ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 43/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Penitenciarul Tulcea a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați, anularea Deciziei nr. 5/C/03.04.2018 a Ministerului Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, precum și anularea Procesului-verbal de inspecție nr. GLR.IEF 496 din 30.10.2017 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați și constatarea nelegalității refuzului de viză nr. x din 28 iulie 2017.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 149/CA din 01 octombrie 2018, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Penitenciarul Tulcea, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs reclamantul Penitenciarul Tulcea, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material). În motivarea recursului, s-a arătat că dispozițiile art. 58 alin. (5) și prevederile art. 64 alin. (1) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor sunt contradictorii deoarece prevăd în mod concomitent repunerea în funcția deținută anterior, dar și destituirea din funcția deținută. Cu privire la această problemă de interpretare a normelor legale, prin adresa nr. x/03.03.2015, Administrația Națională a Penitenciarelor a emis un punct de vedere cu privire la problematica destituirii funcționarilor publici cu statut special față de care s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, concluzia fiind că dispozițiile art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 pot fi aplicate numai în situațiile în care instanța a dispus și aplicarea unei măsuri de siguranță/supraveghere sau o obligație de natură a afecta/împiedica exercitarea atribuțiilor funcției. În cazul dedus judecății, instanțele nu au aplicat astfel de măsuri/obligații, prin hotărârea de condamnare a agentului șef principal de penitenciare A. nefiind dispuse măsuri de siguranță/supraveghere sau vreo obligație de natură a afecta/împiedica exercitarea atribuțiilor funcției. De asemenea, s-a învederat că, prin adresa din 31 martie 2017, Penitenciarul Tulcea a adresat Administrației Naționale a Penitenciarelor o solicitare de a comunica daca își menține punctul de vedere din adresa nr. x/03.03.2015 cu privire la modul de aplicare a prevederilor art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 sau dacă se impune destituirea din funcție a agentului șef principal de penitenciare A.. Administrația Națională a Penitenciarelor, prin adresa de răspuns nr. x/13.04.2017, a comunicat că își menține punctul de vedere în sensul că textul art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din ANP, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că destituirea din funcție pentru amânarea aplicării pedepsei nu se poate dispune decât în situația în care împotriva funcționarului public cu statut special s-a dispus odată cu amânarea aplicării pedepsei și o măsură de siguranță/obligație/măsură de supraveghere de natură a afecta/împiedica exercitarea atribuțiilor funcției. Având în vedere că în cazul agentului șef principal de penitenciare A. instanțele de judecată nu au dispus în mod definitiv astfel de măsuri/obligații, directorul Penitenciarului Tulcea, prin adresa nr. x/28.04.2017, considerând că ar fi incidență speței instituția menținerii în activitate, a solicitat directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, în temeiul art. 64 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, aprobarea menținerii în activitate a agentul șef principal de penitenciare A., iar prin adresa nr. x/09.05.2017 a fost indicat faptul că directorul Penitenciarului Tulcea are competența de repunere în drepturi. Drept urmare, s-a adoptat măsura emiterii actului administrativ de repunere în toate drepturile anterioare punerii la dispoziție, act administrativ care a constituit obiectul refuzului de viză. Cu privire la problema supusă judecății, Administrația Națională a Penitenciarelor a solicitat, prin adresa din 24 octombrie 2017 un punct de vedere Ministerului Justiției care, prin adresa nr. x/29 decembrie 2017, a subliniat că există un proiect de act normativ care are rolul de a elimina contradicția existentă între prevederile art. 58 alin. (5) și art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor. Recurentul a arătat că motivul refuzului de viză, astfel cum a fost formulat, îl constituie faptul că dispozițiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor ar fi aplicabile numai în situația în care funcționarii publici cu statut special beneficiază de prevederile art. 64 alin. (2) din același act normativ. Astfel, s-a apreciat că ar fi fost necesar și acordul Administrației Naționale a Penitenciarelor pentru menținerea în activitate conform prevederilor art. 64 alin. (2) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor. În continuare, recurentul a susținut că refuzul de viză este nelegal și netemeinic. În acest sens, a precizat că, în cauză, sunt incidente dispozițiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, republicată. De asemenea, conform prevederilor Ordinului ministrului justiției nr. 1662/2011 pentru aprobarea Competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiției, directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor și directorilor unităților subordonate acesteia (art. 7 lit. l), repunerea în drepturile anterioare, inclusiv compensarea drepturilor de care au fost privați pe perioada punerii la dispoziție, respectiv a suspendării din funcție, a personalului prevăzut la art. 6, în cazul în care s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală ori achitarea, precum și în cazul încetării urmăririi penale ori a procesului penal este de competența directorului de unitate penitenciară. Totodată, a menționat că art. 90 din C. pen. reglementează situația în care s-a dispus amânarea aplicării pedepsei. Or, în opinia recurentului, numai în cazul în care funcționarul public cu statut special din sistemul penitenciar este supus unei măsuri de supraveghere, obligații sau măsuri de siguranță ce fac imposibilă exercitarea funcției din care a fost pus la dispoziție, se poate ajunge la încetarea raporturilor de serviciu conform dispozițiilor art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004, condiții care nu sunt îndeplinite în cauza dedusă judecății. În aceste condiții, recurentul a subliniat că, în cauză, sunt incidente dispozițiile legale anterior invocate. Deopotrivă, a apreciat că nu se aplică prevederile legale invocate de persoana care a refuzat acordarea vizei de control financiar preventiv. În concret, persoana care a refuzat acordarea vizei de control financiar preventiv a invocat faptul că, pentru ca agentul A. să fie repus în drepturi după ce i-a fost aplicată instituția amânării pedepsei, trebuia obținută aprobarea Administrației Naționale a Penitenciarelor pentru menținerea în activitate. Or, în opinia recurentului, a interpreta altfel dispozițiile legale înseamnă a contraveni reglementărilor incidente instituției amânării aplicării pedepsei. Astfel, recurentul a apreciat că, în cazul în care pentru un funcționar public cu statut special din sistemul penitenciar s-a dispus amânarea aplicării pedepsei pentru comiterea unei infracțiuni (cu intenție sau din culpă), în mod obligatoriu acesta va fi repus în drepturi, nefiind condiționată această măsură de aprobarea Administrației Naționale a Penitenciarelor. Instanța de fond a considerat netemeinică cererea de chemare în judecată deoarece, în esență, a considerat că prevederile invocate nu ar fi contradictorii, ci că se completează, iar din interpretarea sistematică a acestora rezultă că, la data rămânerii definitive a hotărârii penale, agentul A. trebuia destituit. Recurentul a considerat că sentința civilă nr. 149/CA din 01 octombrie 2018 a Curții de Apel Constanța, pronunțată în Dosarul nr. x/2018, a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material, devenind astfel incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În acest sens, recurentul a susținut că instanța de fond a interpretat într-un mod restrictiv aplicabilitatea prevederilor art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, fără a avea în vedere că respectivele dispoziții dispun cu privire la repunerea în toate drepturile anterioare, fără a distinge cu privire la forma de vinovăție a săvârșirii faptelor penale pentru care se dispune amânarea aplicării pedepsei. De asemenea, recurentul a apreciat că în mod eronat s-a făcut referire la instituția menținerii în activitate, deși pentru situația de fapt este incidență numai instituția repunerii în drepturile anterioare. Competența repunerii în drepturile anterioare aparține directorului de unitate penitenciară conform Ordinului ministrului justiției nr. 1662/2011 pentru aprobarea Competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiției, directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor și directorilor unităților subordonate acesteia. Totodată, a precizat că în mod greșit instanța de fond a reținut că sunt inaplicabile prevederile art. 90 alin. (1) din C. pen. în ceea ce privește efectele amânării aplicării pedepsei, respectiv înlăturarea în totalitate a incapacităților sau interdicțiilor rezultate din condamnare. Recurentul a menționat că instanța de fond nu a avut în vedere interpretarea realizată de Administrația Națională a Penitenciarelor care vizează aplicarea în totalitate a acestora și realizează un echilibru între două art. 58 alin. (5) și art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004, care sunt contradictorii deoarece prevăd în mod concomitent două acțiuni opuse: repunerea în funcția deținută anterior și destituirea din funcția deținută, fără mențiuni legate de forma de vinovăție a faptei penale care determină amânarea aplicării pedepsei. În plus, recurentul a susținut că instanța de fond nu a avut în vedere adresa nr. x/29 decembrie 2017 (depusă la dosarul de fond), prin care Ministerul Justiției a indicat că în procesul legislativ există un proiect de act normativ care are rolul de a elimina contradicția existentă între prevederile art. 58 alin. (5) și art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor. În final, recurentul a subliniat că s-a evitat aplicarea unei măsuri atât de drastice cum este destituirea din funcție a unui funcționar public cu statut special în contextul legislativ indicat mai sus, considerând că în situația unor norme legislative neclare, interpretarea trebuie realizată în favoarea salariatului. În concluzie, recurentul a considerat că a procedat legal la repunerea în toate drepturile anterioare punerii la dispoziție a agentului în cauză, conform dispozițiilor legale invocate mai sus. Pentru aceste motive, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinței civile nr. 149/CA din 01 octombrie 2018 a Curții de Apel Constanța, pronunțată în Dosarul nr. x/2018, și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată formulată de Penitenciarul Tulcea, anularea Deciziei nr. 5/C/03.04.2018 a Ministerului Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și anularea Procesului-verbal de inspecție nr. GLR.IEF 496/30.10.2017 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați, precum și constatarea nelegalității refuzului de viză nr. x din 28 iulie 2017.

Apărările formulate de intimați Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Prin notele scrise depuse la dosar, intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Recurentul reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea Deciziei nr. 5/C/03.04.2018 a Ministerului Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și a Procesului-verbal de inspecție nr. GLR.IEF 496 din 30.10.2017 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați și constatarea nelegalității refuzului de viză nr. x din 28 iulie 2017. Instanța de fond a respins acțiunea reclamantului, reținând, în esență, că actele contestate sunt legale, având în vedere că dispozițiile art. 58 din Legea nr. 293/2004 nu se contrazic, ci se completează cu prevederile art. 64 din aceeași lege, iar din interpretarea lor sistematică, reiese că, în cauză, în raport de soluția pronunțată de instanța penală și latura subiectivă a infracțiunii săvârșite, numitul A. nu putea fi repus în funcție, ci trebuia destituit. Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul Penitenciarul Tulcea, susținând, în esență, că instanța de fond a interpretat într-un mod restrictiv aplicabilitatea prevederilor art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004, fără a avea în vedere că acestea dispun cu privire la repunerea în toate drepturile anterioare, fără a distinge cu privire la forma de vinovăție a săvârșirii faptelor penale pentru care se dispune amânarea aplicării pedepsei. Înalta Curte își însușește concluzia instanței de fond care, după analiza detaliată a tuturor susținerilor părților, a reținut legalitatea actelor administrative contestate, întrucât aceasta reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză. Astfel, se observă că, potrivit art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, dispoziții care consideră recurentul că îi sunt aplicabile, în cazul în care s-a dispus clasarea, renunțarea la urmărirea penală, achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, funcționarul public cu statut special din sistemul administrației penitenciare va fi repus în toate drepturile anterioare, inclusiv compensarea celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziție, respectiv a suspendării din funcție, potrivit competențelor stabilite prin ordin al ministrului justiției. De asemenea, conform art. 64 alin. (1) lit. c) din același act normativ, funcționarii publici cu statut special sunt destituiți din funcțiile pe care le dețin și în situațiile în care au fost condamnați prin hotărâre judecătorească definitivă pentru săvârșirea unei infracțiuni sau s-a dispus amânarea aplicării pedepsei cu privire la aceștia. Alin. (2) al aceluiași articol prevede că funcționarii publici cu statut special pot fi menținuți în activitate ca funcționari publici cu statut special în funcțiile publice pe care le dețin în cazul când, pentru o infracțiune săvârșită din culpă, s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, suspendarea executării pedepsei, s-a aplicat pedeapsa amenzii sau a beneficiat de amnistie ori grațiere înainte de începerea executării pedepsei și se apreciază că fapta săvârșită nu a adus atingere prestigiului profesiei. Menținerea în activitate se dispune în baza aprobării persoanelor care acordă gradele profesionale prevăzute la art. 26, la propunerea directorului unității. Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că din textele de lege anterior menționate rezultă în mod clar că funcționarul public cu statut special este destituit din funcțiile pe care le deține în cazul în care printr-o hotărâre judecătorească definitivă s-a dispus amânarea executării pedepsei. Este adevărat că art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 nu se referă, în mod expres, la infracțiunile săvârșite din culpă, însă prevederile acestui articol nu pot fi interpretate singular, ci raportat și la celelalte dispoziții ale Legii nr. 293/2004. Astfel, art. 61 alin. (1) lit. c) din acest act normativ prevede, ca și cauză a încetării raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special, destituirea din funcție. De asemenea, art. 64 alin. (1) statuează situațiile în care funcționarii publici cu statut special sunt destituiți din funcțiile pe care le dețin, respectiv și când s-a dispus amânarea aplicării pedepsei cu privire la aceștia (art. 64 alin. (1) lit. c). Alin. (2) al art. 64 din Legea nr. 293/2004 reglementează excepția de la regula instituită de art. 61 și art. 64, respectiv că menținerea în activitate ca funcționari publici cu statut special în funcțiile publice pe care le dețin poate opera doar în cazul în care, pentru o infracțiune săvârșită din culpă, s-a dispus amânarea aplicării pedepsei. Așadar, contrar celor susținute de recurentul reclamant, dispozițiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 sunt aplicabile doar în cazul în care amânarea aplicării pedepsei s-a dispus pentru o infracțiune săvârșită din culpă și nu este incident cazul de destituire prevăzut de art. 64 alin. (1) lit. c), în raport de prevederile de la art. 64 alin. (2) din același act normativ. Raportând cele expuse anterior la speța dedusă judecății, Înalta Curte reține că prin decizia penală nr. 251/P/2017 din de 09 martie 2017, Curtea de Apel Constanța a stabilit o pedeapsă de 6 luni de închisoare pentru funcționarul public cu statut special - agent șef principal de penitenciare - A. pentru săvârșirea infracțiunii de conducere a unui vehicul fără permis de conducere, instanța dispunând amânarea aplicării pedepsei de 6 luni închisoare și stabilind un termen de supraveghere de 2 ani. În aceste condiții, având în vedere că A. a săvârșit infracțiunea cu intenție, nu era incidentă excepția prevăzută de dispozițiile art. 64 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, motiv pentru care acesta trebuia destituit, în raport de prevederile art. 64 alin. (1) lit. c) din același act normativ. Cu alte cuvinte, chiar dacă instanța penală a dispus amânarea aplicării pedepsei, având în vedere că infracțiunea a fost săvârșită cu intenție, dispozițiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 nu puteau fi aplicate în raport de art. 64 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din aceeași lege. În ceea ce privește susținerile recurentului privind incidența, în cauză, a instituției repunerii în drepturi, Înalta Curte constată că acesta sunt nefondate în condițiile în care, așa cum s-a menționat anterior, dispozițiile art. 58 alin. (5) Legea nr. 293/2004 nu pot fi aplicate întrucât este incidentă cauza de destituire prevăzută de art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004. Înalta Curte constată, de asemenea, că nu prezintă relevanță în cauză aspectele invocate de recurent, respectiv că agentul șef principal de penitenciare A. nu este supus niciunei decăderi, interdicții sau incapacități ce ar putea decurge din infracțiunea săvârșită, în raport de efectele amânării aplicării pedepsei, în condițiile în care Legea nr. 293/2004 prevede în mod expres ca și caz de destituire amânarea aplicării pedepsei. Astfel, dispozițiile art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004 se aplică în funcție de vinovăția cu care a fost săvârșită infracțiunea, conform prevederilor art. 64 alin. (2) din același act normativ, nefiind prevăzută vreo distincție în raport de obligarea sau nu a inculpatului la o măsură de siguranță. În final, în ceea ce privește aspectele invocate de recurent referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 58 alin. (5) și art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004 realizată de Administrația Națională a Penitenciarelor, Înalta Curte subliniază că interpretarea conținutului normelor juridice, ca fază indispensabilă procesului de aplicare a legii la situația de fapt dedusă judecății, este de competența instanței de judecată învestită cu soluționarea cauzei. În consecință, instanța de recurs reține că refuzul de viză nr. x/28.07.2017, procesul-verbal de inspecție nr. x/30.10.2017 și decizia nr. 5/C/03.04.2018 au fost emise cu aplicarea corectă a prevederilor legale. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamantul Penitenciarul Tulcea.