ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 684/2020

Ședința publică din data de 7 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluției fără a se evoca și analiza motivelor de casare".

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29 septembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, solicitând instanței să dispună: anularea Ordinului A.N.R.E. nr. 5 din 26 februarie 2016, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 152 din 29 februarie 2016, privind stabilirea cotei obligatorii de achiziție de certificate verzi, aferentă anului 2015; anularea Adresei nr. x/23.03.2016 emisă de A.N.R.E., prin care s-a respins plângerea prealabilă, și obligarea pârâtei la plata de daune materiale în cuantum de 516.104,75 RON; cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 691 din 01 martie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a respins excepțiile inadmisibilității, ca neîntemeiate; a admis excepția tardivității, și a respins capătul de cerere privind anularea Ordinului A.N.R.E. nr. 5/2016, ca tardiv; a respins acțiunea în rest, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamanta A. S.A., de altfel, neîntemeiat în drept, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței civile recurate și trimiterea spre rejudecare a cauzei, cu obligarea intimatei- pârâte A.N.R.E. la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea recursului său, recurenta- reclamantă a relevat, foarte pe larg, situația de fapt în cauză, prioritar, solicitând a se reține faptul că prezentul recurs privește soluția instanței de fond sub aspectul admiterii excepției tardivității acțiunii, invocată de intimată, argumentele privind nelegalitatea sentinței referitor la raționamentul în admiterea excepției și, în dezvoltarea motivelor de fapt și de drept ale recursului, a invocat, în esență, următoarele:

Instanța de fond în mod greșit a calificat actul ca fiind individual, raționament care este greșit, deoarece, Ordinul nr. 5/2016 este, prin esență, un act normativ, care produce efecte erga omnes, și nu doar asupra entităților care trebuie să aducă la îndeplinire dispozițiile acestuia. Ca urmare, condiția esențială pentru stabilirea caracterului Ordinului nr. 5 este întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Mai exact, arată recurenta- reclamantă, certificatele verzi emise producătorilor de energie verde trebuie achiziționate de către furnizorii de energie, în cotele stabilite de către A.N.R.E., iar, în speță, Ordinul 5 stabilește cota obligatorie de achiziție de certificate verzi pentru anul 2015, de unde rezultă că este, în esența sa, un act administrativ normativ, având în vedere faptul că efectele sale se răsfrâng în mod direct asupra consumatorului final de energie electrică.

Recurenta- reclamantă a mai susținut că instanța de fond, deși reține că Ordinul 5 este un ordin de interes general și că efectele sale afectează consumatorul final, consideră în mod eronat că acesta nu este un criteriu în determinarea naturii actului administrativ, și, mai mult, a ignorat complet argumentele sale în ceea ce privește reglementarea legală privind publicarea în Monitorul Oficial.

Prin ultimele două critici de recurs formulate, recurenta- reclamantă a susținut că instanța de fond, deși face referire la exercitarea acțiuni raportat la art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, nu a pus în discuție schimbarea temeiului de drept, iar articolul 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind termenul de exercitare al acțiunii în anularea ordinelor președintelui A.N.R.E. este abrogat, prin Decizia Curții Constituționale nr. 136/2015 și, în finalul cererii de recurs, recurenta- reclamantă a sintetizat câteva chestiuni legate de fondul cauzei.

Intimata- pârâtă AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI a formulat întâmpinare, înregistrată la data de 20 octombrie 2017, prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului formulat, ca nefondat, cu consecința constatării legalității sentinței civile atacate, prin care Curtea de Apel București a admis excepția tardivității invocată de pârâtă, și a respins, ca tardiv formulată, cererea recurentei.

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 16 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 7 februarie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În speță, recurenta- reclamantă A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând anularea Ordinului A.N.R.E. nr. 5 din 26 februarie 2016 și a Adresei nr. x/23.03.2016 emisă de A.N.R.E., prin care s-a respins plângerea prealabilă; cu obligarea pârâtei la plata de daune materiale în cuantum de 516.104,75 RON.

Instanța de fond a respins capătul de cerere privind anularea Ordinului ANRE nr. 5/2016, ca tardiv, constatând, în esență, că acesta nu reprezintă un act de organizare a aplicării legii, ci este un act de aplicare concretă a legii la o situație determinată, și, ca atare, a reținut că Ordinul în cauză are caracter individual, adresându-se unui număr relativ mic și limitat de destinatari.

În considerentele sentinței s-a reținut că împrejurarea relevată de reclamantă, în sensul ca deși ordinul se adresează direct și trebuie pus în aplicare doar de catre cei 183 de operatori economici, dar ca efectele lui sa răsfrâng asupra tuturor consumatorilor finali de energie electrica, ce sunt obligati sa suporte in cadrul facturilor de energie costul certificatelor verzi, este adevarata, dar nerelevanta sub aspectul calificării actului administrativ, deoarece acest efect extins nu se produce ca urmare a unei dispoziții a ordinului, ci in temeiul unui act normativ extern, respectiv in temeiul art. 8, alin. (4) din Legea nr. 220/2008 care permite furnizorilor de electricitate sa transfere costurile certificatelor verzi pe care sunt obligați sa le achiziționeze, către consumatorii finali, printr-o rubrica separata in cadrul facturilor de energie electrica.

Având în vedere calificarea pe care prima instanță a dat-o demersului judiciar al reclamantei, pe care l-a încadrat în prevederile generale ale Legii nr. 554/2004, Înalta Curte constată că recursul este admisibil, în temeiul art. 20 din actul normativ menționat.

Verificând sentința recurată, prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., căruia se circumscriu criticile de nelegalitate formulate de recurentă vizând modalitatea de soluționare a excepției tardivității cererii, Înalta Curte reține următoarele:

Conținutul Ordinului atacat este următorul:

"Art. 1

Cota obligatorie de achiziție de certificate verzi de către operatorii economici care au obligația achiziției de certificate verzi, pentru anul 2015, se stabilește la 0,278 certificate verzi/MWh, corespunzătoare unui consum final de energie electrică exceptat de la plata certificatelor verzi de 3.424,7 GWh.

Art. 2

Societatea "Operatorul Pieței de Energie Electrică și Gaze Naturale - OPCOM" - S.A., producătorii de energie electrică din surse regenerabile și operatorii economici prevăzuți la art. 1 duc la îndeplinire prevederile prezentului ordin."

Dispozițiile de mai sus se completează cu Lista anexă la ordin, care conține tabelul cu societățile obligate să achiziționeze certificatele verzi și numărul de certificate pe care au obligația să le achiziționeze așa cum aceasta este publicată pe pagina web a A.N.R.E.

În drept, Înalta Curte reține că, potrivit art. 5 alin (7) din O.U.G. nr. 33/2007:

"Ordinele și deciziile emise de președinte în exercitarea atribuțiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părților interesate."

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 136/2015, publicată în M.Of. nr. 315 din 8 mai 2015, s-a stabilit că sunt neconstituționale prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care se stabilește un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor cu caracter normativ emise de Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei în exercitarea atribuțiilor sale.

În considerentele deciziei sus- citate, instanța constituțională a arătat că legiuitorul constituant a acordat o atenție deosebită accesului liber la justiție în materia actelor administrative ale autorităților publice, sens în care, considerând că prevederile art. 21 din Constituție - cu o sferă de aplicare generală - nu sunt suficiente, a consacrat, prin art. 52 și art. 126 alin. (6) din aceasta, garanții suplimentare și specifice ale controlului judecătoresc asupra acestui tip de acte juridice, având în vedere că astfel este protejat în mod eficient dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.

A evocat jurisprudența sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 1037 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 21 iulie 2009, prin care Curtea a admis, pentru argumente de aceeași natură, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenței nr. 21/1996, prin care se stabilea un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurenței.

Curtea Constituțională a constatat că, prevederile de lege criticate- art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007- introduc o derogare de la principiul constituțional al controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, prin stabilirea termenului de 30 de zile pentru contestarea actelor administrative cu caracter normativ, fără ca această excepție să fie expres prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituție, care se referă, sub acest aspect, doar la actele care privesc raporturile cu Parlamentul și ale celor de comandament cu caracter militar. Art. 126 alin. (6) garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, fără nicio distincție între tipul acestora - individual sau normativ. În privința actelor administrative cu caracter normativ, legea specială examinată în cazul de față - Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 - elimină posibilitatea atacării lor în justiție peste termenul imperativ de 30 de zile, derogând de la art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și de la art. 126 alin. (6) din Constituție. Or, o asemenea excludere are valențele unei noi excepții referitoare la actele juridice sustrase controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, ceea ce determină încălcarea art. 21, art. 52 și a art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând în fața instanței de contencios administrativ.

Însă, în cauza de față, soluționarea excepției tardivității acțiunii, așa cum a fost invocată de intimata- pârâtă A.N.R.E., depinde de calificarea naturii juridice a ordinului în litigiu, mai exact, a dispozițiilor art. 1 și 2 din acesta ordin și a listei aferente acestuia.

Înalta Curte constată, mai întâi, că Ordinul nr. 5/2016 este emis având în vedere prevederile art. 4 alin. (9) și ale art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale art. 3 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, cu modificările și completările ulterioare, precum și în temeiul prevederilor art. 5 alin. (5) și ale art. 9 alin. (1) lit. x) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012.

De asemenea, Ordinul nr. 5/2016 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Lista operatorilor economici cu obligație de achiziție de CV și numărul de CV necesare pentru îndeplinirea cotei obligatorii de CV pentru anul de analiză 2015 este emisă în baza art. 27 alin. (3) din Ordinul nr. 101 din 1 iulie 2015 pentru aprobarea Metodologiei de stabilire a cotelor anuale obligatorii de energie electrică produsă din surse regenerabile de energie care beneficiază de sistemul de promovare prin certificate verzi și a celor de achiziție de certificate verzi.

Înalta Curte reține că Ordinul nr. 5/2016 emis de președintele A.N.R.E. are un caracter normativ.

În doctrina de specialitate și jurisprudența secției de specialitate a instanței supreme, actele administrative cu caracter individual au ca obiect soluționarea unei probleme punctuale și se adresează unui subiect determinat/unor subiecte determinate sau determinabile în procesul de aplicare a actului administrativ individual respectiv. În ceea ce privește actele administrative cu caracter normativ acestea au în vedere reglementarea unei situații/unor situații generale, iar efectele acestora se produc erga omnes/se adresează unui număr nedeterminat de subiecți.

Nu se poate reține că Ordinul nr. 5/2016, în concret dispozițiile art. 1 și 2, au un grad de adresabilitate limitat; faptul că destinatarii acestuia sunt operatorii care au obligația achiziției de certificate verzi nu duce la concluzia că aceștia sunt individualizați și determinați prin ordin.

Înalta Curte reține că această determinare și individualizare s-a produs prin emiterea Listei, care a procedat la identificarea destinatarilor finali ai Ordinului; dar cum cele două acte nu se confundă, normele cuprinse în Ordin sunt cu caracter general.

Astfel, pentru stabilirea caracterului normativ sau individual al unui act administrativ, nu interesează numărul concret al destinatarilor, ci modul de redactare al normei; dacă aceasta cuprinde o formulare cu caracter generic și impersonal, adresată unor destinatari neidentificați expres prin norma respectivă, atunci are caracter normativ; dacă destinatarii sunt individualizați prin chiar actul respectiv, atunci cu siguranță actul are caracter individual.

Nu se poate reține că simpla stabilire a unei anumite condiții privind destinatarii (cum ar fi aceea de a fi operatori economici cu obligație de achiziție de certificate verzi) duce la stabilirea caracterului individual al actului; în general, orice act normativ are un anumit "public" căruia i se adresează, specializat în raport de specificul actului respectiv. Așa cum a invocat și reclamanta, gradul de generalitate al actelor administrative normative diferă, în sensul că anumite norme privesc orice persoană aflată în țară (cum ar fi regulile privind circulația pe drumurile publice), iar alte norme au un obiect de reglementare mai restrâns (normele ce privesc categorii determinate de persoane); oricât de restrâns ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea își păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecții nu sunt individual determinați.

În ceea ce privește cerința ca destinatarii actului administrativ să fie individualizați, simpla precizare a unei categorii de subiecte, fie ea restrânsă numeric sau chiar identificabilă în baza evidențelor oficiale, nu este suficientă, ceea ce determină existența unui act administrativ cu caracter normativ.

Actul administrativ cu caracter normativ cuprinde reglementări cu caracter general- obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecți, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte. Pe când, actul administrativ individual se adresează unui anume destinatar sau unei pluralități de destinatari, determinați expres în conținutul său.

Înalta Curte reține, astfel, caracterul de act normativ al ordinului atacat, pentru că acesta nu individualizează expres destinatarii săi; calitatea de operator economic cu obligație de achiziție de certificate verzi rezultă din prevederile Legii nr. 220/2008 și este o vocație generală pe care o poate avea orice agent economic ce alege acest obiect de activitate, atâta timp cât deține autorizările prevăzute de lege. Ordinul nr. 5/2016 este un act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, respectiv a art. 4 alin. (4) din Legea nr. 220/2008.

Un argument suplimentar al caracterului normativ al acestuia este publicarea acestuia în Monitorul Oficial, conform art. 5 alin. (5) din Ordonanța de Urgență nr. 33/2007, temei de drept invocat în preambulul Ordinului nr. 5/2016. Acest temei se coroborează cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Astfel, aplicând argumentul per a contrario, dacă Ordinul nr. 5/2016 ar fi fost un act administrativ cu caracter individual, nu ar exista nici un temei legal pentru ca acesta să fi fost publicat în Monitorul Oficial.

Deopotrivă, Înalta Curte consideră că sfera persoanelor afectate de prevederile actului administrativ în discuție și în privința cărora acesta produce efecte juridice nu poate include orice consumator de energie electrică, inclusiv, cei casnici. Faptul că acești consumatori casnici suportă unele consecințe ale acestui ordin nu îi transformă în destinatari ai actului, deoarece, lor nu li se naște nici obligație prin acest ordin; obligația de plată a facturii aferente serviciilor de furnizare a energiei electrice se naște din contractul încheiat de fiecare consumator casnic cu furnizorul, iar nu din acest ordin.

Nu poate fi primit nici argumentul intimatei- pârâte, în sensul că Ordinul nr. 5/2016 nu produce efecte erga omnes, ci produce efecte exclusiv față de persoanele nominalizate expres la art. 2 din acest act și în Lista emisă conform art. 27 alin. (3) din Metodologie, întrucât, încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii: acte individuale sau normative, nu se realizează prin "decuparea" unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuție. Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al unei anexe a acelui act, cum este cazul în speță.

Pentru toate aceste considerente, în ceea ce privește soluția recurată, Înalta Curte reține că, în condițiile în care prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care se stabilește un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de președintele A.N.R.E. în exercitarea atribuțiilor sale, au fost declarate neconstituționale, și luând în considerare specificul actelor emise în această procedură precum și lipsa unei reglementări care să pună legea în acord cu decizia Curții Constituționale, devine aplicabil principiul prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispozițiilor edictate pentru instituția juridică cea mai apropiată, în speță, a regimului juridic aplicabil acțiunii exercitate conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, în raport cu cele reținute de Curtea Constituțională în decizia amintită, nr. 136/2015, și față de caracterul normativ al Ordinului, raportat la dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că în mod greșit a fost admisă excepția tardivității, aceasta fiind nefondată.

Așa fiind, Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond, prin care s-a constatat a fi tardiv capătul de cerere privind anularea Ordinului A.N.R.E. nr. 5/2016, este nelegală și, reținând că prima instanță a apreciat în mod eronat cu privire la tardivitatea acțiunii, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza instanței de fond pentru continuarea judecății.

Pentru considerentele expuse, reținându-se că în mod eronat s-a apreciat, de către instanța de fond, cu privire la tardivitatea acțiunii, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul, va casa sentința recurată, și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta- reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 691 din 01 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 februarie 2020.