ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4650/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal la data de 08.04.2019, reclamanta Societatea Națională de Medicina Familiei în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței a solicitat următoarele: - anularea deciziei nr. 64/20.11.2018 a Consiliul Concurenței ca fiind nelegală; - suspendarea executării deciziei nr. 64/20.11.2018 a Consiliul Concurenței, în temeiul art. 51 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 a concurenței; - obligarea Consiliul Concurenței la plata cheltuielilor de judecată reprezentate de taxa judiciară de timbru, onorariul de avocat și orice alte cheltuieli pricinuite de desfășurarea acestui proces.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 915 din 9 decembrie 2019, Curtea de Apel București- a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Societatea Națională de Medicina Familiei în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Recurenta Societatea Națională de Medicina Familiei a formulat recurs împotriva sentinței civile nr. 915/2019 pronunțate de Curtea de Apel București la data de 09.12.2019, solicitând schimbarea în tot a hotărârii atacate și, pe cale de consecință, admiterea contestației și anularea deciziei nr. 64/20.11.2018 a Consiliului Concurenței ca fiind nelegală. Recurenta critică soluția primei instanțe privind prescripția dreptului consiliului concurenței de a aplica sancțiuni contravenționale întrucât aceasta a reținut faptul că termenul de prescripție de 5 ani a fost întrerupt ca urmare a declanșării investigației sectoriale pe piața serviciilor de asistență medicală din România și a activităților conexe acestora, prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 239 din 14 mai 2013. Din interpretarea sistematică a considerentelor hotărârii, nu ar rezulta faptul că ar exista vreun alt motiv pentru care prescripția dreptului Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni contravenționale, afară de întreruperea cursului prescripției. Se arată că potrivit prevederilor art. 64 alin. (1) din legea nr. 21/1996 a concurenței orice acțiune întreprinsă de către Consiliul Concurenței în scopul unei examinări preliminare sau în scopul investigării unei încălcări a legii întrerupe cursul termenelor de prescripție prevăzute la art. 63. În altă ordine de idei, pentru a produce efectul de întrerupere a cursului prescripției, orice acțiune întreprinsă de Consiliul Concurenței trebuie să aibă un scop legal calificat, respectiv: - fie realizarea unei examinări preliminare; - fie investigarea unei încălcări a legii; Or, atât timp cât despre o eventuală încălcare la legii nu a fost vorba la momentul mai 2013, de când datează ordinul mai sus amintit, singura chestiune care rămâne în discuție este a stabili dacă acest ordin a fost dat în scopul unei examinări prealabile. Susține recurenta că aflându-ne în prezența unei norme cu caracter excepțional, interpretarea acesteia trebuie să aibă un sens restrictiv, nicidecum unul extensiv, pentru a nu conduce la rezultatul ineficientizării oricărei cauze de întrerupere a cursului prescripției. În acest sens, orice acțiune a Consiliului Concurenței realizată în scopul unei examinări preliminare trebuie să fie în mod direct legată de o suspiciune sau o presupusă faptă anticoncurențială, aspect care rezultă din cuprinsul art. 64 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, teza următoare: întreruperea termenului de prescripție produce efect de la data comunicării acțiunii întreprinse de către Consiliul Concurenței, făcută către cel puțin un operator economic sau o asociație de operatori economici care a participat la săvârșirea încălcării legii. În altă ordine de idei, atât timp cât examinarea preliminară și acțiunile ce au acest scop nu pleacă de la o presupusă încălcare concretă a legii, acestea nu pot reprezenta cauze legale de întrerupere a cursului prescripției dreptului Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni contravenționale. Analizând conținutul Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 239 din 14 mai 2013, acesta este unul succint și cu aspect de generalitate, a cărui substanță rezidă în următoarele: - necesitatea realizării unei analize aprofundate a sectorului serviciilor de asistență medicală din România și a activităților conexe acestora; - declanșarea în baza art. 26 alin. (1) Ut. g) din Legea concurenței a unei investigații sectoriale pe piața serviciilor de asistență medicală din România și a activităților conexe acestora, întrucât există indicii privind existența unor disfuncționalități concurențiale în acest domeniu; Este adevărat că, astfel cum a reținut și prima instanță, de principiu nu este exclus ca o investigație sectorială să întrerupă cursul termenelor de prescripție, dar acest efect trebuie analizat și constatat de la caz la caz. În concluzie, prin natura și obiectul vast al Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 239 din 14 mai 2013, acesta nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a constitui o cauză de întrerupere a cursului prescripției în situația de față, ci un pretext extras din activitatea curentă a Consiliului Concurenței pentru a justifica o pasivitate ce a durat în perioada 2010-2017, ceea ce reflectă indirect și lipsa de interes pentru a investiga și sancționa o presupusă faptă fără niciun efect asupra concurenței în domeniul serviciilor medicale în România. Recurenta arată că în prima instanță o parte a conferit o greutate nejustificată demersurilor independente ale unor asociații județene ale medicilor de familie, ia pe de altă parte a stabilit, acolo unde nu există, o legătură de cauzalitate între acțiunile subscrisei și faptele ulterioare aparținând acestor asociații județene. Din păcate, prima instanță nu a reținut și faptul că dintre cele 41 de asociații județene ale medicilor de familie, numai 6 dintre acestea au realizat pe cont propriu demersuri pentru adoptarea unor tarife minimale și, foarte important, că aceste demersuri nu au fost concertate, rezultând fără echivoc faptul că recurenta Societatea Națională de Medicina Familiei nu a avut un rol de coordonare și unificare a unor asemenea practici, ba dimpotrivă, nu s-a implicat instituțional în niciun fel, din momentul refuzului Colegiului medicilor din România de a gira o atare practică. Se solicită a se constata faptul că Societatea Națională de Medicina Familiei este o asociație independentă de asociațiile județene și nu constituie o asociație a formelor de exercitare a profesiei de medic de familie. recurenta nu are pârghii statutare pentru a determina sau împiedica o conduită decisă la nivelul asociațiilor județene ale medicilor de familie. Este injust ca întreaga situație de fapt să fie legată de actele și faptele subscrisei, doar pentru că celelalte entități și medici de familie activează pe teritoriul național. Or, la nivelul recurentei nu poate fi identificată nicio decizie statutară privind practici neconcurențiale, recurenta manifestând maximă diligentă pentru respectarea regulilor de concurență, cu bună credință și cu solicitarea avizelor instituțiilor de resort. Un astfel de aviz/punct de vedere urma a fi solicitat și Consiliului Concurenței, dacă inițiativa ar fi trecut de filtrul inițial al Colegiului Medicilor din România. În condițiile inexistenței vreunei decizii adoptate la nivelul forurilor statutare ale recurentei care să impună sau să recomande tarife minimale unice la nivel național, instanța de fond, cu o deosebită lejeritate asimilează unele inițiative aparținând unor membri cu inițiative aparținând recurentei, ceea ce nu este corect pentru că invalidează ab initio procesul decizional în Societatea Națională de Medicina Familiei. Reprezentanții asociațiilor județene ale medicilor de familie au libertatea de a ridica probleme, de a avansa și discuta propuneri, chiar de a transmite recomandări, dar acest lucru nu poate fi asimilat deciziilor statutare ale Societății Naționale De Medicina Familiei. De altfel, instanța de fond reține toate presupusele indicii care ar fi condus la concluzia adoptării unor practici neconcurențiale, însă trăgând linie, se observă că acestea nu reprezintă decât o suită de opinii și propuneri aparținând unui număr restrâns de reprezentanți, indiferent de calitatea acestora. În spiritul celor evocate anterior, se solicită a se observa faptul că prima instanță a dat o nejustificată greutate unei corespondențe aparținând domnului medic A., indiferent de inițiativele domniei sale și de calitatea sa de membru în Senatul Societății Naționale de Medicina Familiei, Instanța de fond, într-o manieră exagerată, a apreciat efectele acțiunilor ce ar putea fi reținute în sarcina Societății Naționale de Medicina Familiei ca având un rol determinant în deciziile luate la nivelul a doar 6 dintre asociațiile județene de medicină de familie, 6 din 41. Din păcate instanța nu reține faptul că este la fel de posibil ca recurenta, prin conduita instituțională, să fi avut un efect disuasiv asupra celorlalte 35 de organizații județene, ceea ce este din nou injust. Recurenta nu a făcut decât să genereze mediul propice pentru căutarea unei soluții care să înfrângă acte de concurență neloială săvârșite prin gratuități oferite în mod nejustificat, pentru atragerea pacienților spre serviciile anumitor forme de exercitare a profesiei de medic de familie.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, în subsidiar solicitând respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 iulie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 29 septembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu cererea de chemare în judecată prin care a solicitat anularea deciziei nr. 64/20.11.2018 emisă de pârâtul-intimat Consiliul Concurenței prin care s-a dispus sancționarea reclamantei Societatea Națională de Medicina Familiei cu suma de 54.562 RON pentru încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996 a concurenței, republicată, respectiv pentru adoptarea unei decizii de stabilire a unor tarife minimale pentru servicii medicale prestate în cabinetele de medicină de familie, servicii nedecontate de către terți, plătite direct de către consumatori în cadrul cabinetelor de medicina familiei. A arătat recurenta-reclamantă în esență faptul că actul administrativ contestat este nelegal întrucât potrivit dispozițiilor art. 63 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996, dreptul Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni contravenționale pentru încălcarea prevederilor prezentei legi se prescrie în termen de 5 ani, în cazul tuturor celorlalte contravenții prevăzute de prezenta lege. Potrivit dispozițiilor art. 63 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, prescripția dreptului Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni începe să curgă de la data săvârșirii încălcării. În cazul încălcărilor care au caracter de continuitate sau de repetabilitate, prescripția începe să curgă de la data încetării ultimului act sau fapt anticoncurențial în cauză. Potrivit cronologiei indicate în descrierea situației de fapt, astfel cum aceasta a fost consfințită în cuprinsul deciziei atacate, ultima pretinsă încălcare a dispozițiilor Legii nr. 21/1996 a fost săvârșită la data de 25.10.2010. odată cu solicitarea avizului favorabil al Colegiului Medicilor din România cu privire la lista cu "Tarifele minimale pentru serviciile medicale oferite în cabinetele de medicină de familie", aviz care nu a fost acordat și orice discuție cu privire la aceste eventuale tarife a fost sistată în privința recurentei, indiferent de pozițiile asociațiilor județene ale medicilor de familie, pe care reclamanta nu le-a putut influența. Nu există niciun alt indiciu și nici Consiliul Concurenței nu invocă săvârșirea vreunei alte încălcări și nici a vreunui minim act sau fapt, ulterior acestei date. Din cuprinsul deciziei atacate nu rezultă câtuși de puțin faptul că pretinsa încălcare descrisă ar avea caracter de continuitate sau de repetabilitate, nefiind reținută nicio altă faptă și niciun alt act de natură a reitera o conduită similară celei pentru care recurenta a fost sancționată, conduită consumată cel mai târziu la data de 25.10.2010. Arată că nu există nicio dovadă cu privire la faptul că, după data anterior menționată, din dispoziția sau cu concursul reclamantei-recurente, vreo formă de exercitare a profesiei de medic de familie a impus tarife minimale pentru oricare dintre serviciile de specialitate prestate. Raționamentul reprezentanților Consiliului Concurenței potrivit căruia existența unei liste cu Tarife minimale pentru servicii medicale oferite în cabinetele de medicina familiei și comunicarea acesteia spre avizare Colegiului Medicilor din România reprezintă o decizie în sine, "atât din punct de vedere formal, cât și din punct de vedere procedural" este exagerată în sine. Cu atât mai mult, faptul că nu a existat nicio decizie în acest sens rezultă din faptul că, ulterior, orice demers și orice discuție pe seama listei invocate au încetat, odată cu abandonarea acestora în forul Colegiului Medicilor din România. În fapt, pretinsele fapte anticoncurențiale invocate în cuprinsul deciziei nr. 64/20.11.2018 nu au fost decât niște intenții, neverificate din perspectiva legislației concurenței, dar care, înainte de toate, ar fi trebuit să primească avizul profesional al Colegiului Medicilor din România. Or, atât timp cât acest aviz nu a existat, demersul unor membri ai subscrisei a rămas la stadiul de pură intenție, neavând nicidecum vocația de a influența în vreun fel practici anticoncurențiale la nivelul asociațiilor județene membre. Analizând cu prioritate excepția nulității recursului invocată de către intimatul-pârât, instanța de control judiciar apreciază că aceasta este nefondată, considerând că argumentele dezvoltate în cuprinsul motivelor de recurs se circumscriu cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. întrucât sunt apte a fi analizate în această fază procesuală prin raportare la normele legale incidente și la materialul probator administrat în cauză în fața instanței de fond. În consecință, Înalta Curte, constatând că susținerile intimatului-pârât referitoare la faptul că nu au fost indicate în concret de către recurentă motivele ce relevă nelegalitatea soluției dispuse în primă instanță nu pot fi primite întrucât chiar dacă aparent sunt comune ce cele expuse în fața judecătorului fondului, relevă critici punctuale atât în privința legalității sentinței recurate, cât și în ceea ce privește temeinicia acesteia, astfel încât va respinge excepția nulității ca nefondată. Recursul declarat în cauză împotriva sentinței civile nr. 915/9.12.2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal de către recurenta-reclamantă Societatea Națională de Medicina Familiei este nefondat pentru argumentele de fapt și de drept ce vor fi expuse în cele ce urmează. Înalta Curte reține că principala critică relevată în cuprinsul motivelor de recurs vizează greșita apreciere de către judecătorul fondului a incidenței în cauză a dispozițiilor art. 63 alin. (1) lit. b) și alin. (2) din Legea nr. 21/1996, potrivit cărora: "(1) Dreptul Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni contravenționale pentru încălcarea prevederilor prezentei legi se prescrie după cum urmează: (...) b) În termen de 5 ani, în cazul tuturor celorlalte contravenții prevăzute de prezenta lege. (2) Prescripția dreptului Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni începe să curgă de la data săvârșirii încălcării. În cazul încălcărilor care au caracter de continuitate sau de repetabilitate, prescripția începe să curgă de la data încetării ultimului act sau fapt anticoncurențial în cauză." Instanța de control judiciar constată că prin Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 101 din 24.02.2017 a fost declanșată din oficiu investigația având ca obiect posibila încălcare a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, în urma acestei investigații fiind emisă decizia contestată în cauză prin care recurenta-reclamantă a fost sancționată contravențional pentru încălcarea dispozițiilor legale anterior menționate. Recurenta-reclamantă critică soluția pronunțată de Curtea de Apel București susținând că în mod greșit a respins prima instanță excepția prescripției extinctive a dreptului pârâtului-intimat Consiliul Concurenței de a aplica sancțiunea contravențională în raport de dispozițiile art. 63 alin. (1) lit. b) și alin. (2) din Legea nr. 21/1996 întrucât acest termen de prescripție (de 5 ani prevăzut de dispozițiile art. 63 alin. (1) lit. b) s-ar fi împlinit în luna octombrie 2015, data epuizării pretinsei fapte anticoncurențiale prin raportare la probele administrate în cursul investigației efectuate de către intimatul-pârât. Pentru a concluziona în acest mod, recurenta-reclamantă susține că un ordin de declanșare a investigației sectoriale adoptat de Președintele Consiliului Concurenței la 14.05.2013 nu este de natură a reprezenta un act întreruptiv al prescripției în sensul legii întrucât are un vădit caracter de generalitate, aspect incompatibil cu specificitatea investigației la care recurenta a fost supusă. Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, reține că în cauză se impune a fi analizată și incidența dispozițiilor legale care reglementează caracterul de continuitate al faptei anticoncurențiale care a fost reținută prin decizia nr. 64/2018 în raport de ansamblul materialului probator administrat în cauză și având în vedere dispozițiile art. 63 alin. (1) lit. b) și alin. (2) din Legea nr. 21/1996. În acest context, se constată că singurele critici ale recurentei-reclamante din cuprinsul motivelor de recurs vizează în exclusivitate aptitudinea unei investigații sectoriale de a întrerupe cursul termenelor de prescripție stipulate de dispozițiile Legii nr. 21/1996, fără a putea fi identificate argumente în combaterea concluziilor instanței de fond relative la caracterul de continuitate al faptei contravenționale și la modalitatea în care s-a stabilit acesta în baza probelor administrate în cauză. Așadar, în analiza motivelor de recurs formulate de către recurenta-reclamantă, Înalta Curte va constata că, nefiind contestat acest caracter de continuitate, nu prezintă relevanță în cadrul căii de atac deduse judecății, data de la care se poate aprecia începerea curgerii termenului de prescripție de cinci ani pentru aplicarea sancțiunii contravenționale raportată la aptitudinea Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 239/14.05.2013, de a se încadra în dispozițiile art. 64 din Legea nr. 21/1996 și de a fi asimilat unei acțiuni întreruptive de prescripție. Instanța de control judiciar apreciază că, astfel cum reiese din materialul probator administrat în cauză, în cursul anilor 2010 și 2011, printr-o serie de acțiuni derulate de mai multe asociații județene membre ale asociației recurente și ale Federației Naționale a Patronatelor Medicilor de Familie s-a decis stabilirea unor tarife minimale pentru servicii medicale prestate în cabinete de medicină de familie/servicii nedecontate de către terți, plătite direct de către consumatori în cadrul cabinetelor de medicină de familie. Relevante în susținerea acestor concluzii sunt procesul-verbal încheiat la 2.07.2010 în cadrul ședinței extraordinare a Senatului SNFM, corespondența electronică purtată între membrii SNMF (9.04.2010, 22.07.2010, 21.10.2010, adresa comună a SNMF și FNPMF nr. 5319 din 25.10.2010 (prin care se solicită avizul Colegiului Medicilor asupra unei liste comune cu tarife minime pentru servicii medicale prestate în cabinetele de medicina familiei), actul adițional la Statutul SNMF din 14.02.2011 (prin care s-a introdus ca obiectiv al asociației participarea la negocierea, contractarea serviciilor profesionale și a condițiilor de furnizare a serviciilor profesionale în medicina de familie precum și a tarifelor aferente serviciilor prestate). Esențial atât din punct de vedere probator, dar și în privința caracterului de continuitate a comportamentului anticoncurențial al recurentei-reclamante este conținutul corespondenței electronice din 15.11.2015 prin care se comunicau filialelor SNMF propuneri de tarife minimale pentru cabinetele de medicină de familie. În acest context, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că în considerarea dispozițiilor art. 63 alin. (1) lit. b) și alin. (2) din Legea nr. 21/1996, Decizia Consiliului Concurenței nr. 64/20.11.2018 a fost emisă în interiorul termenului de prescripție de 5 ani, apărând în mod evident caracterul de continuitate al comportamentului anticoncurențial. De altfel, astfel cum s-a arătat anterior, recurenta-reclamantă nu a criticat în cuprinsul motivelor de recurs această analiză a judecătorului fondului, mărginindu-se a se raporta în mod exclusiv la o eventuală lipsă de aptitudine a deciziei de declanșare a investigației sectoriale prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 239 din 14.05.2013 de a întrerupe cursul prescripției, aspect care nu prezintă relevanță în considerarea actului material al faptei anticoncurențiale din 15.11.2015 la care în mod corect s-a raportat instanța de fond pentru a stabili dacă decizia contestată în cauză a fost emisă în interiorul termenului de prescripție prevăzut de lege. Celelalte critici referitoare la faptul că prima instanță a conferit o greutate nejustificată demersurilor independente ale unor asociații județene ale medicilor de familie sunt în mod evident nefondate, materialul probator administrat în cauză demonstrând că recurenta-reclamantă a cunoscut și chiar a oficializat aceste demersuri (a se vedea modificarea art. 5 lit. d) din Statutul SNMF din 14.02.2011). De asemenea, nefondate sunt și aprecierile recurentei potrivit cărora prin conduita instituțională a produs un efect disuasiv asupra a 35 de organizații județene întrucât deciziile au fost luate la nivelul a doar 6 dintre asociațiile județene, neexistând nici o probă din a cărei administrare să reiasă o astfel de concluzie. Dimpotrivă, Înalta Curte reține în sens contrar adresa comună a SNMF și FNPMF nr. 5310/25.10.2010 prin care a fost solicitat avizul Colegiului Medicilor asupra unei liste comune cu tarife minime pentru servicii medicale oferite în cabinetele de medicină de familie, adresă care demonstrează tocmai intenția de formalizare a unui acord în sensul Legii nr. 21/1996. Având în vedere argumentele de fapt și de drept expuse anterior, dispozițiile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, art. 64 din același act normativ Înalta Curte constată că recursul formulat în cauză este nefondat. În consecință, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge nulității recursului și recursul declarat de Societatea Națională de Medicina Familiei, ca nefondat.