ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1157/2020

Ședința publică din data de 26 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 27 mai 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

1.2. La data de 19 august 2016, Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

Cererea de intervenție accesorie a fost încuviințată în principiu de către instanța de fond, prin încheierea din 16 noiembrie 2016.

Prin sentința civilă nr. 3933 din 08 decembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A. S.R.L., admițând cererea de intervenție formulată de intervenientul Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri, în sprijinul pârâtului Guvernul României.

Împotriva sentinței civile nr. 3933 din 08 decembrie 2016, precum și a încheierii din 16 noiembrie 2016, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea A. S.R.L., prin care solicită casarea sentinței și a încheierii, rejudecarea cauzei în fond, iar în rejudecare, admiterea cererii sau trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

Recursul este întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată următoarele:

Încheierea recurată încalcă regulile de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea, caz de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Ca motiv decisiv pentru respingerea acțiunii în anulare, instanța a reținut că actul administrativ normativ atacat a clarificat o reglementare neclară, care lăsa loc de speculații. Teza probatorie urmărită de reclamantă a fost aceea a lămuririi poziției celor două autorități pe parcursul aplicării H.G. nr. 495/2014 în forma inițială, cu privire la conținutul reglementării și întinderea drepturilor acordate. Conduita autorităților pârâtă și intervenientă în perioada relevantă este cea mai obiectivă probă pentru a demonstra inexistența oricăror neclarități sau speculații cu privire la întinderea drepturilor acordate prin exceptare, aferent consumului înregistrat pe întregul an 2015.

Instanța a respins cererea de probă, dar a reținut ca argument decisiv teza inversă, respectiv că sensul reglementării anterioare ar fi fost de la bun început cel "clarificat" prin H.G. nr. 113/2016 (și anume, exceptarea se aplică consumului înregistrat după data emiterii acordului de exceptare). Această teză inversăi reținută de instanțăi nu are nicio bază în probatoriul administrat în cauză.

Prin respingerea probei, prima instanță a încălcat dreptul la apărare al reclamantei (art. 13 C. proc. civ.) precum și îndatorirea de a stărui prin toate mijloacele legale pentru aflarea adevărului (art. 14 C. proc. civ.). Nerespectarea acestor principii fundamentale ale procesului civil impune casarea atât a încheierii cât și a hotărârii recurate.

Reclamanta a invocat trei principale motive de nelegalitate a H.G. nr. 113/2016, iar instanța a analizat și a răspuns numai primului motiv, celelalte două primind o rezolvare pur formală în cadrul hotărârii recurate.

Astfel motivul de anulare referitor la nerespectarea, prin actul administrativ atacat, a prevederilor Legii nr. 220/2008, ca act normativ cu forță juridică superioară, a fost reiterat sumar de către instanță, care nu a explicat în mod concret și inteligibil de ce îl înlătură.

De asemenea, reclamanta a invocat nelegalitatea modificării schemei de ajutor de stat fără notificarea Comisiei Europene, iar prima instanță a reținut că H.G. nr. 113/2016 nu cuprinde o modificare a schemei de ajutor de stat, fără însă a susține această concluzie. Acest răspuns formal, lipsit de substanță, nu reprezintă o motivare propriu-zisă a hotărârii judecătorești.

Argumentele subsumate acestui caz de casare sunt structurate raportat la cele trei motive de nelegalitate invocate prin cererea introductivă, și anume: încălcarea principiului neretroactivității legii; încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 și încălcarea art. 108 paragraf 3 TFUE.

3.a) Cât privește încălcarea principiului neretroactivității legii, reglementat de art. 15 alin. (2) din Constituție, art. 69 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 și art. 9 alin. (2) C. civ., recurenta reclamantă arată următoarele:

3.a)1. Hotărârea recurată a atribuit actului atacat rolul de act "clarificator" al reglementării anterioare, omițând însă că norma interpretativă nu este exceptată de la aplicarea principiului neretroactivității.

3.a)2. Instanța a înlăturat în mod greșit argumentul privind modificarea retroactivă a mecanismului de exceptare, ignorând însuși scopul declarat prin nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016, respectiv acela de a modifica o situație juridică petrecută în trecut, consumată la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Vechea reglementare prevedea exceptarea "începând cu anul obținerii acordului de exceptare", iar noua reglementare se referă la exceptarea "începând cu data emiterii acordului de exceptare". Ambele texte sunt clare și au valențe diferite sub aspectul întinderii exceptării acordate, procent din consumul de energie aferent întregului an în curs versus procent din consumul de energie înregistrat după data emiterii acordului de exceptare. Or, H.G. nr. 113/2016 a fost adoptată după ce "anul obținerii acordului de exceptare" s-a încheiat, prin urmare, modificarea vizând acest an (2015) a fost retroactivă.

Toate elementele situației juridice relevante pentru stabilirea cuantumului exceptării de care recurenta a beneficiat aferent consumului de energie din anul 2015 s-au consumat până la sfârșitul acestui an. Potrivit art. 4 alin. (9) din Legea nr. 220/2008, în anul 2016 urma să fie realizată doar o regularizare, pe baza calculelor aritmetice și a datelor colectate și raportate din anul precedent. Regularizarea valorii consumului exceptat la începutul anului următor nu poate constitui prilej pentru amendarea cadrului normativ în vigoare pe parcursul anului anterior. De altfel, cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi, definitivată în anul următor pentru anul precedent, nu este altceva decât un rezultat matematic determinat pe baza cantităților de E-SRE și, respectiv, a consumului final din anul precedent.

Intervenția Guvernului României prin H.G. nr. 113/2016 a schimbat pentru anul 2015 formula de calcul reglementată de lege, reducând beneficiul exceptării în detrimentul consumatorilor electrointensivi.

Nota de fundamentare a hotărârii de guvern relevă fără dubiu că scopul reglementării a fost acela de a regla/rectifica o situație juridică consumată, în contextul în care rezultatele aplicării mecanismului de exceptare au fost apreciate de emitent ca fiind nesatisfăcătoare.

În acest context, este greșită concluzia primei instanțe care se bazează pe premisa că forma anterioară a H.G. nr. 495/2014 lăsa loc de interpretări diferite. În realitate, H.G. nr. 113/2016, fie prin obiect, fie cel puțin prin scopul său, reprezintă o veritabilă schimbare normativă, respectiv modificare retroactivă a condițiilor de "joc" în materie de acordare a ajutorului de stat.

Însuși administratorul schemei de ajutor de stat - Ministerul Economiei, Comerțului și Turismului - a comunicat în mod repetat, pe parcursul anului 2015, că exceptarea viza consumul aferent întregului an 2015, indiferent de data emiterii acordului de exceptare. Schimbarea poziției autorităților cu privire la întinderea efectelor exceptării reprezintă o conduită lipsită de minimul grad de previzibilitate în raport cu destinatarii acestor prevederi legale.

3.a)3. Hotărârea recurată aplică în mod greșit legea atunci când neagă recurentei-reclamante orice drepturi câștigate sub imperiul art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în forma inițială.

Teza insuficientei clarități a variantei inițiale a H.G. nr. 495/2014 este doar un pretext al modificării actului normativ și o apărare pro cauza formulată de pârât și intervenient. Această teză a fost preluată de prima instanță ca rezultat al interpretării greșite a normelor legale în materie.

Atât prin raportare la data intrării în vigoare a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, cât și prin raportare la data emiterii acordului de exceptare, recurenta-reclamantă a câștigat un drept înainte de adoptarea actului administrativ normativ atacat în cauză. Întinderea acestui drept (din perspectiva efectelor exceptării) este prevăzută de legea în vigoare la data emiterii acordului de exceptare, respectiv de art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în varianta inițială.

Reducerea beneficiului exceptării aferente anului 2015 prin H.G. nr. 113/2016 reprezintă o vătămare directă a drepturilor câștigate.

În sensul acestor susțineri, recurenta invocă observațiile Ministerului Justiției la adresa proiectului actului normativ contestat, comunicate prin nota nr. x/2016. Prin aceste observații s-a pus problema afectării, prin adoptarea H.G. nr. 113/2016, a drepturilor câștigate, indicându-se necesitatea obținerii avizului Consiliului Concurenței și a avizului ANRE.

Hotărârea recurată, care menține actul administrativ normativ nelegal, este rezultatul aplicării greșite a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 în varianta inițială, fiind totodată în dezacord și cu prevederile art. 21 alin. (1) și (3) din H.G. nr. 561/2009 .

3.a)4. Hotărârea recurată interpretează greșit efectele acordurilor de exceptare, în reglementarea dată prin art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în varianta inițială. Instanța acordă importanță decisivă datei emiterii acordului de exceptare, dar nu analizează sfera/întinderea efectelor pe care legea în vigoare la data emiterii acordului le-a atribuit acestuia.

Or, mecanismul de exceptare reglementat prin H.G. nr. 495/2014 stabilea că acordul de exceptare acordă consumatorilor electrointensivi exceptarea de la plata certificatelor verzi aferent consumului înregistrat pe întregul an în curs.

Împrejurarea că exceptarea reprezintă un ajutor de stat, condiționat de depunerea documentației și soluționarea favorabilă a cererii, nu schimbă întinderea efectelor exceptării, definită prin lege. Acordul de exceptare este un act administrativ care constată îndeplinirea criteriilor prevăzute de lege, fără nicio discreție a emitentului sub aspectul acceptării sau nu a unui consumator în schemă.

Cu alte cuvinte, este un act administrativ individual declarativ/recognitiv, prin care se constată o situație de fapt existentă (îndeplinirea criteriilor reglementate) și care conferă efectele prevăzute de lege. Caracterul retroactiv al actelor administrative individuale recognitive/declarative este larg recunoscut în doctrina de drept administrativ, neconfundându-se cu o ipoteză de retroactivitate a legii.

Abordarea instanței de fond este greșită și din perspectiva discriminării create între consumatorii electrointensivi selectați pentru exceptare, dat fiind că durata de soluționare a cererilor de eliberare a acordurilor de exceptare a variat. Or, în niciun caz un ajutor de stat nu poate fi acordat după criterii discriminatorii și netransparente de acest gen.

3.b). Încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008.

În lumina Legii nr. 220/2008 și în acord cu varianta inițială a H.G. nr. 495/2014, exceptarea a vizat obligația anuală de achiziție a certificatelor verzi, raportată la produsul dintre cota anuală de achiziție și consumul anual de energie.

H.G. nr. 113/2016 distorsionează această formulă prevăzută de Legea nr. 220/2008, exceptarea nemaivizând cantitatea de energie furnizată anual consumatorilor finali, ci o cantitate de energie consumată într-o perioadă mai scurtă, stabilită pe criterii care nu corespund formulei legale. Perioada consumului a variat de la un consumator electrointensiv la altul, în funcție de momentul soluționării cererii de eliberare a acordului de exceptare. Astfel, practic, H.G. nr. 113/2016 a schimbat un element al formulei.

Legea nr. 220/2008 reglementează obligația anuală de achiziție a certificatelor verzi, definind volumul acestei obligații prin raportare la cantitatea anuală de energie furnizată consumatorilor, pentru care există obligația de achiziție de certificate verzi. La această din urmă cantitate anuală de energie furnizată și supusă obligației de achiziție de certificate verzi se raportează procentul de exceptare menționat în art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008. Legea nu prevede formule bianuale, trimestriale sau altfel fragmentate, care să permită aplicarea procentului de exceptare prevăzut de art. 8 alin. (8) altfel decât la un consum anual.

Intenția legiuitorului de a adopta un mecanism anual de exceptare transpare și din prevederile art. 12 alin. (2

4

) din Legea nr. 220/2008. Conform acestora, până la 31.12.2015, pentru furnizorii consumatorilor industriali care au depus documentația pentru obținerea acordului de exceptare în conformitate cu H.G. nr. 495/2014, obligația de achiziție a certificatelor verzi este considerată a fi numai anuală, iar nu trimestrială. Astfel, în situația obținerii acordului de exceptare, acesta urma să își producă efectele pentru toată cantitatea de energie consumată în anul respectiv, fiind aplicabil și pentru energia consumată în trimestrele scurse până la data emiterii sale.

Caracterul anual al exceptării este confirmat și prin Metodologia de stabilire a cotelor anuale obligatorii, emisă în aplicarea art. 25 din Legea nr. 220/2008.

Aplicarea procentului de exceptare altfel decât la consumul anual este o improvizație care denaturează formula de calcul a cotei obligatorii de achiziție reglementată de Legea nr. 220/2008.

3.c). Încălcarea art. 108 paragraful 3 TFUE

Potrivit normei invocate, statele membre sunt ținute să notifice Comisiei Europene orice proiect de modificare a schemei ajutorului de stat.

Hotărârea recurată pornește de la premisa greșită că H.G. nr. 113/2016 nu modifică schema de ajutor de stat.

Având în vedere că exceptarea de la aplicarea prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 220/2008 reprezintă o schemă de ajutor de stat autorizată de Comisia Europeană, rezultă că modificarea mecanismului de exceptare trebuia notificată Comisiei Europene.

Prin urmare, H.G. nr. 113/2016 este nelegală întrucât emitentul nu a notificat-o Comisiei Europene, deși această hotărâre revizuiește criteriile de aplicare a schemei, reducând intensitatea ajutorului de stat, în detrimentul consumatorilor industriali electrointensivi.

Prin cererea formulată la termenul de judecată din 30 octombrie 2019, recurenta-reclamantă a solicitat sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

(i) În ordinea juridică a Uniunii Europene, se opune principiul securității juridice și protecției încrederii legitime unei modificări a elementelor de aplicare a unei măsuri de ajutor de stat (durata și întinderea beneficiului acordat), atunci când beneficiul constă într-o exceptare de la obligația de achiziție a certificatelor verzi, dacă varianta inițială a actului normativ prin care s-a implementat ajutorul de stat stabilea acordarea ajutorului începând cu "anul în care a fost obținut acordul de exceptare" de la administratorul schemei de ajutor de stat, iar varianta modificată a prevăzut acordarea ajutorului începând cu "data emiterii acordului de exceptare" de către administratorul schemei de ajutor de stat, în condițiile în care modificarea a intervenit după momentul în care beneficiarii ajutorului au depus cererile de acordare a exceptării în cursul anului și după momentul în care beneficiul exceptării pe anul respectiv s-a consumat, cu consecința lipsirii beneficiarilor de beneficiul ajutorului de stat în perioada cuprinsă între începutul anului în care au obținut acordul administratorului schemei și data emiterii efective a acordului de exceptare de către administratorul schemei de ajutor de stat?

(ii) În ordinea juridică a Uniunii Europene, se opune principiul proporționalității unei măsuri normative de modificare a elementelor de aplicare a unei scheme de ajutor de stat în condițiile descrise în întrebarea i) supra?

(iii) În ordinea juridică a Uniunii Europene, se opune principiul egalității de tratament și al nediscriminării unei măsuri normative naționale de modificare a elementelor de aplicare a unei scheme de ajutor de stat în condițiile descrise în întrebarea i) supra, în condițiile în care datele calendaristice de depunere a cererilor de acordare a beneficiului măsurii ajutorului de stat de către beneficiarii ajutorului și, respectiv, datele emiterii acordurilor de exceptare de către administratorul schemei de ajutor de stat sunt variabile de la un beneficiar la altul?

În susținerea cererii de adresare a întrebărilor preliminare, recurenta-reclamantă arată că prevederile art. 107 TFUE trebuie interpretate în lumina principiilor generale ale dreptului Uniunii Europene, care guvernează schemele de ajutor de stat aprobate de Comisia Europeană, și în special a principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime, egalității de tratament și nediscriminării, în sensul că schemele de ajutor de stat sunt permise numai în măsura în care sunt respectate aceste reguli de bază.

Aceste principii sunt aplicabile manierei în care statele membre modifică normele juridice care reglementează ajutorul de stat. În acest sens, se impune a fi avute în vedere prevederile paragrafului 27 lit. f) și g) din Comunicarea Comisiei 2014/C200/01-Orientări privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020, potrivit cărora ajutoarele de stat sunt compatibile cu piața internă numai cu condiția evitării efectelor negative nejustificate asupra concurenței și a transparenței ajutorului, în sensul accesului ușor la toate actele relevante și la toate informațiile pertinente cu privire la ajutor.

În sprijinul solicitării sale, recurenta-reclamantă invocă avizele Comisiei Europene emise conform art. 29 alin. (1) din Regulamentul UE 1589/2015, în dosarele nr. x/2016 și y/2016 (având obiect identic, respectiv conex), avize prin care Comisia Europeană și-a exprimat punctul de vedere asupra incidenței principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime, egalității de tratament și nediscriminării, în situația schemei de ajutor de stat modificate prin H.G. nr. 113/2016.

Recurenta arată că întrebările propuse sunt pertinente și că răspunsul CJUE este determinant pentru stabilirea legalității H.G. nr. 113/2016.

De asemenea, apreciază că întrebările preliminare propuse privesc chestiuni litigioase care nu pot fi considerate a avea un răspuns evident pentru instanța de judecată și nu există interpretări anterioare ale CJUE lămuritoare, așa încât, pentru evitarea unei erori judiciare, se impune sesizarea instanței europene.

5.1. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepția nulității recursului, din perspectiva neîndeplinirii obligației de achitare a taxei judiciare de timbru și a neîncadrării criticilor de nelegalitate în motivele de casare invocate, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul arată că motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat cererea introductivă sunt reiterate punctual de către recurenta-reclamantă, ceea ce constituie un fine de neprimire a recursului.

Pe fond, arată că prima instanță a stabilit corect că simpla adresare a solicitării de emitere a acordului de exceptare nu echivalează cu obținerea calității de beneficiar al ajutorului de stat, calitate care este dobândită la momentul emiterii acordului de exceptare, conform art. 12 alin. (2

4

) din Legea nr. 220/2008.

De asemenea, în mod corect a apreciat instanța de fond că prin adoptarea actului administrativ normativ dedus judecății nu sunt aduse modificări reglementării anterioare, ci doar clarificări.

Întrucât H.G. nr. 495/2014 nu prevedea, în forma inițială, data precisă de la care acordurile de exceptare își produc efectele, recurenta se referă fără temei la drepturi câștigate, în sensul producerii efectelor exceptării anterior emiterii acordului de exceptare.

Din cuprinsul H.G. nr. 113/2016 rezultă că data acordării ajutorului este data emiterii acordului de exceptare, în raport de care perioada anterioară nu este una asupra căreia se pot extinde facilitățile în cauză.

Dacă s-ar fi considerat că acordul de exceptare își produce efectele începând cu data de 1.01.2015, cota obligatorie pentru achiziția de certificate verzi ar fi condus la creșterea impactului acestora în factura consumatorului final, o creștere nejustificată, în raport de dispozițiile legale incidente. Aplicarea exceptării începând cu 1.01.2015 ar fi presupus amendarea furnizorilor de energie electrică pentru facturarea certificatelor verzi în exces la consumatorii finali pentru perioada cuprinsă între 1.01.2015 și data emiterii acordurilor de exceptare, fiind create, astfel, prejudicii.

Prin urmare, modificarea art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 nu este de natură a schimba sensul ori spiritul reglementării inițiale. În plus, nu este o modificare a schemei de ajutor de stat.

Conform art. 3 alin. (6) lit. b) din Anexa la H.G. nr. 495/2014, termenul de evaluare de acord de exceptare curge de la momentul în care documentația este completă și corectă, motiv pentru care pretențiile recurentei nu se justifică.

Chiar dacă H.G. nr. 495/2014 nu prevedea un termen de la care produce efecte acordul de exceptare (norma fiind interpretabilă, până la completarea adusă prin H.G. nr. 113/2016), este evident că, și în privința efectelor acordului, ca act juridic, operează principiul aplicării pentru viitor (în lipsa unei prevederi contrare exprese), H.G. nr. 495/2014 completându-se, până la apariția H.G. nr. 113/2014, cu dispozițiile dreptului comun.

Cât privește caracterul contrar Legii nr. 220/2008 al H.G. nr. 113/2016, instanța de fond a apreciat în mod corect că exceptarea prevăzută de art. 3 din H.G. nr. 495/2014 vizează obligația de achiziție a unui număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziție de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, în condițiile art. 4 alin. (9), și cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 108 paragraful (3) TFUE, caracterul nefondat al argumentului recurentei decurge din aceea că prevederile H.G. nr. 113/2016 nu se circumscriu ipotezei reglementate prin instrumentul comunitar.

5.2. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Ministerul Economiei (fost Ministerul Economiei, Comerțului și Relațiilor cu Mediul de Afaceri) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că, în mod corect, instanța de fond a reținut caracterul nefondat al tuturor motivelor de nelegalitate invocate de către reclamantă, având în vedere, în primul rând, că actul administrativ normativ a cărui anulare se cere nu aduce modificări H.G. nr. 495/2014, ci clarifică numai prevederile sale din art. 3 alin. (1).

Cât privește insuficienta claritate a prevederilor ultim citate, în forma lor inițială, instanța de fond a apreciat corect că aceste dispoziții nu pot fi considerate izvorul unui drept câștigat de subiecții din sfera de referință a hotărârii, pentru perioada anterioară emiterii acordului de exceptare.

Cât privește dispozițiile art. 108 paragraful (3) TFUE, instanța a reținut corect că acestea instituie obligația notificării Comisiei Europene când este vizată acordarea sau modificarea condițiilor de acordare a ajutoarelor de stat. Or, H.G. nr. 113/2006 nu a avut un astfel de câmp de reglementare.

5.3. Intimatul-pârât Guvernul României și intimatul-intervenient Ministerul Economiei nu au formulat puncte de vedere cu privire la cererea formulată de recurenta-reclamantă Societatea A. S.R.L., de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând, deopotrivă, recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.R.L. și cererea de sesizare a CJUE, Înalta Curte reține următoarele:

Recurenta-reclamantă arată că, prin respingerea probei, a fost încălcat dreptul său la apărare, dar și obligația pe care instanța o are, în temeiul art. 14 din C. proc. civ., de a stărui prin toate mijloacele legale pentru aflarea adevărului.

Teza probatorie urmărită de reclamantă a fost aceea a clarificării poziției părților adverse cu privire la interpretarea prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în forma anterioară modificării lor prin H.G. nr. 113/2016, respectiv la întinderea drepturilor acordate prin această reglementare.

Instanța de fond a socotit că interogatoriul nu privește fapte personale ale pârâtului sau intervenientului, așa cum cer dispozițiile art. 351 din C. proc. civ.. Pe de altă parte, așa cum rezultă din motivarea sentinței recurate, și-a format opinia, pe baza probatoriului cu înscrisuri administrat în cauză, potrivit căreia H.G. nr. 113/2016 nu a adus modificări, ci doar clarificări alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014.

Înalta Curte apreciază criticile recurentei-reclamante, întemeiate pe cazul de casare anterior enunțat, ca fiind nefondate întrucât, pentru interpretarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, proba cu interogatoriu este neconcludentă. Stabilirea poziției autorităților pârâtă și intervenientă cu privire interpretarea și aplicarea dispozițiilor anterior amintite, înaintea modificărilor aduse prin H.G. nr. 113/2016, în mod corect a fost apreciată ca nerelevantă (de unde și inutilitatea probei), de vreme ce interpretarea și aplicarea legii este o chestiune de drept, iar nu de fapt, în privința căreia să fie relevantă poziția părților sau oscilațiile intervenite în poziția adoptată pe parcursul timpului.

Analizând conținutul hotărârii recurate, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat fiecare dintre cele trei motive de nelegalitate, este adevărat, în privința celui referitor la încălcarea dispozițiile art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 răspunsul instanței fiind unul sumar. Însă, această împrejurare nu este apreciată de instanța de control judiciar ca fiind aptă să conducă la o casare pentru nerespectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Exigența motivării hotărârii este îndeplinită, întrucât, din ansamblul considerentelor hotărârii, primo, reies argumentele apreciate de instanță ca fiind hotărâtoare pentru soluția de respingere a acțiunii în anulare, iar secundo, rezultă că reglementarea schemei de sprijin prin H.G. nr. 495/2014, așa cum a fost modificată prin H.G. nr. 113/2016, a fost considerată de judecătorul fondului a nu contraveni nici dispozițiilor art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 și nici art. 108 alin. (3) TFUE.

Argumentele reclamantei, reiterate prin cererea de recurs, prin care sunt susținute aceste motive de nelegalitate, urmează a fi analizate în cadrul criticilor întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Ca punct de pornire în analiză, Înalta Curte subliniază că nu subscrie tezei instanței de fond, potrivit căreia H.G. nr. 113/2016 ar avea un rol clarificator al prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014. Dimpotrivă, constată că prin hotărârea de guvern care face obiectul acțiunii în anulare a avut loc o modificare a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014.

Din înseși titulatura și cuprinsul H.G. nr. 113/2016 reiese că, prin aceasta, a operat o modificare a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, existând concordanță între obiectul de reglementare, astfel cum a fost indicat de către emitent și conținutul normativ al actului. Însă, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate de reclamantă, nu se poate reține niciun motiv de anulare a dispozițiilor H.G. nr. 113/2016, după cum se va arăta în cele ce urmează.

3.a). Cât privește încălcarea principiului neretroactivității legii, recurenta a arătat că dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 113/2016, au dispus pentru trecut, reglementând efectele produse de un act juridic (acordul de exceptare) emis în anul 2015.

Răspunzând solicitării instanței de recurs de a explica în ce fel modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016 au efect asupra ajutorului de stat acordat în anul 2015, recurenta-reclamantă a arătat că, în cazul său, deși acordul de exceptare a fost obținut la data de 25.09.2015 și a fost pus în aplicare în sensul acordării exceptării de la obligația de achiziție a certificatelor verzi raportat la consumul de energie electrică aferent întregului an 2015, la începutul anului 2016 a avut loc o regularizare, care ar fi trebuit să fie o operație matematică de stabilire a numărului final de certificate verzi pentru care există obligația legală de achiziție, prin raportare la consumul neexceptat din anul precedent, numai că, la data acestei regularizări, erau deja în vigoare modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016. Prin urmare, numărul final de certificate verzi pentru care are obligația legală de achiziție s-a stabilit în noul context normativ, aplicat retroactiv pentru anul 2015, luând în considerare un consum exceptat de la obligația de achiziție de certificate verzi mai mic, respectiv nu raportat la întregul an 2015, ci raportat la perioada septembrie- decembrie 2015, adică de la data emiterii acordului de exceptare.

Privind la cadrul normativ din domeniul promovării producerii energiei electrice din surse regenerabile de energie (E-SRE), Înalta Curte constată că, potrivit art. 4 alin. (7), (8) și (9) din Legea nr. 220/2008, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a elaborat o metodologie de stabilire a cotelor anuale de achiziție de certificate verzi. În formula de calcul a acestei cote joacă un rol consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat de energie electrică pentru aceeași perioadă. De asemenea, în luna decembrie a anului precedent, ANRE stabilește, prin ordin, cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi estimată pentru anul următor, ținând cont de consumul final de energie electrică estimat pentru anul de referință, iar până la data de 1 martie a anului următor celui de referință stabilește cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi aferentă anului de referință, pe baza cantităților realizate de energie electrică din surse regenerabile și a consumului final de energie electrică din anul precedent.

Drept urmare, acordul de exceptare obținut de reclamantă în septembrie 2015 se presupune că a produs în cursul acestui an efectele juridice prevăzute de H.G. nr. 495/2014, în forma inițială, care prevedea că exceptarea de la plata certificatelor verzi va fi corespunzătoare energiei electrice consumate pe întregul an.

Însă, în cadrul mecanismului de corecție ce a operat în anul următor, în formula de calcul a cotei obligatorii de achiziție de certificate verzi a fost utilizat un consum total exceptat (calculat pentru toți beneficiarii schemei de sprijin) raportat nu la întregul an 2015, ci la perioadele din acest an în care au operat acordurile de exceptare, raportat la data emiterii fiecăruia.

Art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008 stabilește că furnizorii de energie electrică și producătorii prevăzuți la alin. (1) al aceluiași text de lege sub obligați să achiziționeze anual un număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziție de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, potrivit prevederilor art. 4 alin. (9) din lege, și cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali. Această obligație de achiziție a certificatelor verzi se reflectă, în cele din urmă, într-un cost pe care îl suportă consumatorul final al energiei electrice.

Potrivit art. 8 alin. (8) din același act normativ, se exceptează de la aplicarea prevederilor prezentei legi un procent din cantitatea de energie electrică livrată consumatorilor finali, cu respectarea reglementărilor europene incidente. Condițiile de calificare pentru mecanismul de exceptare, precum și cantitatea exceptată, condiționată de aplicarea programelor anuale de creștere a eficienței energetice, vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului, după notificarea acestora la Comisia Europeană și obținerea unei decizii de autorizare din partea acesteia.

Schema de ajutor de stat privind exceptarea parțială a consumatorilor industriali electrointensivi de la plata certificatelor verzi aferente cotei obligatorii a fost reglementată prin H.G. nr. 495/2014, fiind aprobată prin decizia Comisiei Europene C(2014) 7287 din 15.10.2014.

Art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 cuprinde o normă de implementare a schemei de ajutor. Inițial, prin dispozițiile art. 3 alin. (1) se prevedea că exceptarea se aplică la cota obligatorie de achiziție de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obținut acordul de exceptare. Conform modificărilor aduse textului normativ prin intermediul H.G. nr. 113/2016, exceptarea se aplică începând cu data emiterii acordului de exceptare obținut de beneficiarii ajutorului de stat.

Din nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016 rezultă că modificarea a fost impusă de rațiuni practice, respectiv dacă s-ar fi avut în vedere exceptarea consumului beneficiarilor schemei de sprijin din întregul an 2015, în care au fost obținute acordurile de exceptare, s-ar fi ajuns la o abatere semnificativă a cotei obligatorii finale de achiziție, față de cea estimată, cu impact asupra costurilor suportate de consumatorii finali de energie.

Prin Ordinul nr. 5/2016, ANRE a stabilit cota finală obligatorie de achiziție de certificate verzi pentru anul 2015, luând în calcul un consum exceptat raportat la datele acordurilor de exceptare emise în primul an de implementare a schemei de sprijin.

Stabilirea acestei cote anuale obligatorii de achiziție de certificate verzi (stabilite procentual ca fiind raportul dintre numărul de certificate verzi emise și consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat) a fost influențată de valoarea mai mică a consumului exceptat (conform H.G. nr. 113/2016), în sensul că a fost mai mică decât dacă valoarea consumului exceptat era cea din întreg anul 2015.

Efectul vătămător la adresa recurentei-reclamante nu rezultă direct din cota anuală obligatorie de achiziție, ci din stabilirea acesteia pe baza unei valori mai mici a consumului exceptat, care se corelează cu o valoare mai mare a consumului neexceptat, pentru care se menține obligația de achiziție de certificate verzi. Există, astfel, o strânsă interdependență între cota anuală obligatorie de achiziție de certificate verzi și consumul neexceptat, datorită împrejurării că, în formula de calcul a cotei, un element îl reprezintă consumul exceptat.

Reclamanta a invocat încălcarea prin H.G. nr. 113/2016 a principiului neretroactivității legii civile și a principiului respectării drepturilor câștigate.

Pe baza expunerii anterioare, Înalta Curte reține că încălcarea principiului neretroactivității este greșit raportată de către recurenta-reclamantă la conținutul normativ al H.G. nr. 113/2016, în loc de a fi raportată la conținutul actelor de punere în aplicare a normei din art. 3 alin. (1) al H.G. nr. 495/2014, la nivelul anului 2015.

În egală măsură, invocata încălcare a unor drepturi câștigate nu poate fi relaționată cu conținutul normativ al H.G. nr. 113/2016, pentru că valoarea diminuată a consumului exceptat nu a fost stabilită prin hotărârea de guvern atacată, ci prin acte de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de ajutor, a cărei modificare intervenită în 2016 a fost aplicată și pentru anul 2015, în cadrul procedurilor administrative derulate de ANRE de stabilire a cotei finale obligatorii de certificate verzi și a listei operatorilor economici cu obligație de achiziție de certificate verzi, inclusiv a numărului de certificate verzi necesare pentru îndeplinirea cotei obligatorii de achiziție pentru anul 2015.

Recurenta-reclamantă a arătat că încălcarea principiului neretroactivității a avut loc prin H.G. nr. 113/2016, fiind clar că ANRE nu ar fi putut să nu aplice prevederea normativă care definea elementele de calcul al cotei în vigoare la data regularizării.

Aceste susțineri vor fi înlăturate întrucât aplicarea prevederilor H.G. nr. 113/2016 pentru anul 2015 nu este o soluție legislativă impusă prin corpul reglementării. Intenția unei astfel de aplicări rezultă, într-adevăr, din nota de fundamentare, însă aceasta nu face parte din conținutul actului normativ și, drept urmare, nu poate fi avută în vedere ca argument care să susțină încălcarea principiului neretroactivității legii prin conținutul normei.

Concluzia că motivele de nelegalitate nu privesc însuși actul normativ, ci ar fi putut fi invocate la adresa actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin, reiese și din următoarea demonstrație teoretică.

Obiectul de reglementare al H.G. nr. 495/2015 este schema de ajutor (aprobată de Comisia Europeană) pentru consumatorii electrointensivi, schemă de ajutor care operează începând cu decembrie 2014, pentru o perioadă de 10 ani. Teoretic, acorduri de exceptare pot fi emise și ulterior anului 2015, pe parcursul funcționării schemei de ajutor, în situația în care alți consumatori electrointensivi ar corespunde criteriilor de eligibilitate stabilite pentru acordarea ajutorului de stat.

Rezultă că, pentru o situație ipotetică în care un astfel de beneficiar ar îndeplini condițiile ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 113/2016, soluției normative nu i s-ar putea imputa viciul de legalitate referitor la încălcarea principiului neretroactivității, în sensul că ar dispune pentru trecut, așa cum invocă reclamanta.

Art. 3 alin. (1) reprezentând o regulă de implementare a schemei de sprijin, are caracter normativ și se aplică unui număr nedefinit de destinatari, care îndeplinesc condițiile cerute prin hotărârea de Guvern. Or, actul normativ nu poate fi anulat pe motivul aplicării lui retroactive într-una sau mai multe situații individuale.

În concluzie, argumentele referitoare la încălcarea principiului neretroactivității legii și a principiului respectării drepturilor câștigate nu sunt corect raportate la actul administrativ normativ supus controlului jurisdicțional, ele privind actele de punere în aplicare a H.G. nr. 495/2014.

Drept urmare, instanța de recurs nu are a se pronunța în mod efectiv asupra acestor motive, nefiind învestită cu analiza de legalitate a actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin.

3.b). Pe cale de consecință, motivele de nelegalitate anterior arătate neputând fi valorificate raportat la conținutul actului administrativ normativ, ci numai raportat la actele de punere în aplicare a acestui conținut normativ, Înalta Curte a constatat că nu se impune sesizarea CJUE.

Întrebările propuse a fi adresate CJUE, prin care se invocă principiul securității juridice și protecției încrederii legitime, principiul proporționalității, principiului egalității de tratament și al nediscriminării, toate sunt în legătură cu motivele de nelegalitate referitoare la retroactivitate și încălcarea drepturilor câștigate, care, așa cum s-a arătat anterior, sunt greșit raportate la conținutul actului administrativ normativ.

Pentru aceste motive, va respinge cererea formulată de recurenta-reclamantă privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene.

3.c). Cât privește interpretarea dată de instanța de fond efectelor acordului de exceptare, Înalta Curte reține că acordul este un act administrativ care constată îndeplinirea condițiilor de eligibilitate pentru acordarea ajutorului de stat și că efectele sale sunt cele reglementate de H.G. nr. 495/2014. Astfel, data emiterii acordului nu are relevanța reținută de instanța de fond, însă această împrejurare nu influențează soluția din recurs, datorită considerentelor reținute anterior.

Înalta Curte constată că aceste dispoziții, care stabilesc cadrul legal pentru reglementarea la nivel infra-legislativ a condițiilor de calificare pentru mecanismul de exceptare precum și cantitatea de energie electrică exceptată, nu conțin un principiu al anualității, așa cum susține recurenta-reclamantă.

Dimpotrivă, așa cum s-a arătat, întregul mecanism de exceptare ca și cantitatea exceptată au fost lăsate în câmpul de normare al hotărârii de guvern care aprobă schema de sprijin, notificată Comisiei Europene și autorizată de aceasta.

Exceptarea este prevăzută de lege procentual, raportat la cantitatea de anergie furnizată și care intră sub efectele acordului de exceptare, în condițiile legii.

Nici prevederile art. 12 alin. (2

4

) din lege, introduse prin Legea nr. 122/2015, nu constituie un argument în sensul anualității consumului exceptat, așa cum pretinde recurenta, ele fiind menite să regleze o problemă procedurală (intervenită la nivelul anului 2015, ca prim an de implementare a schemei de sprijin) referitoare la obligația de achiziție a certificatelor verzi (care, de regulă, trebuie îndeplinită trimestrial).

Înseși avizele Comisiei Europene emise pentru dosarele nr. x/2016 și nr. y/2016 ale Curții de Apel București, de care recurenta-reclamantă s-a prevalat în recurs, arată că H.G. nr. 113/2016 cuprinde o regulă de implementare a schemei de ajutor, care nu face parte din conținutul schemei de ajutor. Cum Decizia Comisiei Europene C82014) 7287 nu conține detalii cu privire la regulile concrete de implementare a măsurii de sprijin, modificarea adusă de autoritatea națională unui element de aplicare concretă a schemei de sprijin nu încalcă Decizia Comisiei Europene.

În concluzie, instața de fond a stabilit, cu aplicarea corectă a legii, că nu există o încălcare a art. 108 alin. (3) TFUE.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea formulată de recurenta-reclamantă Societatea A. S.R.L., privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene.

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.R.L. împotriva încheierii din 16 noiembrie 2016 și a sentinței civile nr. 3933 din 08 decembrie 2016, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 februarie 2020.