își producă efectele pentru toată cantitatea de energie consumată în anul respectiv, fiind aplicabil și pentru energia consumată în trimestrele scurse până la data emiterii sale.

Caracterul anual al exceptării este confirmat și prin Metodologia de stabilire a cotelor anuale obligatorii, emisă în aplicarea art. 25 din Legea nr. 220/2008.

Aplicarea procentului de exceptare altfel decât la consumul anual este o improvizație care denaturează formula de calcul a cotei obligatorii de achiziție reglementată de Legea nr. 220/2008.

3.3. Încălcarea normelor de tehnică legislativă ce guvernează actul normativ atacat, respectiv Legea nr. 24/2000, Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

Prima instanță a încălcat normele de tehnică legislativă, înlăturând critica referitoare la faptul că H.G. nr. 113/2016 nu a fost supusă consultării și dezbaterii publice, motivat doar de împrejurarea că este un criteriu de formă care nu a produs nicio vătămare. Or, chiar dacă ar putea reprezenta un criteriu de formă, acesta nu a fost respectat, conducând astfel la nulitatea actului. Mai mult, respectivul act i-a produs recurentei o vătămare, având în vedere că aceasta nu a putut să beneficieze de exceptare pe durata întregului an, ci doar pe o perioadă de 6 luni, după admiterea acordului.

3.4. Încălcarea art. 107 din TFUE și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind concurența.

Raționamentul expus în sentința recurată indică o greșită interpretare și un refuz al aplicării directe a normelor dreptului european, dar și a normelor dreptului național în materia concurenței care restricționează orice formă de intervenție a statului, inclusiv pe cale normativă, aptă să denatureze concurența.

H.G. nr. 113/2016, prin obiectul acesteia, a afectat condițiile mediului concurențial, fiind contrară prevederilor art. 8 alin. 1 din Legea nr. 21/1996 privind concurența, care interzic autorităților stabilirea unor condiții discriminatorii pentru activitatea întreprinderilor. Din aceleași considerente, noua reglementare înfrânge prevederile art. 107 TFUE, care interzic acordarea de ajutoare de stat în condiții care denaturează concurența.

În concret, în procedura de implementare a schemei de ajutor de stat, modificarea prin H.G. nr. 113/2006 a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, cu efect asupra perioadei reglementate a anului 2015, are caracter discriminatoriu. Aceasta presupune un tratament discriminatoriu al consumatorilor electro-intensivi beneficiari ai acordului de exceptare. H.G. nr. 113/2016 a redus retroactiv beneficiul exceptării la consumul de energie înregistrat după data emiterii acordului de exceptare. Or, la momentul adoptării H.G. nr. 113/2016, era cunoscută împrejurarea că acordurile de exceptare au fost eliberate consumatorilor electro-intensivi la date diferite, în funcție de durata procesului de soluționare a cererilor - diferită de la caz la caz.

Mai mult, data efectivă a emiterii acordului de exceptare a depins de durata de soluționare de către autoritate a cererilor, acest criteriu fiind, în mod evident, unul arbitrar, întrucât s-a ajuns la situația în care un consumator căruia i-a fost soluționată cererea în 30 de zile că beneficieze de exceptare la o intensitate și un cuantum diferite de consumatorul a cărui cerere a fost soluționată în 6 luni.

Față de aceste aspecte, apreciază că hotărârea de guvern încalcă principiile securității juridice și încrederii legitime, precum și principiile egalității de tratament și nediscriminării, fiind astfel contrară dispozițiilor art. 107 din TFUE și art. 8 din Legea Concurenței, a căror idee centrală este că ajutoarele de stat apte să denatureze concurența sunt incompatibile cu piața internă, întrucât încalcă normele de concurență potrivit cărora autoritățile nu pot adopta măsuri de natură să creează beneficii doar anumitor întreprinderi.

În sprijinul argumentației sale, recurenta-reclamantă invocă avizul Comisiei Europene emise conform art. 29 alin. (1) din Regulamentul UE 1589/2015, în dosarul cauzei, aviz prin care Comisia Europeană și-a exprimat punctul de vedere asupra incidenței principiilor egalității de tratament și nediscriminării, în situația schemei de ajutor de stat modificate prin H.G. nr. 113/2016, precum și punctul de vedere al Ministerului Justiției exprimat în cadrul procesului de elaborare a actului normativ prin Nota nr. x/2016.

4.1. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepția nulității recursului, din perspectiva neîndeplinirii obligației de achitare a taxei judiciare de timbru, invocând prevederile art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013, raportat la împrejurarea că, din documentele ce i-au fost comunicate, nu reiese că s-a achitat taxa judiciară de timbru în cuantum de 100 RON.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului, arătând că prima instanță a stabilit corect că simpla adresare a solicitării de emitere a acordului de exceptare nu echivalează cu obținerea calității de beneficiar al ajutorului de stat, calitate care este dobândită la momentul emiterii acordului de exceptare, conform art. 12 alin. (2

4

) din Legea nr. 220/2008.

De asemenea, în mod corect a apreciat instanța de fond că prin adoptarea actului administrativ normativ dedus judecății nu sunt aduse modificări reglementării anterioare, ci doar clarificări.

Întrucât H.G. nr. 495/2014 nu prevedea, în forma inițială, data precisă de la care acordurile de exceptare își produc efectele, recurenta se referă fără temei la drepturi câștigate, în sensul producerii efectelor exceptării anterior emiterii acordului de exceptare.

Din cuprinsul H.G. nr. 113/2016 rezultă că data acordării ajutorului este data emiterii acordului de exceptare, în raport de care perioada anterioară nu este una asupra căreia se pot extinde facilitățile în cauză.

Dacă s-ar fi considerat că acordul de exceptare își produce efectele începând cu data de 1.01.2015, cota obligatorie pentru achiziția de certificate verzi ar fi condus la creșterea impactului acestora în factura consumatorului final, o creștere nejustificată, în raport de dispozițiile legale incidente. Aplicarea exceptării începând cu 1.01.2015 ar fi presupus amendarea furnizorilor de energie electrică pentru facturarea certificatelor verzi în exces la consumatorii finali pentru perioada cuprinsă între 1.01.2015 și data emiterii acordurilor de exceptare, fiind create, astfel, prejudicii.

Prin urmare, modificarea art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 nu este de natură a schimba sensul ori spiritul reglementării inițiale. În plus, nu este o modificare a schemei de ajutor de stat.

Conform art. 3 alin. (6) lit. b) din Anexa la H.G. nr. 495/2014, termenul de evaluare de acord de exceptare curge de la momentul în care documentația este completă și corectă, motiv pentru care pretențiile recurentei nu se justifică.

Chiar dacă H.G. nr. 495/2014 nu prevedea un termen de la care produce efecte acordul de exceptare (norma fiind interpretabilă, până la completarea adusă prin H.G. nr. 113/2016), este evident că, și în privința efectelor acordului, ca act juridic, operează principiul aplicării pentru viitor (în lipsa unei prevederi contrare exprese), H.G. nr. 495/2014 completându-se, până la apariția H.G. nr. 113/2014, cu dispozițiile dreptului comun.

Cât privește caracterul contrar Legii nr. 220/2008 al H.G. nr. 113/2016, instanța de fond a apreciat în mod corect că exceptarea prevăzută de art. 3 din H.G. nr. 495/2014 vizează obligația de achiziție a unui număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziție de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, în condițiile art. 4 alin. (9), și cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 108 paragraful (3) TFUE, caracterul nefondat al argumentului recurentei decurge din aceea că prevederile H.G. nr. 113/2016 nu se circumscriu ipotezei reglementate prin instrumentul comunitar.

4.2. Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea excepției netimbrării recursului întrucât a fost depusă la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON., iar pe fond a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimat, ca neîntemeiate.

Prin cererea formulată la termenul de judecată din 09 decembrie 2020, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a solicitat sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare în legătură cu interpretarea dispozițiilor art. 107 TFUE/4 alin. (3) TUE.

Prin încheierea dată în ședința publică de la 24 martie 2021, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a CJUE, considerentele avute în vedere fiind expuse în cuprinsul încheierii de ședință.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, precum și a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., în temeiul dispozițiilor art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalității H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

Soluționând cauza, prima instanță a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate invocate, respingând acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Dezlegarea primei instanțe, inclusiv argumentația pe care se fondează, este la adăpost de orice critică, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de analiză a faptelor și normelor incidente cauzei, după cum se va detalia în continuare.

Referitor la încălcarea principiului neretroactivității legii, recurenta a arătat că dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 113/2016, au dispus pentru trecut, reglementând efectele produse de un act juridic (acordul de exceptare) emis în anul 2015.

Răspunzând solicitării instanței de recurs de a explica în ce fel modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016 au efect asupra ajutorului de stat acordat în anul 2015, recurenta-reclamantă a arătat că, în cazul său, deși acordul de exceptare a fost obținut la data de 03.06.2015 și a fost pus în aplicare în sensul acordării exceptării de la obligația de achiziție a certificatelor verzi raportat la consumul de energie electrică aferent întregului an 2015, la începutul anului 2016 a avut loc o regularizare, care ar fi trebuit să fie o operație matematică de stabilire a numărului final de certificate verzi pentru care există obligația legală de achiziție, prin raportare la consumul neexceptat din anul precedent, numai că, la data acestei regularizări, erau deja în vigoare modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016. Prin urmare, numărul final de certificate verzi pentru care are obligația legală de achiziție s-a stabilit în noul context normativ, aplicat retroactiv pentru anul 2015, luând în considerare un consum exceptat de la obligația de achiziție de certificate verzi mai mic, respectiv nu raportat la întregul an 2015, ci raportat la perioada iunie- decembrie 2015, adică de la data emiterii acordului de exceptare.

Privind la cadrul normativ din domeniul promovării producerii energiei electrice din surse regenerabile de energie (E-SRE), Înalta Curte constată că, potrivit art. 4 alin. (7), (8) și (9) din Legea nr. 220/2008, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a elaborat o metodologie de stabilire a cotelor anuale de achiziție de certificate verzi. În formula de calcul a acestei cote joacă un rol consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat de energie electrică pentru aceeași perioadă. De asemenea, în luna decembrie a anului precedent, ANRE stabilește, prin ordin, cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi estimată pentru anul următor, ținând cont de consumul final de energie electrică estimat pentru anul de referință, iar până la data de 1 martie a anului următor celui de referință stabilește cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi aferentă anului de referință, pe baza cantităților realizate de energie electrică din surse regenerabile și a consumului final de energie electrică din anul precedent.

Drept urmare, acordul de exceptare obținut de reclamantă în iunie 2015 se presupune că a produs în cursul acestui an efectele juridice prevăzute de H.G. nr. 495/2014, în forma inițială, care prevedea că exceptarea de la plata certificatelor verzi va fi corespunzătoare energiei electrice consumate pe întregul an.

Însă, în cadrul mecanismului de corecție ce a operat în anul următor, în formula de calcul a cotei obligatorii de achiziție de certificate verzi a fost utilizat un consum total exceptat (calculat pentru toți beneficiarii schemei de sprijin) raportat nu la întregul an 2015, ci la perioadele din acest an în care au operat acordurile de exceptare, raportat la data emiterii fiecăruia.

Art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008 stabilește că furnizorii de energie electrică și producătorii prevăzuți la alin. (1) al aceluiași text de lege sub obligați să achiziționeze anual un număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziție de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, potrivit prevederilor art. 4 alin. (9) din lege, și cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali. Această obligație de achiziție a certificatelor verzi se reflectă, în cele din urmă, într-un cost pe care îl suportă consumatorul final al energiei electrice.

Potrivit art. 8 alin. (8) din același act normativ, se exceptează de la aplicarea prevederilor prezentei legi un procent din cantitatea de energie electrică livrată consumatorilor finali, cu respectarea reglementărilor europene incidente. Condițiile de calificare pentru mecanismul de exceptare, precum și cantitatea exceptată, condiționată de aplicarea programelor anuale de creștere a eficienței energetice, vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului, după notificarea acestora la Comisia Europeană și obținerea unei decizii de autorizare din partea acesteia.

Schema de ajutor de stat privind exceptarea parțială a consumatorilor industriali electrointensivi de la plata certificatelor verzi aferente cotei obligatorii a fost reglementată prin H.G. nr. 495/2014, fiind aprobată prin decizia Comisiei Europene C(2014) 7287 din 15.10.2014.

Art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 cuprinde o normă de implementare a schemei de ajutor. Inițial, prin dispozițiile art. 3 alin. (1) se prevedea că exceptarea se aplică la cota obligatorie de achiziție de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obținut acordul de exceptare. Conform modificărilor aduse textului normativ prin intermediul H.G. nr. 113/2016, exceptarea se aplică începând cu data emiterii acordului de exceptare obținut de beneficiarii ajutorului de stat.

Din nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016 rezultă că modificarea a fost impusă de rațiuni practice, respectiv dacă s-ar fi avut în vedere exceptarea consumului beneficiarilor schemei de sprijin din întregul an 2015, în care au fost obținute acordurile de exceptare, s-ar fi ajuns la o abatere semnificativă a cotei obligatorii finale de achiziție, față de cea estimată, cu impact asupra costurilor suportate de consumatorii finali de energie.

Prin Ordinul nr. 5/2016, ANRE a stabilit cota finală obligatorie de achiziție de certificate verzi pentru anul 2015, luând în calcul un consum exceptat raportat la datele acordurilor de exceptare emise în primul an de implementare a schemei de sprijin.

Stabilirea acestei cote anuale obligatorii de achiziție de certificate verzi (stabilite procentual ca fiind raportul dintre numărul de certificate verzi emise și consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat) a fost influențată de valoarea mai mică a consumului exceptat (conform H.G. nr. 113/2016), în sensul că a fost mai mică decât dacă valoarea consumului exceptat era cea din întreg anul 2015.

Efectul vătămător la adresa recurentei-reclamante nu rezultă direct din cota anuală obligatorie de achiziție, ci din stabilirea acesteia pe baza unei valori mai mici a consumului exceptat, care se corelează cu o valoare mai mare a consumului neexceptat, pentru care se menține obligația de achiziție de certificate verzi. Există, astfel, o strânsă interdependență între cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi și consumul neexceptat, datorită împrejurării că, în formula de calcul a cotei, un element îl reprezintă consumul exceptat.

Reclamanta a invocat încălcarea prin H.G. nr. 113/2016 a principiului neretroactivității legii civile și a principiului respectării drepturilor câștigate.

Pe baza expunerii anterioare, Înalta Curte reține că încălcarea principiului neretroactivității este greșit raportată de către recurenta-reclamantă la conținutul normativ al H.G. nr. 113/2016, în loc de a fi raportată la conținutul actelor de punere în aplicare a normei din art. 3 alin. (1) al H.G. nr. 495/2014, la nivelul anului 2015.

În egală măsură, invocata încălcare a unor drepturi câștigate nu poate fi relaționată cu conținutul normativ al H.G. nr. 113/2016, pentru că valoarea diminuată a consumului exceptat nu a fost stabilită prin hotărârea de guvern atacată, ci prin acte de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de ajutor, a cărei modificare intervenită în 2016 a fost aplicată și pentru anul 2015, în cadrul procedurilor administrative derulate de ANRE de stabilire a cotei finale obligatorii de certificate verzi și a listei operatorilor economici cu obligație de achiziție de certificate verzi, inclusiv a numărului de certificate verzi necesare pentru îndeplinirea cotei obligatorii de achiziție pentru anul 2015.

Recurenta-reclamantă a arătat că încălcarea principiului neretroactivității a avut loc prin H.G. nr. 113/2016, fiind clar că ANRE nu ar fi putut să nu aplice prevederea normativă care definea elementele de calcul al cotei în vigoare la data regularizării.

Aceste susțineri vor fi înlăturate întrucât aplicarea prevederilor H.G. nr. 113/2016 pentru anul 2015 nu este o soluție legislativă impusă prin corpul reglementării. Intenția unei astfel de aplicări rezultă, într-adevăr, din nota de fundamentare, însă aceasta nu face parte din conținutul actului normativ și, drept urmare, nu poate fi avută în vedere ca argument care să susțină încălcarea principiului neretroactivității legii prin conținutul normei.

Concluzia că motivele de nelegalitate nu privesc însuși actul normativ, ci ar fi putut fi invocate la adresa actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin, reiese și din următoarea demonstrație teoretică.

Obiectul de reglementare al H.G. nr. 495/2015 este schema de ajutor (aprobată de Comisia Europeană) pentru consumatorii electrointensivi, schemă de ajutor care operează începând cu decembrie 2014, pentru o perioadă de 10 ani. Teoretic, acorduri de exceptare pot fi emise și ulterior anului 2015, pe parcursul funcționării schemei de ajutor, în situația în care alți consumatori electrointensivi ar corespunde criteriilor de eligibilitate stabilite pentru acordarea ajutorului de stat.

Rezultă că, pentru o situație ipotetică în care un astfel de beneficiar ar îndeplini condițiile ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 113/2016, soluției normative nu i s-ar putea imputa viciul de legalitate referitor la încălcarea principiului neretroactivității, în sensul că ar dispune pentru trecut, așa cum invocă reclamanta.

Art. 3 alin. (1) reprezentând o regulă de implementare a schemei de sprijin, are caracter normativ și se aplică unui număr nedefinit de destinatari, care îndeplinesc condițiile cerute prin hotărârea de Guvern. Or, actul normativ nu poate fi anulat pe motivul aplicării lui retroactive într-una sau mai multe situații individuale.

În concluzie, argumentele referitoare la încălcarea principiului neretroactivității legii și a principiului respectării drepturilor câștigate nu sunt corect raportate la actul administrativ normativ supus controlului jurisdicțional, ele privind actele de punere în aplicare a H.G. nr. 495/2014.

Drept urmare, instanța de recurs nu are a se pronunța în mod efectiv asupra acestor motive, nefiind învestită cu analiza de legalitate a actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin.

Pe cale de consecință, motivele de nelegalitate anterior arătate nu pot fi valorificate raportat la conținutul actului administrativ normativ, ci numai raportat la actele de punere în aplicare a acestui conținut normativ.

Motivul de nelegalitate prin care s-a invocat încălcarea art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 este și el nefondat.

Înalta Curte constată că aceste dispoziții, care stabilesc cadrul legal pentru reglementarea la nivel infra-legislativ a condițiilor de calificare pentru mecanismul de exceptare precum și cantitatea de energie electrică exceptată, nu conțin un principiu al anualității, așa cum susține recurenta-reclamantă.

Dimpotrivă, așa cum s-a arătat, întregul mecanism de exceptare ca și cantitatea exceptată au fost lăsate în câmpul de normare al hotărârii de guvern care aprobă schema de sprijin, notificată Comisiei Europene și autorizată de aceasta.

Exceptarea este prevăzută de lege procentual, raportat la cantitatea de energie furnizată și care intră sub efectele acordului de exceptare, în condițiile legii.

Nici prevederile art. 12 alin. (2

4

) din lege, introduse prin Legea nr. 122/2015, nu constituie un argument în sensul anualității consumului exceptat, așa cum pretinde recurenta, ele fiind menite să regleze o problemă procedurală (intervenită la nivelul anului 2015, ca prim an de implementare a schemei de sprijin) referitoare la obligația de achiziție a certificatelor verzi (care, de regulă, trebuie îndeplinită trimestrial).

Motivul de nelegalitate referitor la încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică este, de asemenea, nefondat. Vătămarea în drepturile prevăzute de Legea nr. 53/2003 nu privește o vătămare la modul general, ci, în mod concret, o vătămare a persoanei care o invocă, într-un drept sau interes legitim, prin nerespectarea dispozițiilor acestei legi.

Vătămarea pretinsă în cauză are ca situație premisă nerespectarea dreptului reclamantei de a-și expune punctul de vedere cu privire la actul normativ ce se preconiza a fi adoptat.

Pentru a se constata o astfel de vătămare, era necesar ca reclamanta să dovedească faptul că nerespectarea modalităților de realizare a transparenței decizionale nu i-a permis a se informa și i-a îngrădit dreptul de a participa activ și accesul la luarea deciziilor, la efectuarea de propuneri, sugestii sau opinii asupra proiectului de act normativ, ceea ce ar fi condus la o altă formă de reglementare a acestuia.

Or, în cauză, instanța de fond a reținut corect că reclamanta nu au fost în măsură a proba vreo vătămare produsă prin adoptarea actului în lipsa unei consultări publice. De altfel, este de observat faptul că recurenta nu se pretinde vătămată de textul modificării în sine, ci de riscul ca ea să fie aplicată retroactiv și situației sale.

Cât privește cel din urmă motiv de nelegalitate, referitor la încălcarea prevederilor art. 107 din TFUE și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, Înalta Curte constată că acesta este în legătură cu motivele de nelegalitate referitoare la retroactivitate și încălcarea drepturilor câștigate, care, așa cum s-a arătat anterior, sunt greșit raportate la conținutul actului administrativ normativ dedus judecății, astfel că aspectele invocate nu mai prezintă relevanță față de considerentele expuse anterior.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondate recursul formulat de reclamanta A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 4757 din 6 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 noiembrie 2021.