ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4169/2022

Ședința publică din data de 22 septembrie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 19.11.2021, ca urmare a strămutării cauzei de la Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. și B. au solicitat în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară, Inspectorul - Șef al Inspecției Judiciare și Consiliul Superior al Magistraturii constatarea nulității absolute a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție, a Ordinului inspectorului-șef al Inspecției Judiciare nr. 136/11.12.2018 (de aprobare a regulamentului) și a răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/06.08.202l (nr. x/06.08.2021).

Prin sentința nr. 150 din 16 decembrie 2021 Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului B., excepție invocată de pârâta Inspecția Judiciară.

Respinge acțiunea formulată de reclamantul B. în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și Inspectorul - Șef al Inspecției Judiciare și Consiliul Superior al Magistraturii, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.

Respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și Inspectorul - Șef al Inspecției Judiciare ."

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, următoarele:

- hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6, teza I din C. proc. civ.. Cu titlu general, se poate observa că, deși aparent hotărârea cuprinde motivele pe care se întemeiază, în realitate aceasta reia pur și simplu argumentele expuse în apărare de pârâți, în special IJ, fără ca instanța să procedeze la un examen propriu al motivelor acțiunii, chiar dacă aceasta ar conduce la confirmarea susținerilor pârâților.

- hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6, teza II din C. proc. civ.. Contradicția apare între argumentele privind lipsa calității procesual pasive a CSM și existența obligației de publicare a actului normativ în raport de calitatea IJ. Pe de o parte, admițând excepția lipsei calității procesual pasive a CSM, instanța reține că acesta nu este emitent al actului atacat, fără a se reține că CSM ar fi autoritate ierarhic superioară IJ. Pe de altă parte, pentru a concluziona că IJ nu are obligația de a publica în M. Oficial actele normative emise, instanța arată că aceasta nu are calitatea de autoritate administrativă autonomă întrucât este o structură cu personalitate juridică în cadrul CSM.

- greșita interpretare și aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 și art. II alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Astfel, faptul că în art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 nu se prevede obligația publicării acestui regulament în M. Oficial nu înseamnă că această obligație nu există și nici că legiuitorul a intenționat să nu impună această obligație, având în vedere și forma anterioară a textului care prevedea această obligație.

- greșita interpretare și aplicare a legii cu privire la nelegalitatea ordinului atacat rezultată din adoptarea lui de către inspectorul șef în perioada de interimat în temeiul O.U.G. nr. 77/2018. În legătură cu acest motiv de nelegalitate, prima instanță nu exprimă nici un argument, considerând că nu îl poate analiza deoarece nu a fost învestită cu verificarea legalității O.U.G. nr. 77/2018 în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Se apreciază că în mod greșit prima instanță a interpretat legea, inclusiv prevederile art. 5 C. proc. civ. și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

- în legătură cu nelegalitatea art. 29 din Regulamentul contestat, prima instanță arată că acesta nu este contrar art. 45 alin. (3) și (4) din Legea nr. 317/2004 întrucât nu conduce în mod necesar la depășirea termenului legal. Or, nelegalitatea nu este o consecință a faptului că textul regulamentar ar determina depășirea termenului legal ci din aceea că permite depășirea termenului legal. Prima instanță speculează asupra faptului că termenele instituite suplimentar prin Regulament se pot încadra în termenul legal de decădere de 90 de zile.

- în referire la nelegalitatea art. 40 alin. (10) și art. 42 alin. (4) din Regulamentul contestat, prima instanță interpretează greșit prevederile art. 46 din Legea nr. 317/2004. Astfel, în mod inexplicabil, prima instanță arată că "ipoteza neîndeplinirii din motive obiective a procedării se subsumează situației refuzului de a se prezenta la cercetări". Această interpretare este pur și simplu inexplicabilă, fiind contrară nu doar regulilor de interpretare a legii dar și logicii elementare. Astfel, refuzul presupune o manifestare de voință, cu caracter tacit sau expres, în timp ce situațiile obiective includ situațiile fortuite sau de forță majoră, situații în care magistratul este împiedicat să participe la procedura disciplinară, să ridice corespondența sau chiar să își manifeste voința.

- cu privire la nelegalitatea art. 40 alin. (8) din Regulament, prima instanță a interpretat greșit prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 317/2004. Astfel, acest text stabilește aplicarea garanțiilor procesuale și procedurale din C. proc. civ. pentru întreaga procedură disciplinară iar nu doar pentru o etapă a acesteia, deci inclusiv pentru etapa cercetării disciplinare.

- referitor la nelegalitatea art. 40 alin. (10) și art. 42 alin. (4) din Regulamentul contestat, prima instanță nu expune nici un considerent, limitându-se la a susține că nu sunt întemeiate criticile noastre din perspectiva analizei anterioare. Or, indiferent de legalitatea sau nelegalitatea textelor anterior analizate, în sine înlăturarea sancțiunii legale a nulității printr-un text regulamentar nu poate fi legală, un act normativ de rang inferior neputând institui excepții de la lege. În acest sens, instanța de fond interpretează greșit prevederile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 în sensul că ar permite inspectorului șef adoptarea unei astfel de norme.

- cu privire la nelegalitatea Regulamentului din perspectiva încălcării art. 72 din Legea nr. 317/2004, prima instanță interpretează și aplică greșit art. 46 alin. l teza I și teza finală și art. 72 din Legea nr. 317/2004 bazându-și soluția pe o serie de speculații cu privire la motivele pentru care se emit diferite avize în diferite etape procedurale și dă o semnificație aparte caracterului administrativ al procedurii, preluând argumentul IJ în această privință.

- cu privire la depășirea competenței de reglementare, prima instanță concluzionează în final, fără a expune nici un argument, că față de cele reținute deja, este infirmată critica referitoare la reglementarea prin ordinul contestat în domeniul de reglementare al legii organice, iar acest act normativ nu reglementează elemente esențiale ale raportului de muncă al judecătorului și ale statutului acestuia și nu completează legea. În același mod, se poate susține că această concluzie este profund greșită tocmai pentru că se bazează pe o profund greșită analiză a fiecărui argument expus în susținerea nelegalității regulamentului contestat.

Prin întâmpinarea formulată, Inspecția Judiciară a solicitat respingerea ca nefondat a recursului formulat și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică. S-a susținut că în mod argumentat a reținut Curtea de Apel Brașov că Regulamentul atacat nu conține norme de procedură în plus față de lege și contrare acesteia, constatând că Regulamentul, ca act normativ, nu reglementează elemente esențiale ale raportului de muncă al judecătorului și, implicit, ale statutului acestuia.

Prin întâmpinarea formulată, Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat scoaterea din citativ și soluționarea cererii de recurs doar în contradictoriu cu intimata-pârâtă Inspecția Judiciară, deoarece Curtea de Apel Brașov a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Superior al Magistraturii și a respins cererea formulată împotriva acestui pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Pe fond, a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului formulat de recurenta-reclamantă A. în contradictoriu cu Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinței civile nr. 150 din data de 16.12.2021 pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2021.

Recurenta reclamantă a formulat cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, în temeiul art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, solicitând și suspendarea judecății până la soluționarea acestei sesizări, în temeiul art. 412 alin. l pct. 7 C. proc. civ., cu următoarele întrebări preliminare:

I. Prevederile art. II al Directivei 92/85/CEE și art. 33 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretate în sensul că se opun unor reglementări și practici naționale care permit continuarea cercetării disciplinare a unui judecător în timpul concediului de maternitate, în special fără audierea acestuia, care este obligatorie potrivit legii naționale, cu motivarea că imposibilitatea acestuia de a se prezenta la audiere, determinată de efectuarea concediului de maternitate, constituie un refuz de a fi audiat, care permite continuarea procedurii disciplinare?

II. Articolul 2 și articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană, precum și Decizia 2006/928 (de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției), respectiv garanțiile de independență și de imparțialitate impuse în temeiul dreptului Uniunii Europene, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care permite Inspectorului-șef al Inspecției Judiciare să emită acte administrative cu caracter normativ (infralegal) și/sau individual prin care să decidă în mod autonom organizarea cadrului instituțional al Inspecției Judiciare pentru selecția inspectorilor judiciari și evaluarea activității acestora, efectuarea lucrărilor de inspecție, respectiv să decidă desemnarea inspectorului-șef adjunct, în cazul în care, potrivit legii organice, aceste persoane sunt singurele care pot efectua, confirma sau infirma acte de cercetare disciplinară împotriva inspectorului-șef?

În motivarea cererii de sesizare a CJUE recurenta reclamantă a arătat în esență următoarele:

Articolul 11

Drepturi legate de contractul de muncă

Pentru a garanta lucrătoarelor, în sensul articolului 2, exercitarea drepturilor privind protecția sănătății și securității, recunoscute în prezentul articol, se prevăd următoarele:

1.în cazurile menționate la articolele 5, 6 și 7, trebuie asigurate, în conformitate cu legislațiile și practicile naționale, drepturile legate de contractul de muncă, inclusiv menținerea unei remunerații și/sau dreptul lucrătoarelor, în sensul articolului 2, de a beneficia de o prestație adecvată;

2.în cazul menționat la articolul 8, trebuie asigurate următoarele:

(a)drepturile legate de contractul de muncă al lucrătoarelor, în sensul articolului 2, altele decât cele prevăzute la litera (b);

(b)menținerea unei remunerații și/sau dreptul lucrătoarelor, în sensul articolului 2, de a beneficia de o prestație adecvată;

3.prestația prevăzută la punctul 2 litera (b) este considerată ca fiind adecvată dacă garantează un venit cel puțin echivalent cu cel pe care lucrătoarea respectivă l-ar primi în cazul întreruperii activității din motive legate de starea sănătății sale, în limita unui plafon stabilit de legislațiile naționale;

4.statele membre pot condiționa dreptul la remunerația sau prestația menționate la punctul 1 și la punctul 2 litera (b) de îndeplinirea de către lucrătoarea în cauză a condițiilor legale de acordare a acestor prestații în temeiul legislației naționale.

Aceste condiții nu pot include, în nici un caz, perioade anterioare de muncă mai mari de 12 luni anterioare datei la care se presupune că va avea loc nașterea.

Articolul 33 Viața de familie și viața profesională

(1)Familia se bucură de protecție juridică, economică și socială.

(2)Pentru a putea concilia viața de familie și viața profesională, orice persoană are dreptul de a fi protejată împotriva oricărei concedieri din motive de maternitate, precum și dreptul la un concediu de maternitate plătit și la un concediu parental acordat în urma nașterii sau adopției unui copil.

Judecătorii au calitatea de lucrători în sens larg, potrivit jurisprudenței CJUE.

Astfel, în cauza C-12/17 nu s-a reținut lipsa acestei calități, iar în cauza C-658/18 s-a stabilit chiar în mod expres existența acestei calități din perspectiva unei relații de subordonare specifice raporturilor de muncă. Astfel, s-a arătat că deși este inerent funcției judecătorilor faptul că aceștia trebuie să fie protejați împotriva intervențiilor sau a presiunilor externe susceptibile să aducă atingere independenței lor în exercitarea activităților lor jurisdicționale și a funcției de judecată, această cerință nu împiedică calificarea judecătorilor drept "lucrători" în condițiile în care judecătorii sunt supuși unor condiții de exercitare a activității lor și pot fi considerați lucrători fără a aduce nicidecum atingere principiului independenței puterii judecătorești și nici posibilității statelor membre de a prevedea existența unui statut special căruia să îi fie supuși magistrații. Astfel, s-a avut în vedere că judecătorii trebuie să respecte tabele care indică compunerea completului din care fac parte, aceste tabele reglementând în detaliu și în mod obligatoriu organizarea activității lor, inclusiv atribuirea dosarelor, datele și orele ședințelor, sunt obligați să respecte ordinele de serviciu și deciziile de organizare speciale și generale, trebuie să fie accesibili în mod constant și sunt supuși, în materie disciplinară, unor obligații specifice. În aceste condiții, rezultă că judecătorii de pace își exercită funcțiile în contextul unui raport juridic de subordonare pe plan administrativ, care nu afectează independența lor în exercitarea funcției de judecată, au calitatea de lucrători.

Situația avută în vedere de CJUE pentru judecătorii de pace din Italia este identică cu cea a judecătorilor potrivit dispozițiilor Legilor nr. 303/2004 și 304/2004, fiind evidentă existența raportului de subordonare administrativă inclusiv prin ceea ce se impută în prezenta cauză, respectiv nerespectarea unor măsuri administrative luate la nivelul instanței de colegiul de conducere.

II. Dreptul român

Articolul 46 din Legea nr. 317/2004: (1) In cadrul cercetării disciplinare se stabilesc faptele și urmările acestora, împrejurările în care au fost săvârșite, precum și orice alte date concludente din care să se poată aprecia asupra existenței sau inexistenței vinovăției. Ascultarea celui în cauză și verificarea apărărilor judecătorului sau procurorului cercetat sunt obligatorii. Refuzul judecătorului sau procurorului cercetat de a face declarații ori de a se prezenta la cercetări se constată prin proces-verbal și nu împiedică încheierea cercetării. Judecătorul sau procurorul cercetat are dreptul să cunoască toate actele cercetării și să solicite probe în apărare. Procedura disciplinară se derulează cu respectarea garanțiilor procesuale și procedurale prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare.

Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție și a Ordinului inspectorului șef al Inspecției Judiciare nr. 136/11.12.2018(aplicat reclamantei într-o procedură disciplinară)

Prin prevederile art. 40 alin. (10) și art. 42 alin. (4) din Regulament, se permite continuarea cercetărilor nu doar în cazul refuzului judecătorului, ci și în alte situații în care acesta nu se prezintă la audiere sau nu primește corespondența, adică inclusiv în cazul în care acesta se află într-o imposibilitate obiectivă, precum un concediu medical sau concediile legate de sarcină și lăuzie.

Legea nr. 202/2002, care transpune prevederile din Directiva a Consiliului 92/85/CEE și Directiva 2010/18/UE:

Articolul 9

(1) Este interzisă discriminarea prin utilizarea de către angajator a unor practici care dezavantajează persoanele de un anumit sex, în legătură cu relațiile de muncă, referitoare la: i) aplicarea măsurilor disciplinare;

Articolul 10

(1) Maternitatea nu poate constitui un motiv de discriminare.

(2)Orice tratament mai puțin favorabil aplicat unei femei legat de sarcină sau de concediul de maternitate constituie discriminare în sensul prezentei legi.

(3)Orice tratament mai puțin favorabil aplicat unei femei sau unui bărbat, privind concediul pentru creșterea copiilor sau concediul paternal, constituie discriminare în sensul prezentei legi.

Potrivit Articolului 4 din aceeași lege:

Termenii și expresiile de mai jos, în sensul prezentei legi, au următoarele definiții:

a)prin discriminare directă se înțelege situația în care o persoană este tratată mai puțin favorabil, pe criterii de sex, decât este, a fost sau ar fi tratată altă persoană într-o situație comparabilă;

b)prin discriminare indirectă se înțelege situația în care o dispoziție, un criteriu sau o practică, aparent neutră, ar dezavantaja în special persoanele de un anumit sex în raport cu persoanele de alt sex, cu excepția cazului în care această dispoziție, acest criteriu sau această practică este justificată obiectiv de un scop legitim, iar mijloacele de atingere a acestui scop sunt corespunzătoare și necesare;

III. Litigiul principal

Împotriva reclamantei s-a derulat o procedură disciplinară în perioada în care se afla în concediu de risc maternal și de maternitate, continuată în perioada concediului de creștere a copilului. Aceasta s-a aflat în imposibilitate de a participa la audiere în procedura disciplinară din acest motiv. Inspecția Judiciară a considerat că acesta constituie un motiv obiectiv pentru a nu o mai audia pe reclamantă și pentru a continua și finaliza procedura disciplinară în acest mod.

În hotărârea recurată în cauză, prima instanță arata că "ipoteza neîndeplinirii din motive obiective a procedurii se subsumează situației refuzului de a se prezenta la cercetări". Astfel, în cazul reclamantei, s-a considerat că este un motiv obiectiv pentru care cercetarea să continue fără audierea sa, faptul că se afla în concediu de maternitate, deși era în imposibilitate de a ridica corespondența și a participa la procedura disciplinară, fiind internată și apoi în perioada de lăuzie.

Ca urmare, o instanță judecătorească a dat prevederilor art. 46 (1) din Legea nr. 317/2004 o interpretare pe care recurenta reclamantă o consideră contrară dreptului Uniunii Europene și care consideră că trebuie să fie sancționată ca atare de Curtea de Justiție a Uniunii Europene.

În concluzie, se pune problema cât de robust este un sistem de garanții bazat, în mare parte, pe acte administrative cu caracter normativ emise, în mod unilateral, de o persoană care îndeplinește funcția de conducere de inspector-șef, atunci când tocmai această persoană poate face obiectul unei sesizări disciplinare.

În esență, din standardele stabilite de Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE), rezultă că, deși în statele membre există diverse forme de organizare a regimului disciplinar, ar trebui ca inspectorilor judiciari și activităților de inspecție judiciară să li se aplice același standard al garanțiilor precum cele aplicabile corpului magistraților, din care fac parte, poate chiar mai exigente, ținând cont că inspectorii judiciari sunt cei care pot exercita acțiunea disciplinară împotriva oricărui magistrat, incluzând aici și persoana care ocupă funcția de conducere a activității de inspecție judiciară [Avizul CCJE nr. 3(2002) în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei asupra principiilor și regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judecătorilor și în mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile și imparțialității; Avizul CCJE nr. 1(2002) în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei referitor la standardele privind independența puterii judecătorești și inamovibilitatea judecătorilor].

Potrivit pct. 13 al Avizului CCJE nr. 18 (2015) din 16.10.2015 ("Poziția puterii judecătorești și relația ei cu celelalte puteri ale statului în democrația modernă"):

"Puterea judecătorească este creată ca parte a cadrului constituțional al statelor democratice supuse principiilor stalului de drept. Prin definiție, așadar, atunci când cadrul constituțional al unui stat este legitim, atunci și baza puterii judiciare ca parte a acelei constituții este la fel de legitimă și de necesară ca parte a statului democratic ca și celelalte două puteri componente" [a se vedea și Avizul CCJE nr. 1(2001), pct. 11; MagnaCartaaJudecătoriloraCCJE2010,pct. 1].

Față de toate aceste motive, consideră că sunt îndeplinite condițiile sesizării Curții de Justiție a Uniunii Europene, sens în care solicită să fie formulată întrebarea preliminară și să fie suspendată judecata cauzei până la soluționarea sesizării.

Prin punctul de vedere față de cererea de sesizare a CJUE, Inspecția Judiciară a arătat, în esență, că întreaga procedură disciplinară este descrisă în amănunt în cuprinsul Legii nr. 317/2004, relevant fiind faptul că soluțiile dispuse de către inspectorii judiciari nu sunt definitive, acestea putând fi contestate atât în fața secțiilor din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cât și, ulterior, dacă este cazul, în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul de 5 judecători.

Se mai arătă că Înalta Curte de Casație și Justiție, în soluționarea recursului declarat în dosarul nr. x/2021, a reținut Recomandările adresate instanțelor naționale referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012.

Prin urmare, Înalta Curte a apreciat că, în cauză, nu se impune sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare cu privire la întrebarea formulată, astfel cum prevăd dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene și Recomandările adresate instanțelor naționale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, constatând totodată că ceea ce se solicită a fi trimis spre lămurire la Curtea de Justiție a Uniunii Europene cade în sarcina exclusivă a instanței naționale, care are obligația de a utiliza toate pârghiile legislative naționale și comunitare pentru a realiza o interpretare conformă dreptului comunitar.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu titlu preliminar, Înalta Curte amintește că în conformitate cu dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Alineatul 2 din text prevede posibilitatea unei instanțe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privință este necesară în soluționarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță fiind obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanțelor statelor membre de a adresa întrebări Curții de Justiție, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunța hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluționarea litigiului, precum și asupra conținutului acestora, fiind judecătorul național.

Părțile din litigiul principal nu au dreptul de a trimite direct Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare, articolul 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE) neconstituind temei legal pentru o nouă cale de atac deschisă părților într-un litigiu, astfel că nu este suficient ca o parte să susțină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului Uniunii Europene (UE), pentru ca instanța națională respectivă să se considere obligată să trimită o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.

Instanța în fața căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 § din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre.

Chiar și instanțele naționale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanța unei cereri pentru întrebare preliminară.

În acest sens, în cauza Cilfit, Curtea de Justiție a stabilit că dacă o parte susține că litigiul impune folosirea procedurii întrebării preliminare pentru interpretarea uniformă a dreptului comunitar nu este suficient pentru ca instanța să fie obligată să considere că se află într-o situație prevăzută de art. 234, iar instanțele ale căror decizii nu pot fi atacate în dreptul intern se bucură de aceeași putere de evaluare cu toate instanțele, ele nu pot fi obligate să folosească procedura hotărârii preliminare dacă aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune într-un mod atât de evident încât să nu lase loc nici unei îndoieli rezonabile cu privire la modul de soluționare a întrebării puse.

Tot jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene a stabilit că instanțele naționale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcție de particularitățile fiecărei cauze, atât asupra necesității unei întrebări preliminare în vederea soluționării fondului litigiului, cât și asupra pertinenței întrebărilor adresate Curții.

Astfel, chiar în cauza Da Costa, Curtea de Justiție a subliniat că "o instanță națională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să își îndeplinească obligația de sesizare a Curții de Justiție, cu excepția cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziția comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curții sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidență încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Analizând cererea formulată în speță, Înalta Curte constată că, prin maniera de formulare a solicitării, recurenta-reclamantă tinde în realitate să obțină o veritabilă decizie de îndrumare în soluționarea în concret a cauzei de către instanța națională, din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene, ceea ce excede competenței sale.

Astfel cum s-a precizat anterior, cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene se poate introduce numai în situația în care, în cursul unul litigiu aflat pe rol, se pune problema interpretării sau validității unei norme comunitare.

Prin urmare, instanța națională este cea care stabilește relevanța dreptului comunitar pentru soluționarea litigiului aflat pe rol și dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară.

Înalta Curte reține că, în materie, Curtea de Justiție a recunoscut instanțelor naționale o marjă largă de apreciere a relevanței unei hotărâri preliminare, iar instanței naționale îi revine obligația de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Întrebarea ce se poate adresa de către instanța națională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul național sau elemente particulare ale speței deduse judecății.

Prin urmare, Înalta Curte reține, pe de o parte, că cererea formulată de către recurenta - reclamantă nu este o veritabilă cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta urmărind soluționarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), iar pe de altă parte, interpretarea solicitată Curții de Justiție a Uniunii Europene nu este utilă și pertinentă soluționării cauzei, astfel că, în speță, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene pentru sesizarea instanței europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare.

Astfel, Înalta Curte constată că întrebarea vizează modalitatea de interpretare a unor dispoziții din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) și din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin raportare la situația de fapt dedusă judecății și la legislația națională incidentă în cauză, activitate judiciară ce se circumscrie sferei de competență a instanței naționale.

Cu referire la prima întrebare formulată, se constată că aceasta nu este de natură a conduce la dezlegarea problemei de drept dedusă judecății în prezenta cauză deoarece vizează aspecte concrete din procedura cercetării disciplinare, aspecte ce pot fi analizate la momentul judecății acțiunii disciplinare în cadrul specific reglementat.

Cu referire la cea de a doua întrebare formulată, în cuprinsul motivării cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, recurenta-reclamantă a invocat hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 18 mai 2021, pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19, Asociația Forumul Judecătorilor din România și alții, ca urmare a sesizării cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare cu privire la interpretarea acelorași dispoziții ale dreptului Uniunii Europene, astfel că, CJUE a făcut deja aprecieri și a dat îndrumări cu privire la interimatul inspectorului șef.

Mai mult decât atât, prin Decizia nr. 15/2022, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat că:

"Dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în aceste funcții și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități."

Așa fiind, Înalta Curte apreciază cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, astfel cum a fost formulată și motivată, în raport de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, ca neîntrunind condițiile de a fi utilă și pertinentă în soluționarea litigiului, conform art. 267 din TFUE.

Pentru a fi necesară trimiterea preliminară, trebuie să existe un dubiu serios și legitim în ceea ce privește înțelegerea, interpretarea sau aplicarea dispozițiilor art. 19 par. 1 al doilea alineat din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale, precum și a jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene, cu referire la art. 2 din TUE, dubiu care să reiasă cu evidență din chiar dispozițiile comunitare invocate.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar reține că Recomandările adresate instanțelor naționale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, prevăd următoarele:

"12. Cu toate acestea, o instanță ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern este obligată să sesizeze Curtea cu o astfel de cerere, cu excepția cazului în care există deja o jurisprudență în materia respectivă (iar în contextul eventual nou nu există nicio îndoială reală cu privire la posibilitatea de a aplica în speță această jurisprudență) sau a cazului în care interpretarea corectă care trebuie dată normei de drept în cauză este evidentă.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu se impune sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare cu privire la întrebările formulate de recurenta-reclamantă, astfel cum prevăd dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene și Recomandările adresate instanțelor naționale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, constatând totodată că ceea ce se solicită a fi trimis spre lămurire la Curtea de Justiție a Uniunii Europene cade în sarcina exclusivă a instanței naționale, care are obligația de a utiliza toate pârghiile legislative naționale și comunitare pentru a realiza o interpretare conformă dreptului comunitar.

Față de aceste considerente, Înalta Curte urmează să respingă cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, formulată de recurenta A..

Recurenta-reclamantă A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâților Inspecția Judiciară, Inspectorul - Șef al Inspecției Judiciare și Consiliul Superior al Magistraturii solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună constatarea nulității absolute a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție, a Ordinului inspectorului-șef al Inspecției Judiciare nr. 136/11.12.2018 (de aprobare a regulamentului) și a răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/06.08.202l (nr. x/06.08.2021).

Prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului B. și a respins acțiunea formulată de reclamantul B. ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă și pe fond a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și Inspectorul - Șef al Inspecției Judiciare.

Reclamanta A. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, prima instanță motivând în sensul respingerii acțiunii, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut.

Susținerile recurentei în sensul că hotărârea ar fi superficial motivată, întrucât prima instanță a preluat argumentele pârâtelor sunt nefondate, dat fiind faptul că preluarea de către instanță a unora dintre argumentele unei părți pe care le-a considerat pertinente nu duce la concluzia că instanța nu a făcut o apreciere proprie a susținerilor părților și o analiză a probelor administrate, de vreme ce în considerente, instanța a analizat probele administrate, a stabilit situația de fapt și a evocat normele de drept incidente pe care le-a aplicat în speța dedusă judecății.

Nu se poate reține existența unei contradicții între considerente în sensul învederat:

"Consiliul Superior al Magistraturii nu este emitent al actului atacat" și că "Inspecția Judiciară nu are calitatea de autoritate administrativă autonomă întrucât este o structură cu personalitate juridică în cadrul CSM", dată fiind forma de reglementare și plaja competențelor și atribuțiilor acestor instituții.

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Astfel, prin Ordinul inspectorului-șef al Inspecției Judiciare nr. 136/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție, cu modificările și completările ulterioare, emis de pârâtul Inspectorul - șef al Inspecției Judiciare, s-au instituit normele metodologice pentru realizarea atribuțiilor de analiză, verificare și control ale Inspecției Judiciare.

Prima critică a recurentei, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., se referă la nelegalitatea ordinului contestat rezultată din nepublicarea în Monitorul Oficial la României.

Potrivit dispozițiilor art. 65 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(1) Inspecția Judiciară funcționează ca structură cu personalitate juridică în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul în municipiul București.

(2) Inspecția Judiciară este condusă de un inspector-șef - judecător numit prin concurs organizat de Consiliul Superior al Magistraturii, ajutat de un inspector-șef adjunct - procuror, desemnat de inspectorul-șef.

(3) Inspecția Judiciară acționează potrivit principiului independenței operaționale în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii, instanțele judecătorești, parchetele de pe lângă acestea și în relația cu celelalte autorități publice, exercitându-și atribuțiile de analiză, verificare și control în domeniile specifice de activitate, în temeiul legii și pentru asigurarea respectării acesteia.

(4) Normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție se aprobă de către inspectorul-șef, prin regulament.

(5) Inspectorul-șef este ordonator principal de credite."

Înalta Curte reține că dispozițiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, având rang de lege organică, nu prevăd necesitatea publicării ordinului în Monitorul Oficial și este neîndoielnic că intenția legiuitorului a fost aceea ca ordinele pentru aprobarea regulamentului privind lucrările de inspecție să nu fie astfel publicate.

Intenția legiuitorului de a nu institui o astfel de obligație rezultă din faptul că în reglementarea anterioară, dispozițiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 instituiau obligația publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecție (concomitent cu stabilirea competenței de aprobare a regulamentului de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii). Cu prilejul modificării prin Legea nr. 234/2018 a dispozițiilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, această obligație a fost înlăturată.

În prezent, aceste dispoziții legale sunt în vigoare, așadar nepublicarea în Monitorul Oficial al României a regulamentului menționat este în concordanță cu dispozițiile legale ale art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Caracterul neîndoielnic al voinței legiuitorului de a nu institui obligația publicării acestui regulament în Monitorul Oficial al României rezultă și din împrejurarea că în cuprinsul aceluiași act normativ, Legea nr. 317/2004, în ipotezele în care s-a intenționat instituirea condiției publicării actului în Monitorul Oficial al României, s-a prevăzut în mod expres această obligație. Astfel, potrivit art. 66 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, regulamentul privind organizarea și funcționarea Inspecției Judiciare, structura organizatorică și atribuțiile compartimentelor se aprobă prin ordin al inspectorului-șef se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prevederi care instituie obligația publicării în Monitorul Oficial al României se găsesc și în cuprinsul art. 6 alin. (2), art. 7 alin. (3), art. 19 alin. (4), art. 21, art. 23 alin. (5), art. 37 lit. b), art. 38 alin. (2), art. 38 alin. (6), art. 67 alin. (2), art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Așadar, rezultă că problema publicării în Monitorul Oficial al României a format obiect al analizei legiuitorului și al reglementării în cazul fiecărei instituții juridice cuprinse în Legea nr. 317/2004, faptul neprevederii cerinței publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecție nefiind așadar rezultatul unei omisiuni.

Pe de altă parte, prin încheierea ședinței publice din data de 22.09.2022, în dosarul nr. x/2021, s-a admis cererea formulată de recurenta A. și a fost sesizată Curtea Constituțională a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 65 alin. (4), art. 45 alin. (3) și (4) și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, art. I și II din O.U.G. nr. 77/2018.

O altă critică a recurentei se referă la nelegalitatea ordinului atacat rezultată din adoptarea lui de către inspectorul șef în perioada de interimat în temeiul O.U.G. nr. 77/2018. Se susține că potrivit hotărârii Marii Camere a Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19 la data de 18 mai 2021, dreptul UE se opune unei reglementări precum O.U.G. nr. 77/2018, prin care Guvernul a făcut numiri interimare în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare fără procedura legală de numire prevăzută de art. 67 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și procurorilor sau de control politic al acestei activități.

Înalta Curte constată că potrivit hotărârii Marii Camere a Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19. C-355/19 și C-397/19, CJUE a stabilit că reglementările care guvernează organizarea justiției în România, cum sunt cele referitoare la numirea interimară în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare, intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928, astfel încât acestea trebuie să respecte cerințele care decurg din dreptul Uniunii și în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE.

La paragrafele 199 - 206 din hotărârea menționată, Curte a statuat următoarele:

"199 În plus, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 268 din Concluziile prezentate în cauzele C 83/19, C 127/19, C 195/19, C 291/19 și C 355/19, întrucât perspectiva inițierii unei cercetări disciplinare este în sine susceptibilă să exercite o presiune asupra celor care au sarcina de a judeca, este esențial ca organul competent să efectueze cercetările și să exercite acțiunea disciplinară să acționeze în cadrul exercitării misiunilor sale în mod obiectiv și imparțial și în acest scop să fie la adăpost de orice influență exterioară.

200 Prin urmare, dat fiind că persoanele care ocupă funcțiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influență determinantă asupra activității acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcții trebuie să fie concepute, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 269 din Concluziile prezentate în cauzele C 83/19, C 127/19, C 195/19, C 291/19 și C 355/19, astfel încât să nu poată da naștere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor organului menționat ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități.

201 Revine în cele din urmă instanței de trimitere sarcina de a se pronunța cu privire la acest aspect după ce va fi efectuat aprecierile necesare în acest scop. Astfel, trebuie să se amintească faptul că articolul 267 TFUE nu abilitează Curtea să aplice normele dreptului Uniunii la o speță determinată, ci numai să se pronunțe cu privire la interpretarea tratatelor și a actelor adoptate de instituțiile Uniunii. Cu toate acestea, conform unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării judiciare create prin articolul 267 TFUE, Curtea, plecând de la elementele dosarului, poate furniza instanței naționale elementele de interpretare a dreptului Uniunii care ar putea să îi fie utile în aprecierea efectelor uneia sau ale alteia dintre dispozițiile acestuia [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C 585/18, C 624/18 și C 625/18, EU:C:2019:982, punctul 132, precum și Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C 824/18, EU:C:2021:153, punctul 96].

202 În acest sens trebuie arătat că simplul fapt că membrii cu funcții de conducere ai organului care are misiunea de a efectua cercetări disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară în privința judecătorilor și a procurorilor sunt numiți de guvernul unui stat membru nu este de natură să dea naștere unor îndoieli precum cele menționate la punctul 200 din prezenta hotărâre.

203 Situația este aceeași în ceea ce privește dispozițiile naționale care prevăd că interimatul unei funcții de conducere din cadrul unui astfel de organ este asigurat, în situația vacantării acestei funcții ca urmare a expirării mandatului în cauză, de conducătorul al cărui mandat a expirat, până la data ocupării acestei funcții în condițiile legii.

204 Cu toate acestea, condițiile de fond și modalitățile procedurale aplicabile la adoptarea deciziilor de numire a acestor conducători