ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2645/2020

Ședința publică din data de 17 iunie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, la data de 05.08.2016, sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună:

- anularea Hotărârii Guvernului nr. 113 din 24 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 154/29.02.2016, privind modificarea alin. (1) al art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a procedurii energiei din surse regenerabile de energie;

- anularea Adresei nr. x; nr. 1472/25.04.2016, prin care pârâtul a respins plângerea prealabilă;

- obligarea pârâtului la plata de daune materiale în cuantum de 516.104,75 RON, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1002 din 21.03.2017, a respins excepția lipsei de interes și excepția inadmisibilității acțiunii, precum și acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., care a solicitat casarea în parte a acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a prezentat istoricul litigiului și a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.1. În mod greșit, prima instanță nu a avut în vedere faptul că H.G. nr. 113/2016 încalcă principiul neretroactivității legii.

Contrar celor reținute de curtea de apel, H.G. nr. 113/2016 modifică H.G. nr. 495/2014, iar această modificare intervine la mai bine de un an de zile de la data intrării în vigoare a actului inițial.

Intenția legiuitorului de a aplica retroactiv dispozițiile H.G. nr. 113/2016 este evidentă și fără echivoc.

3.2. În mod eronat, instanța de fond a apreciat faptul că H.G. nr. 113/2016 nu contravine Deciziei Comisiei Europene C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014. Pentru a ajunge la această concluzie, instanța s-a aflat într-o confuzie serioasă în privința naturii Deciziei Comisiei Europene, precum și a efectelor pe care aceasta le produce.

În opinia recurentei, autoritățile romane sunt obligate, în baza art. 108 alin. (3) din TFUE, să notifice Comisia cu privire la orice plan de refinantare, reformare sau modificare a acestui ajutor, în temeiul dispozițiilor din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (în prezent, articolul 108 TFUE).

Cu alte cuvinte, decizia Comisiei este de natură să avizeze acordarea ajutorului de stat față de prevederile actului normativ național (în speță, H.G. nr. 495/2014), astfel încât acesta să respecte principiile Uniunii Europene și reglementările acesteia. Efectul deciziei Comisiei este acela că nu vor fi ridicate obiecțiuni din partea Comisiei cu privire la ajutorul de stat.

În data de 2 iulie 2014, autoritățile române au notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat privind exceptarea parțială a consumatorilor industriali electro-intensivi de la plata certificatelor verzi aferente cotei obligatorii. Conform mențiunilor din această notificare, Statul Român menționează faptul că planificase punerea în aplicare a măsurii începând cu data de 1 august 2014, însă a confirmat că măsura nu va fi pusă în aplicare înainte de a fi aprobată de Comisia Europeană. Mai mult, în decizia Comisiei Europene se arată în mod expres faptul că în proiectul de hotărâre a guvernului transmis la 24 septembrie 2014 se indică că măsura va fi pusă în aplicare începând din 1 decembrie 2014.

Astfel, autoritățile romane aveau cunoștință încă din anul 2014 că măsura va fi aplicată începând cu luna decembrie 2014, toate calculele statistice prezentate Comisiei Europene având ca termen de plecare luna decembrie 2014. Mai mult decât atât, decizia Comisiei Europene vizează aprobarea schemei cu aplicare pe 10 ani până la data de 31 decembrie 2024, fapt ce argumentează că autoritățile române aveau cunoștință de aplicarea schemei de ajutor pe întreaga durata a anului 2015 și nu începând din luna iunie 2015 când au fost emise primele acorduri de exceptare.

În acest context, ANRE, cu rea-credință, nu a avut în vedere la calculul cotei obligatorii estimată de achiziție de certificate verzi pentru anul 2015 schema de ajutor notificată de către autoritățile române și aprobată prin Decizia Comisiei Europene C(2014) 7287 din 15 octombrie 2014.

3.3. Instanța de fond a considerat, fără a avea în vedere vreun temei legal, că nu este vorba despre un abuz de drept, cât timp ajutorul de stat este acordat de la data la care acordul de exceptare este emis.

În concepția recurentei, Guvernul României, prin abuz de drept, a adoptat o hotărâre care îi vatămă în mod direct pe titularii drepturilor prevăzute de lege. Situația este cu atât mai abuzivă cu cât cel care este direct răspunzător pentru neîndeplinirea la timp a obligației de a da un răspuns la cererea de emitere a unui acord pentru exceptare este chiar organul care propune modificarea H.G. nr. 495/2014, respectiv Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor pentru Mediul de Afaceri.

Cu alte cuvinte, deși unitatea de implementare aflată în subordinea Ministerului Economiei, Comerțului și Relațiilor pentru Mediul de Afaceri este cea care nu a respectat legea, deoarece a emis acordul pentru exceptare la 6 luni de la data depunerii cererii, în condițiile în care termenul pentru răspuns este de 30 de zile, reprezentanții Ministerului printr-o lege care retroactivează și care este dată cu scopul clar de a proteja interesele altor producători economici (în cazul de față, al producătorilor de energie regenerabilă) și nu ale contribuabililor (la rândul lor, importanți investitori) cărora le era destinată legea.

3.4. În mod nejustificat, prima instanță nu a avut în vedere faptul că argumentele care au stat la baza adoptării H.G. nr. 113/2016 sunt nelegale și contradictorii.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, precum și a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat.

Așa cum s-a precizat la pct. 1 din prezenta decizie, controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A., în temeiul dispozițiilor art. 8 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalității H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Dezlegarea primei instanțe, inclusiv argumentația pe care se fondează, este la adăpost de orice critică, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de analiză a faptelor și normelor incidente cauzei, după cum se va detalia în continuare.

4.1. Referitor la încălcarea principiului neretroactivității legii

Conform articolului unic din Hotărârea de Guvern anterior arătată: "Exceptarea de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se aplică începând cu data emiterii acordului de exceptare obținut de beneficiarii ajutorului de stat. Respectiva exceptare nu afectează calculul privind atingerea obiectivului național, prevăzut la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în consumul final brut de energie al anului 2020."

În forma anterioară adoptării H.G. nr. 113/2016, art. 3 din H.G. nr. 495/2014 avea următorul conținut:

"(1) Exceptarea prevăzută la art. 1 alin. (1) se aplică la cota obligatorie de achiziție de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obținut acordul de exceptare. Respectiva exceptare nu afectează calculul privind atingerea obiectivului național prevăzut la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în consumul final brut de energie al anului 2020."

Înalta Curte consideră că este corectă concluzia primei instanțe în sensul că modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014, în sensul că exceptarea de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se aplică de la data emiterii acordului de exceptare obținut de beneficiarii ajutorului de stat, nu poate fi apreciată ca fiind contrară principiului neretroactivității legii, instituit de dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României și de cele ale art. 6 din C. civ.. Această modificare legislativă are doar rolul de a preciza momentul de la care se va aplica exceptarea, fiind vorba despre data emiterii acordului de exceptare obținut de beneficiarii ajutorului de stat.

Desigur, așa cum a subliniat și judecătorul fondului cauzei în motivarea soluției pronunțate, actul administrativ prin care se acordă solicitantului ajutorul de stat produce efecte de la data emiterii sale.

În conținutul H.G. nr. 495/2014 sunt reglementate regulile procedurale pentru acordarea ajutorului de stat, precum și condițiile pe care pe care trebuie să le îndeplinească solicitanții. Ca atare, doar în urma verificării îndeplinirii acestor condiții și criterii de eligibilitate de către autoritatea competentă se procedează la acordarea ajutorului de stat aflat în discuție.

Cu alte cuvinte, ajutorul de stat nu se acordă necondiționat la momentul aprobării schemei de ajutor de stat prin decizia Comisia Europene și emiterii hotărârii de guvern.

În cadrul memoriului de recurs, S.C. A. S.A. a arătat faptul că a depus cererea pentru obținerea acordului de exceptare la data de 3 decembrie 2014. Acordul a fost eliberat abia în data de 3 iunie 2015, la aproximativ cinci luni de la data la care trebuia emis, contrar dispozițiilor art. 3 alin. (5) din H.G. nr. 495/2014 din Procedura de emitere a acordului pentru exceptare din 11 iunie 2014, anexă la H.G. nr. 495/2014, conform cărora Unitatea de implementare a schemei de ajutor de stat avea obligația de a finaliza procesul de evaluare a cererii de acord pentru exceptare în termen de maxim 30 de zile lucrătoare de la data înregistrării acesteia.

Recurenta a menționat faptul că, în situația în care statul respecta termenul de maxim 30 de zile de răspuns și emitea acordul în luna decembrie 2014, societatea putea beneficia încă din 1 decembrie 2014 de aceste prevederi, în condițiile în care a depus cererea pentru emiterea acordului la data de 3 decembrie 2014. În plus de aceasta, recurenta a susținut și faptul că se află în situația în care un act normativ se aplică retroactiv.

Înalta Curte constată că recurenta a invocat faptul că punerea în aplicare a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, modificat prin articolului unic din H.G. nr. 113/2016, are un caracter retroactiv prin cele dispuse în Ordinul Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 5/2016 prin care s-a stabilit cota obligatorie de achiziție de certificate verzi, aferentă anului 2015.

Cu alte cuvinte, este o problemă de aplicare nelegală a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, modificat prin articolului unic din H.G. nr. 113/2016, iar nu de încălcare a principiului neretroactivității legii.

Pe acest aspect, prezintă relevanță și faptul că, pentru aceleași motive, recurenta a contestat legalitatea Ordinului Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 5/2016 în cadrul dosarului nr. x/2016 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

În consecință, critica de nelegalitate analizată este nefondată.

4.2. Critica potrivit căreia H.G. nr. 113/2016 contravine Deciziei Comisiei Europene C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014

În temeiul prevederilor art. 108 alin. (3) din TFUE, România a notificat spre aprobare Comisiei Europene un ajutor sub forma unei finanțări reduse a sprijinului pentru electricitatea din surse regenerabile de energie, planificat a fi acordat marilor consumatori de energie.

În baza dispozițiilor art. 4 din Regulamentul (UE) nr. 2015/1589, Comisia Europeană a evaluat schema notificată de Statul Român și "a decis să nu ridice obiecțiuni cu privire la ajutor, considerând că acesta este compatibil cu piața internă, în conformitate cu art. 107 alin. (3) lit. c) TFUE" - decizia C(2014) 7287 din 10.10.2014 - dosar fond.

Potrivit dispozițiilor art. I (d) din Regulamentul (UE) nr. 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene schema de ajutor de stat este definită drept "orice act în baza căruia, fără a fi necesare măsuri suplimentare de punere în aplicare, pot fi acordate alocări individuale de ajutor întreprinderilor definite în mod general și abstract, precum și orice act în baza căruia ajutorul, care nu este legat de un anumit proiect, poate fi acordat uneia sau mai multor întreprinderi pentru o perioadă de timp nedeterminată și/sau într-un cuantum nedeterminat."

După cum reiese din definiția noțiunii de schemă de ajutor de stat, autoritățile române pot acorda alocări individuale de ajutor întreprinderilor definite în mod general și abstract în schema de ajutor de stat. Prin notificarea unui proiect de schemă de ajutor de stat, autoritățile române și-au arătat intenția de a acorda ajutoare de stat marilor consumatori de energie.

După aprobarea schemei de ajutor de stat de către Comisia Europeană, autoritățile române ar fi putut în mod teoretic să renunțe la intenția de a institui această schemă. De aceea, nu se poate invoca faptul că marii consumatori au câștigat dreptul de acordare a ajutorului de stat în momentul emiterii deciziei Comisiei Europene, întrucât autoritățile române nu sunt obligate să instituie o schemă de ajutor de stat după aprobarea Comisiei Europene dacă nu mai consideră că această măsură este oportună.

De asemenea, Comisia Europeană nu poate obliga un stat membru să acorde un ajutor de stat chiar dacă acesta ar fi în limitele permise de art. 107 (3) din TFUE. Astfel spus, doar statul membru decide asupra oportunității instituirii unei scheme de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

Această interpretare juridică este în acord cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunțată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franța în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menționată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

În speța de față, statul a considerat oportun să emită o schemă de ajutor de stat pentru marii consumatori de energie și a realizat acest lucru prin adoptarea H.G. nr. 495/2014 care stabilește beneficiarii și procedura de acordare.

Ajutorul de stat aflat discuție este acordat în momentul în care acordul de exceptare este emis. Doar din acel moment se naște dreptul de a primi ajutorul de stat și doar acel acord poate fi invocat în instanță pentru a obține ajutorul de stat în situația în care statul nu îl mai acordă efectiv. Desigur, până la emiterea acordului de exceptare, marii consumatori care îndeplineau condițiile instituite prin H.G. nr. 495/2014 aveau doar o vocație în privința acordării ajutorului de stat.

În atare situație, nu se poate susține cu temei faptul că prin stabilirea datei de la care beneficiarii ajutorului de stat sunt exceptați de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este instituită o condiție mai restrictivă pentru acordarea acestuia.

Înalta Curte apreciază că prezintă relevanță pe subiectul analizat și precizările făcute la pct. 14 și pct. 15 din Avizul Comisiei Europene formulat în conformitate cu comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor referitoare la ajutoarele de stat de către instanțele naționale în cauza TMK Reșița S.A. v. Guvernul României:

"pct. 14 - În ceea ce privește acordarea acestui ajutor, decizia Comisiei prin care aceasta nu a ridicat obiecțiuni cu privire la ajutor nu rezultă într-o obligație corespunzătoarea statului membru, respectiv de a acorda ajutor de la o anumită dată. Cu toate acestea, elementele principale ale măsurii (durată, buget, criterii de eligibilitate, intensitate, etc) sunt luate în considerare pentru a determina dacă ajutorul este compatibil cu piața internă, odată ce statul membru a decis să implementeze măsura respectivă.

- pct. 15 - Decizia Comisiei C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014 nu conține însă detalii cu privire la regulile concrete de implementare a măsurii, spre exemplu, dacă măsura de suport ar trebui să se aplice de la data emiterii acordului de exceptare sau pentru întregul an în care un astfel de acord este emis."

În raport de argumentele anterior expuse, instanța de control judiciar consideră la rândul său că nu este fondată critica recurentei referitoare la faptul că măsura dispusă prin H.G. nr. 113/2016 contravine Deciziei Comisiei Europene C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014.

4.3. Referitor la existența abuzului de drept

Conform dispozițiilor art. 15 C. civ.: "Niciun drept nu poate fi exercitat în scopul de a vătăma sau păgubi pe altul ori într-un mod excesiv și nerezonabil, contrar bunei-credințe."

În literatura de specialitate s-a precizat faptul că abuzul de drept reprezintă exercitarea unui drept subiectiv contrar scopului în care a fost recunoscut de lege, de regulile de conviețuire socială, precum și contrar bunei-credințe. În stabilirea scopului, a destinației drepturilor subiective, legiuitorul ia în considerare, mai întâi, interesele proprii titularilor lor, care alcătuiesc scopul oricărui drept subiectiv, iar apoi are în vedere concordanța acestora cu cele generale, astfel încât prin exercitarea unui drept subiectiv să nu se aducă atingere drepturilor celorlalte subiecte de drept.

Recurenta apreciază faptul că, în speța de față, legiuitorul nu mai are rolul unui arbitru care are grija să nu vătămeze interesele subiectelor de drept, ci este cel care vatămă direct, în mod abuziv, titularii unor drepturi subiective reglementate prin lege. Intimatul, prin abuz de drept, a adoptat o hotărâre de guvern care vatămă în mod direct chiar titularii drepturilor prevăzute de lege. Situația este cu atât mai abuzivă cu cât cel care este direct răspunzător de neîndeplinirea la timp a obligației de emite un răspuns la cererea de emitere a unui acord pentru exceptare este chiar organul care propune modificarea H.G. nr. 495/2014, respectiv Ministerului Economiei, Comerțului și Relațiilor pentru Mediul de Afaceri.

Instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentei, deoarece, așa cum s-a precizat la pct. 4.2 al deciziei de față, prin stabilirea datei de la care beneficiarii ajutorului de stat sunt exceptați de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu au fost afectați acești beneficiari, iar măsura luată prin actul contestat în cauză se încadrează în marja de apreciere a autorității publice emitente.

În plus de aceasta, este de observat faptul că întreaga argumentație dezvoltată de recurentă vizează în realitate emiterea cu întârziere a acordului de exceptare nr. 3/03.06.2015 (la 5 luni de la data depunerii cererii), precum și aplicarea greșită a normei aflate în discuție, prin Ordinul ANRE nr. 5/2016 care a stabilit cota obligatorie de achiziție de certificate verzi de către operatorii economici care au obligația achiziției de certificate verzi în anul 2015.

În consecință, Înalta Curte nu poate reține existența abuzului de drept.

4.4. Critica prezentată la pct. 3.4 din decizie este nefondată

Recurenta arată că, în mod nejustificat, prima instanță nu a avut în vedere faptul că argumentele care au stat la baza adoptării H.G. nr. 113/2016 sunt nelegale și contradictorii.

Instanța de control judiciar constată că motivele prezentate în Nota de fundamentare la H.G. nr. 113/2016, aflată la dosar fond, nu sunt contradictorii și, așa cum s-a mai arătat, acestea au rolul de a argumenta necesitatea adoptării hotărârii de guvern deduse controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ.

4.5. În consecință, Înalta Curte apreciază că nu este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul dispozițiilor art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la cele ale art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1002 din 21 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2020.