ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4192/2022

Ședința publică din data de 27 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Primul ciclu procesual

Prin acțiunea înregistrată la data de 26 septembrie 2010 pe rolul Tribunalului București, secția a VI-a civilă, reclamanta S.C. A. S.A. București a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, solicitând obligarea acestuia la plata sumei de 121.257,67 USD, reprezentând contravaloarea creanței aferente anului 2009, la cursul valutar din momentul plății efective.

La aceeași dată, reclamanta a invocat în contradictoriu cu Guvernul României excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 1638/2008, art. 1-5, precum și a anexei 1.25, ulterior modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 732/20 iulie 2011, privind aprobarea cuantumului sumelor ce urmează a fi decontate operatorilor economici ca urmare a îndeplinirii prevederilor Acordului bilateral dintre Guvernul României și Republica Irak, semnat la 18 august 2005.

Prin încheierea din 30 noiembrie 2011, Tribunalul București, secția a VI-a civilă a dispus suspendarea judecății și sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, care, prin sentința civilă nr. 1985/20 martie 2012 a respins excepția de nelegalitate ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, în esență, că actul normativ a cărui nelegalitate a fost invocată în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, a fost emis conform prevederilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 și art. 108 din Constituție, având la bază nota de fundamentare întocmită de Ministerul Finanțelor Publice.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A. București, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Astfel, reclamanta a învederat că normele atacate au ca temei Legea nr. 29/1994, pe baza cărora s-a stabilit cursul de 0,0015 RON/USD, deși dispozițiile acestui act normativ nu sunt aplicabile în cazul contractelor comerciale încheiate în nume propriu de fostele întreprinderi de comerț exterior, ele referindu-se doar la creanțele României care provin din contracte guvernamentale.

Reclamanta a mai arătat că suma reprezentând valoarea creanței societății pentru anul 2009 trebuie achitată la cursul valutar din data plății și nu la cursul de 0,0015 RON/USD, stabilit prin normele criticate cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008, modificate în anul 2011, cu atât mai mult cu cât plata întregii creanțe a statului față de societate a fost eșalonată până în anul 2028.

S-a precizat și faptul că prin aplicarea hotărârii se aduce atingere dreptului de proprietate al reclamantei, încălcându-se reglementările contabile emise de comunitatea europeană, ca și dispozițiile constituționale care garantează și ocrotesc proprietatea privată.

Prin Decizia nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013, pronunțată în dosarul nr. x/2010, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondat, recursul declarat de S.C. "A." S.A. împotriva sentinței nr. 1985 din 20 martie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de control judiciar a reținut că prevederile criticate cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 sunt conforme dispozițiilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, în forma în vigoare la acea dată, potrivit cărora la Fondul "Proprietatea" se vor vira, pe măsura încasării, sumele rezultate din recuperarea creanțelor României provenite din activitatea de comerț exterior și cooperare economică internațională, derulată înainte de 31 decembrie 1989, după deducerea unui procent de 3% din care se vor plăti cheltuielile cuvenite operatorilor economici exportatori, stabilite pe baza cursului de 0,0015 RON pentru un dolar SUA, ale căror credite nu au fost preluate la datoria publică.

Aceste dispoziții au fost abrogate prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 91/2010 privind destinația sumelor provenite din recuperarea unor drepturi valutare ale României care fac referire la aceeași valoare a cursului valutar de 0,0015 RON/USD ce urmează a fi în continuare acordată agenților economici exportatori, prevederi aprobate prin Legea nr. 26/2011 și care își produc și în prezent efectele.

Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 a fost emisă așadar în conformitate cu dispozițiile art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005, care au determinat derogarea de la reglementările contabile în vigoare referitoare la evaluarea creanțelor la cursul de schimb valabil la data încheierii exercițiului financiar, precum și recuperarea creanțelor conform graficului stabilit prin Acordul bilateral semnat la 18 august 2005, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 260/2006.

Modul de decontare avut în vedere de hotărârea de guvern a cărei nelegalitate s-a invocat respectă așadar prevederile actului normativ cu forță juridică superioară, în baza căruia a fost adoptat, Legea nr. 247/2005, cu mențiunea că în prezent sunt în vigoare dispozițiile art. 1 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 91/2010, aprobată prin Legea nr. 26/2011, constatate ca fiind constituționale prin decizia Curții Constituționale nr. 422/2012, publicată în Monitorul Oficial nr. 511 din 24 iulie 2012.

I.2. Admiterea în principiu a cererii de revizuire

Împotriva Deciziei nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a formulat cerere de revizuire S.C. A. S.A., întemeiată pe dispozițiile art. 322 pct. 9 Cod procedură civilă.

Revizuenta a solicitat schimbarea deciziei nr. 433/30.01.2013 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2010 și, pe cale de consecință, admiterea recursului formulat, modificarea sentinței civile nr. 1985/20.03.2012 pronunțată de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2010 în sensul admiterii cererii, respectiv anularea parțială a H.G. nr. 1638/2008, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 732/2011 (care nu aduce modificări dispozițiilor a căror anulare se solicită sau anexei 1.25), în special anularea parțială a Anexei 1.25, prin care se încalcă dreptul său de proprietate, încălcare care continuă să producă consecințe deosebit de grave și care a fost constatată și sancționată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 2 noiembrie 2021 în cauza S.C. A. S.A. împotriva României (cererea nr. 15.886/15) publicată în Monitorul Oficial al României din data de 23 decembrie 2021, respectiv a tuturor dispozițiilor care stabilesc că statul trebuie să plătească succesorilor foștilor operatori economici de stat creanțele convertite conform unui curs de schimb special de 0.0015 RON (RON) pentru 1 USD, a articolului 4 prin care se dispune scoaterea din evidența contabilă a veniturilor societății provenind din creanțele pe relația Irak și art. 5 prin care se dispune că nu se mai aplică cursul comunicat de către BNR, precum și a celorlalte dispoziții contrare hotărârii Curții Europene a Drepturilor Omului.

S-a susținut că prin hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 2 noiembrie 2021 pronunțată în cauza S.C. A. S.A. împotriva României (cererea nr. 15.886/15) publicată în Monitorul Oficial al României din data de 23 decembrie 2021, Curtea a constatat că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, că reclamanta deține o creanță certă, lichidă și exigibilă în cuantum de 20.918.040 USD (20.918.040.96 conform anexa nr. 1.25 a H.G. 1638/10.12.2008), iar conversia de 0,0015 RON (RON) pentru 1 USD este vădit ilegală, singura modalitate de a acoperi prejudiciul material al reclamantei fiind revizuirea hotărârilor în fața instanțelor naționale.

Prin decizia nr. 3106/31.05.2022, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis în principiu cererea de revizuire, a desființat decizia nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2010 și a fixat termen pentru rejudecarea recursului, cu analizarea aspectelor impuse de instanța europeană în decizia mai sus citată.

Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat ca fiind întrunită condiția de a se fi constatat de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului o încălcare a drepturilor sau libertăților fundamentale datorată unei hotărâri judecătorești, întrucât, prin Hotărârea în Cauza S.C. A. - S.A. împotriva României, din 02.11.2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1221 din 23 decembrie 2021, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

În ceea ce privește condiția ca această încălcare să fie datorată unei hotărâri judecătorești, îndeplinirea acestei condiții rezultă din par. 96-99 ale deciziei pronunțate de instanța europeană:

"96. În acest context, Curtea subliniază că chestiunea dacă instanțele interne au examinat cu atenție principalele argumente prezentate de părți este de o importanță deosebită. Reamintește că a constatat deja încălcarea acestei dispoziții în cauze în care instanțele interne nu au efectuat o analiză de proporționalitate a măsurii contestate în raport cu scopurile urmărite și argumentele părților (a se vedea, mai ales, Megadat.com S.R.L. împotriva Moldovei, nr. 21.151/04, pct. 74, CEDO 2008; Paulet împotriva Regatului Unit, nr. 6.219/08, pct. 67-69, 13 mai 2014; Uzan și alții, (…), pct. 215).

Din considerentele citate, Înalta Curte a reținut că, în opinia Curții Europene a Drepturilor Omului, încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție provine din omisiunea analizării de către instanțele naționale care au examinat cauza, inclusiv de către cele de contencios administrativ, a proporționalității între interesul public și cel privat aflate în joc. În esență, instanțelor de contencios administrativ (inclusiv Înalta Curte de Casație și Justiție care a pronunțat în recurs decizia nr. 433/30.01.2013) li se reproșează implicit faptul că "nu au răspuns la argumentul reclamantei constând în denunțarea caracterului arbitrar și disproporționat al cursului de schimb special".

În ceea ce privește condiția ca aceste consecințe să nu poată fi remediate decât prin revizuirea hotărârii pronunțate, îndeplinirea acestei condiții reiese din chiar considerentele deciziei pronunțate de instanța europeană, care a arătat că:

"110. Curtea reamintește că o hotărâre prin care a constatat o încălcare impune statului pârât obligația de a pune capăt respectivei încălcări și de a înlătura consecințele acesteia astfel încât să restabilească pe cât posibil situația existentă înainte de încălcare [Iatridis împotriva Greciei (reparație echitabilă) (MC), nr. 31.107/96, pct. 32, CEDO 2000-XI].

În lumina acestor considerente, Înalta Curte a statuat că nu pot fi remediate consecințele acestei încălcări decât prin revizuirea deciziei pronunțate pentru a permite efectuarea controlului de proporționalitate impus de decizia Curții Europene a Drepturilor Omului între interesele aflate în joc, cu luarea în considerare a argumentului reclamantei constând în denunțarea caracterului arbitrar și disproporționat al cursului de schimb special, precum și a apărărilor formulate de către intimat în cererea de revizuire cu privire la inadmisibilitatea solicitării reclamantei din cererea de revizuire de anulare parțială a H.G. nr. 1638/2008.

II. Soluționarea recursului după admiterea în principiu a cererii de revizuire

Analizând recursul formulat prin prisma motivelor de recurs invocate, a apărărilor formulate, în lumina considerentelor deciziei nr. 3106/31.05.2022, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a admis în principiu cererea de revizuire și a celor statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea în Cauza S.C. A. - S.A. împotriva României, din 02.11.2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1221 din 23 decembrie 2021, prin care instanța europeană a constat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție și care a constituit temeiul cererii de revizuire, Înalta Curte de Casație și Justiție reține următoarele:

Nu a fost contestată și prin urmare nu a fost repusă în discuție ca urmare a admiterii cererii de revizuire concluzia Înaltei Curți de Casație și Justiție din decizia nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013 pronunțată în dosarul nr. x în sensul că prevederile criticate cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 sunt conforme dispozițiilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, în forma în vigoare la acea dată, potrivit cărora la Fondul "Proprietatea" se vor vira, pe măsura încasării, sumele rezultate din recuperarea creanțelor României provenite din activitatea de comerț exterior și cooperare economică internațională, derulată înainte de 31 decembrie 1989, după deducerea unui procent de 3% din care se vor plăti cheltuielile cuvenite operatorilor economici exportatori, stabilite pe baza cursului de 0,0015 RON pentru un dolar SUA, ale căror credite nu au fost preluate la datoria publică, această concluzie rămânând câștigată cauzei.

Admiterea cererii de revizuire s-a făcut exclusiv în considerarea considerentelor instanței europene care au imputat instanțelor naționale, inclusiv instanței de contencios administrativ faptul că "nu au răspuns la argumentul reclamantei constând în denunțarea caracterului arbitrar și disproporționat al cursului de schimb special", fiind încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 prin aceea că, "în mod contrar celor impuse de jurisprudența sa, instanțele interne au omis să pună în balanță interesele aflate în joc", Curtea considerând că cea mai potrivită reparație pentru reclamantă ar fi aceea de a i se permite revizuirea cauzei.

Analizând legalitatea Hotărârii Guvernului nr. 1638/2008 din această perspectivă, Înalta Curte reține că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, în cadrul sistemului de protecție instituit de Convenție, este de competența autorităților naționale să efectueze evaluarea inițială cu privire la existența unei probleme de interes public care să justifice măsurile de privare de proprietate sau care constituie o ingerință în dreptul la respectarea "bunurilor". În acest caz, ca și în alte domenii în care se aplică garanțiile Convenției, autoritățile naționale beneficiază, în consecință, de o marjă largă de apreciere. De exemplu, marja de apreciere de care dispune legiuitorul în punerea în implementare a politicilor sociale și economice va fi una largă, iar Curtea va respecta hotărârea legiuitorului în ceea ce privește "interesul public", cu excepția cazului în care hotărârea este în mod evident lipsită de un temei rezonabil [Béláné Nagy împotriva Ungariei (MC), pct. 113]. În plus, conceptul "interes public" este în mod necesar extins [Vistinš și Perepjolkins împotriva Letoniei (MC), pct. 106; R.Sz. împotriva Ungariei, pct. 44; Grudic împotriva Serbiei, pct. 75]. În mod normal, Curtea arată deferență față de argumentele invocate de statele contractante potrivit cărora o ingerință în examinarea sa a fost în interesul public, iar intensitatea controlului său în această privință este scăzută. În orice caz, este suficient pentru Curte ca ingerința să servească interesului public, chiar dacă este diferită față de cea invocată în mod expres de guvern în procedura în fața Curții.

Marja de apreciere va fi, în special, largă atunci când, de exemplu, legile sunt adoptate în contextul schimbării regimului politic și economic (Valkov și alții împotriva Bulgariei, pct. 91).

Pentru a fi compatibilă cu regula generală enunțată la prima teză a primului paragraf din art. 1 din Protocolul nr. 1, o ingerință în dreptul la respectarea "bunurilor", în afară de faptul că trebuie să fie prevăzută de lege și în interesul public, trebuie să asigure un "just echilibru" între cerințele de interes general ale comunității și cerințele privind protecția drepturilor fundamentale ale persoanei [Beyeler împotriva Italiei (MC), pct. 107; Ališic și alții împotriva Bosniei și Herțegovinei, Croației, Serbiei, Sloveniei și Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei (MC), pct. 108].

Cu alte cuvinte, în cauzele care implică o presupusă încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1, Curtea trebuie să verifice dacă, ca urmare a acțiunii statului sau a lipsei de acțiune, persoana în cauză a trebuit să suporte o sarcină disproporționată și excesivă. Pentru a evalua respectarea acestei cerințe, Curtea trebuie să efectueze o examinare globală a diferitelor interese în cauză, ținând seama de faptul că scopul Convenției este să garanteze drepturi care sunt "practice și efective". Căutarea acestui echilibru este inerentă în întreaga Convenție și se reflectă, de asemenea, în structura art. 1 din Protocolul nr. 1 [Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, pct. 69; Brumărescu împotriva României (MC), pct. 78; Saliba împotriva Maltei, pct. 36; Bistrovic împotriva Croației, pct. 34].

Scopul criteriului proporționalității este de a stabili, în primul rând, cum și în ce măsură a fost limitat reclamantul în exercitarea dreptului afectat de ingerința reclamată și care au fost consecințele adverse ale restricției impuse asupra exercitării dreptului reclamantului în situația sa. Ulterior, acest impact este pus în balanță cu interesul public pe care îl servește ingerința.

Din perspectiva acestei jurisprudențe, Înalta Curte reține că Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 a fost adoptată în temeiul și cu respectarea dispozițiilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, în forma în vigoare la acea dată, dispoziții care au determinat derogarea de la reglementările contabile în vigoare referitoare la evaluarea creanțelor la cursul de schimb valabil la data încheierii exercițiului financiar, precum și recuperarea creanțelor conform graficului stabilit prin Acordul bilateral semnat la 18 august 2005, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 260/2006.

Aceste dispoziții au fost abrogate prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 91/2010 privind destinația sumelor provenite din recuperarea unor drepturi valutare ale României care fac referire la aceeași valoare a cursului valutar de 0,0015 RON/USD ce urmează a fi în continuare acordată agenților economici exportatori, prevederi aprobate prin Legea nr. 26/2011.

Prin Decizia nr. 422 din 3 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial nr. 511 din 24 iulie 2012, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra conformității acestei măsuri cu Constituția, inclusiv din perspectiva încălcării dreptului de proprietate garantat de art. 44 din Constituție, arătând că: "Curtea constată că referirea din textul de lege criticat la "cursul de 0,0015 RON pentru un dolar SUA" nu vine decât să reducă valoarea nominală prevăzută de art. 9 alin. (2) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, în acord cu Legea nr. 348/2004, fără a reprezenta o expropriere, o măsură de trecere silită în proprietatea publică a unor bunuri."

Or, deciziile și hotărârile Curții Constituționale sunt general obligatorii, toate autoritățile publice, inclusiv instanțele naționale fiind obligate să respecte deciziile și hotărârile Curții Constituționale. Totodată, potrivit jurisprudenței Curții, puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. În acest sens sunt Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1/1995, Decizia nr. 1415/2009, Decizia nr. 414/2010, Decizia nr. 415/2010.

Prin urmare, este de necontestat faptul că măsura adoptată prin actul administrativ atacat are suport în actul normativ cu valoare ierarhică superioară, măsura fiind justificată de un interes general.

În acest sens, se reține că datoria reglementată de statul român cu statul irakian în anul 2005 prin Acord guvernamental nu era o datorie a Irakului față de societățile prin intermediul cărora s-au realizat exporturile, ci față de statul român, care înainte de 1989 avea monopol în ceea ce privește activitatea de comerț exterior și cooperare economică internațională. Acesta a fost și motivul pentru care, prin Legea nr. 29/1994, cu modificările ulterioare, Guvernul a fost autorizat să aprobe negocierea în vederea recuperării creanțelor României provenite din activitatea de comerț exterior și cooperare economică internațională, derulată înainte de 31 decembrie 1989, precum și modalitatea de încasare a acestora.

În acest sens, în Nota de fundamentare a H.G. nr. 260/22.02.2006 se arată că: "Creanțele României din Irak sunt rezultate din activitatea de comerț exterior și acțiuni de cooperare economică derulate înainte de data de 31 decembrie 1989 în baza unor acorduri comerciale și guvernamentale de credit pe termen mediu și lung. Suma de plată datorată de Irak României a făcut obiectul unor reeșalonări succesive, începând cu anul 1987 și continuând în anii 1988 și 1989.(…) Analiza sustenabilității datoriei a demonstrat clar că datoria Irakului nu este sustenabilă înaintea aplicării unui tratament. Conform unor scenarii realizate de Fondul Monetar Internațional, 80% pare a fi un nivel adecvat al reducerii datoriei, putând fi realizate la nivelul anului 2005, praguri considerate în mod obișnuit ca sustenabile, și anume: (i) stocul datoriei externe/PIB = 86%; (ii) total datorie externă/valoarea exporturilor de mărfuri și servicii = 162%; (iii) total plăți ale serviciului datoriei/valoarea exporturilor de mărfuri și servicii = 36%."

Reclamanta-recurentă a învederat că normele atacate au ca temei Legea nr. 29/1994, pe baza cărora s-a stabilit cursul de 0,0015 RON/USD, deși dispozițiile acestui act normativ nu sunt aplicabile în cazul contractelor comerciale încheiate în nume propriu de fostele întreprinderi de comerț exterior, ele referindu-se doar la creanțele României care provin din contracte guvernamentale.

Sub acest aspect, Înalta Curte reține că, învestită fiind cu excepție de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 1638/2008, limitele învestirii sale nu permit verificarea aplicabilității acestor dispoziției situației particulare a reclamantei-recurente, limitele controlului de legalitate vizând adoptarea actului normativ cu respectarea condițiilor de legalitate la momentul emiterii sale din punctul de vedere al procesului legislativ, cu luarea în considerare și a celor statuate de instanța europeană referitoare la punerea în balanță a interesului public și a celui privat.

Limitându-se la a verifica proporționalitatea între interesul privat de a proteja dreptul de proprietate al reclamantei-recurente și interesul general, așa cum rezultă acesta din contextul legislativ și economic al adoptării actului administrativ atacat, Înalta Curte apreciază că nu se poate reține o disproporție vădită între aceste interese.

Astfel, contextul adoptării actului atacat este cel al unei semnării unor acorduri de reglementare a datoriei externe a statului irakian, în termenii conveniți cu creditorii Clubului de la Paris, respectarea principiului "tratamentului comparabil".

Din aceeași Notă de fundamentare a H.G. nr. 260/22.02.2006 rezultă dificultățile asociate acestui proces de recuperare:

"1. Structura creanțelor nu este favorabilă părții române, având în vedere componenta livrărilor de produse speciale - 47,1 %, care nu se recuperează decât în procent foarte mic sau deloc, conform practicii internaționale;

Prin urmare, măsura adoptată prin hotărârea de guvern atacată se înscrie în măsurile de implementare a acestui acord general, neexistând indicii că tratamentul aplicat reclamantei ar fi discriminatoriu, că statul ar fi făcut mai mult decât ceea ce era necesar pentru implementarea acestui acord sau că ar exista o disproporție vădită între luarea în considerare a interesului general și a celui privat. Mai mult, măsura a format obiectului scrutinului Curții Constituționale inclusiv din perspectiva protecției dreptului de proprietate, fiind considerată conformă standardelor de protecție conferite de Constituție.

În dezacord cu recurenta, Înalta Curte reține că instanța europeană nu a impus instanței naționale adoptarea unei soluții de admitere a excepției de nelegalitate, remediul efectiv la care aceasta face referire fiind soluționarea cauzei cu respectarea principiului punerii în balanță a interesului public cu cel privat.

Așa cum s-a recunoscut în jurisprudența instanței europene, unul dintre elementele criteriului justului echilibru este acela dacă există alte măsuri mai puțin invazive care ar fi putut fi invocate în mod rezonabil de autoritățile publice în urmărirea interesului public. Cu toate acestea, eventuala lor existență nu face ca legislația în litigiu să fie nejustificată. Cu condiția ca legiuitorul să rămână în limitele marjei sale de apreciere, nu este de competența Curții să răspundă dacă legislația reprezenta cea mai bună soluție pentru a soluționa problema sau dacă competența de apreciere a legiuitorului ar fi trebuit să fie exercitată în alt mod [James și alții împotriva Regatului Unit, pct. 51; Koufaki și Adedy împotriva Greciei (dec.), pct. 48].

Mai mult, dispoziția nu garantează dreptul la despăgubiri integrale în toate circumstanțele, întrucât obiectivele legitime de "interes public" (precum cele urmărite în cadrul măsurilor de reformă economică sau menite să asigure o mai mare justiție socială) pot presupune o rambursare mai mică decât rambursarea la valoarea de piață integrală [James și alții împotriva Regatului Unit, pct. 54; Papachelas împotriva Greciei (MC), pct. 48; Sfintele Mânăstiri împotriva Greciei, pct. 70-71; J.A. Pye (Oxford) Ltd și J.A. Pye (Oxford) Land Ltd împotriva Regatului Unit (MC), pct. 54; Urbárska Obec Trencianske Biskupice împotriva Slovaciei, pct. 115].

Prin urmare, hotărârea Curții Europene nu poate fi interpretată în sensul propus de recurentă, în care singurul remediu l-ar reprezenta anularea hotărârii de guvern, hotărârea impunând soluționarea cauzei sale cu respectarea principiului proporționalității, fără a garanta însă succesul acțiunii sale în contencios administrativ. Or, atâta vreme cât nu se relevă motive de nulitate intrinseci sau extrinseci, actul atacat trebuie considerat valabil. Astfel, admițând că interesele economice ale recurentei au fost afectate, actul adoptat se înscrie în marja de apreciere a statului, acesta nefiind emis cu exces de putere.

Instanța de contencios administrativ învestită cu excepția de nelegalitate nu este chemată să facă un control al oportunității adoptării actului normativ din perspectiva intereselor economice private posibil a fi afectate, ci doar un control de legalitate, marja de apreciere a statului oprindu-se acolo unde actul este adoptat cu exces de putere. Oportunitatea este consecința puterii discreționare a autorității publice, care, pentru a fi compatibilă cu statul de drept, trebuie exercitată în parametrii stabiliți de lege pentru atribuțiile autorităților publice. Oportunitatea reprezintă puterea administrației, marja de libertate în care trebuie să acționeze autoritatea. Prin soluțiile pe care trebuie să le aleagă și pe care le consideră cele mai potrivite, se impune ca administrația publică să ajungă să realizeze scopul final al legii, pentru care actul administrativ a fost adoptat sau în executarea căruia a fost emis. Autoritatea care emite actul are capacitatea de a alege, dintre mai multe soluții posibile, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit, relevând deci calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât și o nevoie socială determinată într-un timp și loc aparte. Oportunitatea nu trebuie dusă la extrem, și, pentru acest lucru, prin normele legale sunt stabilite limitele exercitării oportunității. Depășirea limitelor exercitării acestei oportunități îmbracă forma excesului de putere și îndrituiește instanța de contencios administrativ să cenzureze actul administrativ individual emis cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Un astfel de exces de putere nu a fost dovedit în cauză, autoritatea acționând în limitele actului normativ cu forță ierarhică superioară, act normativ care, la rândul său, a trecut testul constituționalității.

Mai mult, pe rolul instanțelor naționale recurenta a promovat diferite tipuri de acțiuni care urmăresc aceeași finalitate, inclusiv acțiuni în despăgubiri întemeiate pe dreptul civil, ceea ce face ca prezenta cale să nu fie unicul remediu al valorificării pretențiilor sale, de vreme ce decizia instanței europene deschide calea revizuirii inclusiv pentru cauzele tranșate definitiv.

Or, condițiile răspunderii civile contractuale sau delictuale după caz permit luarea în considerare a unor elemente pe care controlul de legalitate circumscris sferei contenciosului administrativ nu le permite.

În limitele controlului de legalitate cu care este învestită și cu luarea în considerare a principiului proporționalității, Înalta Curte constată că excepția de nelegalitate este nefondată, hotărârea pronunțată de instanța de fond fiind legală, astfel încât recursul urmează a fi respins.

III. Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs

Pentru considerentele arătate Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportate la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În rejudecare:

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1985 din 20 martie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2010, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 septembrie 2022.