ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3807/2022

Ședința publică din data de 27 iunie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal la data de 23 iulie 2020, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea în integralitate a H.G. nr. 1041/2003, cu cheltuieli de judecată.

În cauză au formulat cereri de intervenție principală B. S.A., Societatea Filiala de Întreținere și Servicii Energetice "C." S.A. și D. S.A. și cereri de intervenție accesorie, în sprijinul pârâtului, E., F., Sindicatul Energeticienilor din Rețelele Electrice Județ Hunedoara, Sindicatul Electrica, Federația Națională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix, G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV. și WW..

La termenul de judecată din data de 20 aprilie 2021, instanța de fond a încuviințat în principiu toate cererile de intervenție.

Prin sentința civilă nr. 670 din 28 aprilie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepțiile inadmisibilității, tardivității acțiunilor în anulare (acțiunea principală și cererile de intervenție principală), lipsei calității procesuale active a intervenientelor principale, lipsei interesului intervenientelor principale;

- a respins ca nefondate cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. și cererile de intervenție principală formulate de intervenienții B. S.A., Societatea Filiala de Întreținere și Servicii Energetice "C." S.A. și D. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General;

- a admis cererile de intervenție accesorie, în favoarea Guvernului României, formulate de intervenienții E., F., Sindicatul Energeticienilor din Rețelele Electrice Județ Hunedoara, Sindicatul Electrica, Federația Națională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix, G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV. și WW..

Împotriva sentinței civile nr. 670 din 28 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs principal reclamanta A. S.A. și intervenientele D. S.A. și Societatea Filiala de Întreținere și Servicii Energetice "C." S.A., precum și recurs incident pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General.

3.1. Reclamanta A. S.A. a declarat recurs principal, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Arată că a invocat următoarele motive de nelegalitate ale actului contestat:

• H.G. nr. 1041/2003 încalcă principiul ierarhiei actelor juridice prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative;

• H.G. nr. 1041/2003 este nelegală întrucât a fost adoptată în lipsa avizului consultativ prevăzut obligatoriu de Legea nr. 109/1997 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social;

• H.G nr. 1041/2003 aduce atingere dreptului de proprietate așa cum este reglementat de Constituție, C. civ. și CEDO.

Prin adoptarea H.G. nr. 1041/2003 se încalcă dispozițiile Legii nr. 31/1990 privind societățile, respectiv scopul pentru care se constituie o societate.

Pe fond, Curtea de Apel București a respins cererea formulată de reclamantă, în esență, instanța reținând (eronat) următoarele:

- chiar dacă facilitatea ar fi fost reglementată prin lege și nu prin hotărâre a Guvernului, finalitatea ar fi fost aceeași, respectiv reclamanta ar fi fost nevoită să suporte aceste cheltuieli;

- H.G. nr. 1041/2003, prin obiectul său, nu se încadrează în dispozițiile art. 5 din Legea nr. 109/1997, respectiv nu reglementează relațiile de muncă și nici funcționarea agenților economici;

- reclamanta nu a făcut dovada că acordarea acestei facilități i-ar îngreuna sau bloca activitatea ci doar o diminuare a profitului;

- acordarea facilității este "o măsură de tradiție în sistemul nostru de drept"

I. "Instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești" - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Astfel, primul motiv de nelegalitate invocat, respectiv încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și reluat în art. 108 (fost 107) din Constituție, a fost soluționat în mod eronat de către instanța de fond, printr-o imixtinune nepermisă a instanței se fond în atribuțiile puterii legislative.

Așa cum a arătat, principiul ierarhiei actelor juridice este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care, la alin. (3) al art. 4, intitulat "Ierarhia actelor normative" prevede că: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă."

Art. 77 din Legea nr. 24/2000 statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

Faptul că Hotărârile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adoptă exclusiv în vederea organizării executării legilor rezultă, indiscutabil, și din prevederile art. 11 lit. c) si art. 26 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1041/2000.

Acest principiu este regăsit și în Constituția României la art. 1 alin. (5).

Mai mult, potrivit art. 108 (fost art. 107) din Constituție:

"(l) Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe.

(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

Așadar, conform Legii supreme a țării, actele normative date în executarea actelor normative primare (Legi sau Ordonanțe de Guvern) trebuie să fie emise cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.

Este consacrat astfel regimul constituțional al Hotărârilor Guvernului, potrivit căruia hotărârile trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ cu forță juridică a legii. Aceste dispoziții constituționale sunt dezvoltate și în cuprinsul Legii nr. 24/2000 și subsecvant în H.G. nr. 555/2001 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului din 07.06.2001 (în vigoare la data adoptării H.G nr. 1041/2003).

Apreciază că raționamentul instanței de fond potrivit căruia "chiar dacă acordarea facilităților pensionarilor din domeniu energiei s-ar fi stabilit prin act juridic de forța legii, actul respectiv ar fi produs același efect în patrimoniul reclamantei" este profund eronat și încalcă chiar regimul constituțional al Hotărârilor de Guvern, care, așa cum a arătat, trebuie să se întemeieze pe lege sau un act normativ cu o forță superioară.

Este cert că hotărârea atacată nu a fost întemeiată pe un act normativ cu forță superioară, acest fapt nefiind tăgăduit. De altfel, pârâta nu a precizat temeiul în baza căruia a adoptat H.G. nr. 1041/2003, limitându-se la a invoca Legea 254/2010 ca act ce a stat la baza emiterii H.G. (act normativ emis ulterior adoptării H.G. nr. 1041/2003 și fără legătură cu prezenta cauză).

Principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ.

Prin urmare, principiul legalității presupune ca un act să fie conform cu întreaga piramidă a actelor cu forță juridică superioară, forța unui act fiind dată de poziția unui organ în ierarhia autorităților publice.

Instanța nu se poate substitui voinței legiuitorului care a consacrat expres principiul ierarhiei actelor juridice, întrucât echivalează cu o ingerința a instanței în activitatea de legiferare. Or, în speță, instanța a încălcat acest principiu constituțional si a stabilit eronat că, deși actul contestat nu se întemeiază pe un act cu forța superioară, chiar dacă facilitățile erau reglementate prin lege, finalitatea actului ar fi fost aceeași, respectiv reclamanta ar fi fost obligată să suporte aceste facilități.

Astfel, instanța de judecată nu are competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât ar încălca principiul separației puterilor în stat consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție, precum și prevederile art. 61 alin. (1) potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.

Din moment ce legiuitorul a stabilit expres că hotărârile guvernului trebuie întemeiate pe un act normativ cu forță superioară, instanța de fond trebuia doar să verifice temeiul în baza căruia H.G. contestată a fost adoptată, iar în cazul în care nu exista un asemenea act, să dispună anularea hotărârii.

În acest context, soluția dată de instanța de judecată se bazează pe o analiză greșită principiilor aplicabile și reprezintă o ingerință nepermisă a instanței în activitatea de legiferare, astfel că se impune admiterea recursului pentru motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

II. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În speță, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra argumentelor Electrica iar cu privire la fondul cauzei deduse judecații, motivarea primei instanțe nu întrunește cerințele procedurale prevăzute de art. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că nu arăta, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și care au condus la respingerea cererii și argumentele pentru care a înlăturat susținerile Electrica.

Deși a invocat patru motive de nelegalitate, instanța de fond le-a analizat (incorect) împreună, analiza instanței fiind sumară, fară a menționa motivele pentru care a înlăturat argumentele Electrica pentru fiecare motiv în parte și fără a ține cont de probatoriul administrat de Electrica.

Astfel, instanța nu a argumentat în mod concret motivele pentru care adoptarea H.G. nu se circumscrie dispozițiilor art. 5 din Legea 109/1997, ci doar a indicat textele de lege care reglementează obligativitatea obținerii avizului.

În al doilea rând, în pofida dispozițiior art. 425 alin 1 C. proc. civ., referitoare la conținutul hotărârilor judecătorești, prima instanță:

- a omis să se pronunțe asupra motivului de nelegalitate în ce privește încălcarea dispozițiilor Legii nr. 31/1990, respectiv a scopului pentru care este constituită o societate, a faptului că orice facilitate oferită angajaților sau foștilor salariați nu poate fi acordată decât prin convenția părților;

- a ignorat avizele negative emise în cursul anului 2018 de către Ministerul Justiției care a avizat negativ proiectele de modificare a H.G. nr. 1041/2003, întrucât nu a indentificat un temei legal în baza căruia pot fi oferite gratuitățile prevăzute de H.G. nr. 1041/2003, or acesta a fost primul motiv de nelegalitate invocat;

- nu a motivat în niciun fel respingerea argumentelor prezentate cu privire la nelegalitatea actului atacat din prisma încălcării dreptului de proprietate al reclamantei prin prisma art. 44 din Constituție și încălcarea art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În al treilea rând, prima instanță nu a expus motivele pentru care au fost înlăturate toate argumentele aduse de Electrica în susținerea cererii de chemare în judecată.

Astfel, considerentele expuse de Curtea de Apel București în vederea "motivării" respingerii acțiunii formulate de Electrica nu pot fi considerate în niciun caz suficiente, prin raportare la întregul raționament expus de reclamantă în cuprinsul acțiunii, răspunsului la întâmpinare și concluziile scrise.

Nu în ultimul rând, hotărârea conține motive contradictorii. Astfel, pe de o parte instanța a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei și intervenientelor pricipale, considerând ca au dovedit o vătămare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004, iar pe de altă parte, în considerente reține că "vătămarea nu rezultă din natura actului atacat,,.

Față și de aceste motive contradictorii, în cauză se impune admiterea recursului în temeiul art. 488 alin. (6) Cod proced. civ.

III. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 109/1997, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 58/2003: Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu de către inițiatorii proiectelor de acte normative și ai proiectelor de programe și strategii nematerializate în proiecte de acte normative, din domeniul său de competență. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative și la proiectele de programe și strategii."

În temeiul art. 5 din actul normativ anterior indicat, Consiliul Economic și Social analizează situația economică și socială a țării și face propuneri Guvernului și Parlamentului, în condițiile prevăzute de lege, privind: a) restructurarea și dezvoltarea economiei naționale; b) privatizarea, funcționarea și creșterea competitivității agenților economici; c) relațiile de muncă și politica salarială; d) protecția socială și ocrotirea sănătății; e) învățământul, cercetarea și cultura; f) politicile monetare, financiare, fiscale și de venituri.

In baza art. 7 alin. (1) din aceeași lege, inițiatorii proiectelor de acte normative și de programe și strategii naționale sau sectoriale, care privesc domeniile prevăzute la art. 5, au obligația de a solicita pentru acestea avizul consultativ al Consiliului Economic și Social.

Reclamanta a arătat în cadrul cererii introductive ca hotărârea atacată se referă cel puțin la două dintre domeniile prevăzute la art. 5 din Lege, respectiv relațiile de muncă și politica salarială și privatizarea, funcționarea și creșterea activității agenților economici.

În mod eronat Curtea de Apel București a considerat că H.G. nr. 1041/2003 nu vizează relațiile de muncă și funcționarea agenților economici, concluzionând în mod greșit că nu era necesar avizul C.E.S. pentru adoptarea H.G. contestat.

Privită în ansamblul său, H.G. nr. 1041/2003 reglementează cadrul juridic, modalitățile, criteriile și procedurile acordare a acestei facilități, respectiv condiționarea acordării facilității de vechimea în muncă, precum și de prevederile din Contractele Colective de Muncă.

Or, din moment ce acodarea facilității este condiționată de "vechimea în muncă" sau "prevederea în CCM", este evident că hotărârea privește unul dintre domeniile prevăzute la art. 5 din Legea nr. 109/1997, modificată, și anume relațiile de muncă, situație în care avizul consultativ al Consiliului Economic și Social era, desigur, obligatoriu.

Potrivit art. 4 alin. (2) " Sumele necesare suportării contravalorii cotei de energie electrică gratuită vor fi prevăzute în bugetele de venituri și cheltuieli ale societăților comercialei companiilor, societăților naționale și regiilor autonome din domeniile producerii, transportului, distribuției și furnizării energiei cu ocazia rectificării bugetului".

Având un astfel de obiect de reglementare, H.G. nr. 1041/2003 se încadrează în categoriile de acte normative prevăzute de art. 5 lit. b) și c) din Legea nr. 109/1997, astfel încât pentru adoptarea ei era obligatorie obținerea avizului consultativ al C.E.S., conform art. 7 din aceeași lege, soluția instanței de fond fiind greșită.

Principiul ierarhiei actelor juridice este regăsit în Constituția României, la art. 108:,,(l) Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe.

(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

Conform art. 1 alin. (5) din Constituție: "In România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie."

Art. 77 din Legea nr. 24/2000, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

Hotărârea de Guvern nr. 1041 din 2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităților acordate pensionarilor din sectorul energiei- electrice face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigentei respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta a criticat tocmai introducerea acestor facilități prin Hotărâre de Guvern în lipsa unui act cu forță juridică superioară în temeiul căruia actul contestat să poată fi adoptat. Este irelevant faptul că introducerea facilității prin lege, deci printr-un act cu forță juridică superioară, ar fi produs aceleași consecințe în patrimoniul reclamantei. Interesează pentru dezlegarea corectă a pricinii faptul că facilitatea a fost introdusă pentru prima data prin actul constestat - H.G. nr. 1041/2003, fără să fi fost prezăzută într-un act normativ cu forța superioară. Nici Codul Muncii, nici Legea Energiei și niciu un act alt normativ nu prevede acordarea acestei facilități.

Inexistența actului normativ care să stea la baza emiterii H.G. nr. 1041/2003 nu a fost tăgăduită de pârătă.

Mai mult, instanța a ignorat și probele depuse respectiv avizul nr. x/05.09.2018 și avizul nr. x/20.12.2018, ambele emise de Ministerul Justiției, prin care s-au avizat negativ proiectele de modificare a H.G. nr. 1041/2003 în cursul anului 2018, întrucât nu a fost indentificat un temei legal în baza căruia pot fi oferite gratuitățile prevăzute de H.G. nr. 1041/2003.

De altfel, întreg raționamentul instanței este profund eronat, prin raportare la motivele de nelegalitate invocate de reclamantă.

Astfel, deși a invocat patru motive de nelegalitate distincte, fiecare dintre ele fiind apte să producă o vătămare în sensul art. 1 alin 1 din Lege, instanța le-a analizat împreună considerând că doar așa poate fi justificat demersul procesual al reclamantei.

În realitate, contrar celor reținute de către instanța de fond, recurenta a contestat tocmai acordarea acestei faciliăți prin H.G. și nu printr-un act cu forța legii. Susținerile instanței, în sensul că "ceea ce critică reclamanta, din perspectiva actului nu este acordarea facilității prin H.G. în loc de act normativ de forța legii, ci restrângerea unor drepturi în patrimoniul reclamantei, nu au niciun suport legal.

Susținerile instanței de fond, în sensul ca reclamanta contestă "lipsa unei negocieri" la adoptarea H.G., nu au niciun suport legal.

Atât reclamanta, cât și intervenientele pricipale au contestat însăși acordarea acestei facilități direct prin hotărâre de Guvern, prin urmare vătămarea produsă provine chiar din forma actului contestat - H.G.

Mai mult, vătămarea reclamantei nu constă doar în consecințele negative asupra patrimoniului reclamantei, așa cum susține instanța de fond, ci și în măsurile organizatorice ce trebuie luate pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse prin H.G.: alocarea personalului specializat care să înregistreze solicitările foștilor angajați, centralizarea și verificarea cererilor în conformitate cu metodologia aprobată Ia nivelul societăților, efectuarea plăților etc.

În speță condiția vătămării este îndeplinită, chiar instanța reținând în considerentele sentinței recurate că "reclamanta afirmă o vătămare a drepturilor sale prin obligațiile pe care le are,,

În ceea ce privește susținerile instanței în sensul că "Guvernul a înțeles să intervină în blocajul creat, punând în balanță interesul Asociației Pensionarilor din fostele unități MEE, XX., a identificat soluția adoptării H.G. contestat, având ca reper și alte situații de acordare de facilități (SNCFR, telecomunicații), acestea sunt profund eronate.

În primul rând, raportarea la pensionarii SNCFR este eronată, întrucât drepturile acestei categorii de pensionari sunt reglementate prin O.U.G. nr. 12/1998, O.G. nr. 112/1999, Legea nr. 144/2000 și nu printr-o Hotărâre de Guvern.

În al doilea rând, legalitatea Hotărârii Guvernului se examinează prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, iar nu în raport de diverse împrejurări care, în opinia Guvernului, reclamă urgență sau "rezolvă" o situație la "presiunea sindicatelor și pentru satisfacerea dorințelor Asociaților Pensionarilor" (a se vedea Nota de fundamentare emisă la adoptarea H.G.).

Unul dintre motivele de nelegalitate invocate de reclamantă a fost încălcarea dispozițiilor Legii 31/1990, respectiv a scopului pentru care o societate este constituită.

Conform Legii nr. 31/1990, orice societate având scop lucrativ are o singură rațiune de a fi înființată și lăsată în funcțiune, aceea de a realiza, în condiții legale și cu bună-credință, profituri în vederea distriburii acestora către acționari, cu consecința achitării taxelor și impozitelor către bugetul de stat.

Orice facilitate oferită angajaților sau foștilor angajați nu poate fi acordată decât prin convenția părților, în condițiile stabilite prin contractul individual sau colectiv de muncă.

Acordarea unor facilitați printr-o Hotărâre de Guvern presupune o ingerință nepermisă a legiuitorului în convenția părților, o îndepărtare de la scopul pentru care societatea este consitutită și o încălcare gravă a principiului libertății economice recunoscut de art. 45 din Constituție.

Cu privire la argumentele instanței de fond, în sensul că reglementarea acordării unor facilități în anumite domenii apare ca o chestiune de oportunitate a politicii sociale, este adevărat că Guvernul este abilitat conform dispozițiilor legale să emită reglementări care să asigure politica internă a statului, însă acestea trebuie să fie adoptate cu respectarea prevederilor legale în vigoare și a principiilor constituționale. în caz contrar, legea permite sancțiune - în cazul actelor normative de forța legii ele sunt supuse controlului Curții Constituționale, iar în cazul hotărârilor de Guvern acestea pot fi atacate în contencios.

In considerarea tuturor argumentelor expuse, solicită admiteterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, respectiv anularea H.G. nr. 1041/2003.

3.2. Intervenienta Societatea Filiala de Întreținere și Servicii Energetice "C." S.A. a declarat recurs principal, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, invocând motive similare celor arătate de către recurenta reclamantă.

3.3. Intervenienta D. S.A. a declarat recurs principal, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând la rândul ei, pentru aceleași motive, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

3.4. Pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General a declarat recurs incident, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., cu privire la soluțiile date de instanța de fond în ceea ce privește excepțiile invocate de acesta, precum și în ceea ce privește considerentele regăsite la pct. 5 din sentință, intitulat "Natura juridică a H.G. nr. 1041/2003" .

Apreciază că soluția instanței de fond de respingerea a excepțiilor invocate de Guvernul României nesocotește, în special, prevederile art. 193 C. proc. civ., precum și pe cele ale art. 7 și art. 1 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Analizând prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1041/2003 în funcție de aceste criterii apreciază că acest act administrativ are un caracter individual, întrucât el nu prevede reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga omnes, ci urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv persoanelor indicate expres la art. 1-3 din această hotărâre. |

Astfel, în mod greșit instanța de fond a reținut că actul administrativ contestat este act administrativ cu caracter normativ, fără a observa că acesta produce efecte numai în raport cu persoanele care dețin calitatea de pensionari iar anterior au fost angajații anumitor entități, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul său fiind acela de a stabili modul de acordare a unor facilități respectivelor persoane.

Astfel, prin art. 7 alin. (1) din Lege nr. 554/2004 a fost prevăzut un termen de 30 de zile de la comunicare în care persoana care se consideră vătămată poate formula plângere prealabilă împotriva actului administrativ.

Doctrina și jurisprudența au statuat în mod constant că formularea recursului grațios/plângerii administrative prealabile peste termenul legal echivalează cu neexercitarea acestei proceduri care a fost reglementată ca și condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ și a cărei neîndeplinire se sancționează cu respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituția României, măsura oficială de comunicare către cei interesați a hotărârilor Guvernului, măsură care condiționează însăși intrarea în vigoare a acestor acte administrative, o reprezintă publicarea lor în Monitorul Oficial al României.

Hotărârea Guvernului nr. 1041/2003 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din legea fundamentală și a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 637 din 08 septembrie 2003.

Însă A. S.A. a depus la dosarul cauzei o plângere prealabilă referitoare la H.G. nr. 1041/2003 ce a fost înregistrată la emitentul actului administrativ contestat în data de 26.05.2020.

Coroborând aceste aspecte cu faptul că Hotărârea Guvernului nr. 1041/2003 face parte din categoria actelor administrative cu caracter individual, reiese că soluția de respingere a excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată prin raportare la termenul de 30 de zile stabilit prin prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, pe motiv că aceste prevederi legale nu sunt aplicabile în speță, este pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

Astfel cum a menționat anterior, data publicării Hotărârii Guvernului nr. 1041/2003 este 08 septembrie 2003 (în Monitorul Oficial nr. 637/2003), însă cererea de chemare în judecată a fost depusă la data de 23.07.2020, iar cererile de intervenție principală la data de 26.01.2021.

Prin urmare, având în vedere caracterul de act administrativ individual al hotărârii a cărei anulare se solicită, se impune admiterea prezentului recurs, casarea hotărârii instanței de fond în ceea ce privește soluția de respingere ca nefondate a excepției tardivității formulării cererii de chemare în judecată și a excepției tardivității formulării cererilor de intervenție principală și, pe cale de consecință, respingerea respectivelor cereri de anulare a H.G. nr. 1041/2003 ca tardiv formulate.

Totodată, având în vedere prevederile art. 193 C. proc. civ., instanța de fond trebuia să verifice îndeplinirea procedurii prealabile, condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, astfel cum prevăd dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cel care se consideră vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un aci administrativ, înainte de a se adresa instanței competente,1 trebuie să solicite autorității publice emitente, revocarea acestuia.

În ceea ce privește motivarea soluției de respingerea a respectivei excepții prin raportare la prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, aceasta este greșită, întrucât la data de 26.01.2021, când au fost introduse cererile de intervenție principală prin care recurentele-reclamante solicitau anularea Hotărârii Guvernului nr. 1041/2003, respectivul act administrativ producea în continuare efecte.

Reiese că, în speță, la data sesizării instanței nu erau întrunite condițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel încât instanța de fond a dispus în mod greșit respingerea ca nefondată a excepției.

Or, deoarece recurentele-reclamante ce au formulat, în speță, cereri de intervenție principală nu au făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, se impune admiterea prezentului recurși casarea hotărârii instanței de fond în ceea ce privește soluția de respingere ca nefondată a excepției inadmisibilității invocată prin raportare la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 și, pe cale de consecință, respingerea cererilor de anulare a H.G. nr. 1041/2003 regăsite în respectivele cereri de intervenție principală ca inadmisibile.

4.1. Intimata-intervenientă Federația Națională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă și menținerea hotărârii recurate, ca fiind legală și temeinică.

4.2. Intimata-intervenientă B. S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursurilor principale.

4.3. Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinări prin care a solicitat admiterea recursurilor formulate de intervenientele principale D. și C. respingerea recursului incident, ca nefondat.

4.4. Intimații-intervenienți F., E., Sindicatul Energeticienilor din Rețelele Electrice Județ Hunedoara și Sindicatul Electrica au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursurilor principale.

4.5. Recurenta-intervenientă D. S.A. a formulat întâmpinări prin care a solicitat admiterea recursurilor principale formulate de A. S.A. și C. S.A..

4.6. Recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor principale.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurentele principale este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Se susține că instanța de fond a încălcat principiul ierarhiei actelor juridice consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și reluat în art. 108 din Constituție, printr-o imixtinune nepermisă în atribuțiile puterii legislative, stabilind eronat că, deși actul contestat nu se întemeiază pe un act cu forța superioară, chiar dacă facilitățile erau reglementate prin lege, finalitatea actului ar fi fost aceeași.

Într-o încercare de definire a sintagmei "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești", s-a considerat că aceasta semnifică intruziunea autorității judecă­torești în sfera activității autorității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat decât cea judecătorească.

Aceasta s-ar putea produce când instanța săvârșește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, când consfințește, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când aplică o lege adoptată, înaintea intrării ei în vigoare, când se pronunță pe cale de dispoziții generale.

Instanța săvârșește un "exces de putere" când, fie pronunță o hotărâre judecătorească fără nicio com­petență în acea problemă, fie chiar și numai când ea săvârșește orice alt act de procedură în afara prerogativelor recunoscute instanțelor prin lege.

În practica instanței supreme s-a statuat că prin exces de putere nu se pot înțelege decât acele atingeri aduse de judecători principiilor constituționale care determină, în interesul general, limitele în care trebuie să se restrângă diferitele puteri, iar nu orice violare de lege sau abateri de la simple reguli de competență.

Conform doctrinei, "excesul de putere" derivă din trecerea abuzivă a "barierelor" între funcțiile ce revin autorităților publice și el este un exces față de limitele fixate prin norme constituționale.

Astfel spus, "excesul de putere" constă în încălcarea de către judecători a principiului separației puterilor în stat, în imixtiunea lor în atribuțiile puterii legislative sau executive.

Înalta Curte constată că, în cauza de față, nu ne aflăm în niciuna din ipotezele prezentate mai sus.

Rolul unei instante judecatoresti este de a spune dreptul, de a interpreta legea, judecătorul având atributia de a tranșa litigii prin interpretarea legii si a conventiilor incheiate intre partile aflate in conflict, iar prin actul juridictional, in finalitatea sa, tinde la salvgardarea ordinii juridice.

Functia legiuitorului interfereaza cu cea a judecatorului pentru finalizarea dreptului in realizarea actului de justitie, neputandu-se scoate din sfera de cuprindere a activitatilor instantelor de judecata interpretarea normelor juridice in vigoare ori nu, asa cum de altfel s-a exprimat in mod ferm de foarte multe ori in jurisprudenta sa si Curtea Constitutionala. Autoritatea judecatorescă are competenta de a supune unui examen juridic norma legala in discutie, prin aplicarea la cazul concret dedus judecatii, intervenind în relatiile sociale concrete aduse in fata sa, iar prin solutionarea acestora nu inseamna ca se incalca principiul separatiei puterilor in stat.

Necesitatea interpretarii normei juridice rezida in imprejurarea ca, in procesul aplicarii legii, judecatorul trebuie sa stabileasca continutul exact al normei puse in fata sa, prin clarificarea si lamurirea sensului normei legale, pentru a fi mulata pe situatia de fapt prezentata, intrucat normele legale au intotdeauna un caracter general si impersonal, din care trebuie sa se extraga esenta aplicabila la cazul concret, care nu-si gaseste de fiecare data reflectia in cadrul normei legale generale edictate de legiuitor, iar judecatorul este chemat sa observe sensul normei de drept, prin analiza textului acesteia.

Instantele, in activitatea lor, realizeaza o interpretare cazuala sau judiciara, care presupune ca, anterior solutionarii cauzei, sa se studieze circumstantele spetei deduse judecatii, calificarea juridica a cauzei si, ulterior, interpretarea normei de drept pentru emiterea actului juridictional final, care incheie activitatea acesteia. In esenta, toata activitatea juridictionala se rezuma la a interpreta atat norma de drept cat si conduita partilor si a dovezilor administrate in fata sa nemijlocit, prin verificarea situatiei de fapt prezentate cu ipoteza abstracta a normei de drept, iar, in final, sa impuna restabilirea ordinii de drept incalcate.

În speță, contrar susținerilor recurentelor, activitatea săvârșită de instanță, de a interpreta legea (asupra modului concret de interpretare Înalta Curte urmând a face propriile evaluări o dată cu examinarea celorlalte motive de nelegalitate invocate), în vederea stabilirii, in interesul solutionarii cauzei pendinte, a sensului exact al normei de drept, a sferei sale de aplicare, a efectului acesteia, precum si a scopului edictarii legii nu apare ca pliindu-se pe ipoteza reglementată la art. 488 pct. 4 C. proc. civ.

Recurentele A. S.A., Societatea Filiala de Întreținere și Servicii Energetice "C." S.A. și D. S.A. susțin teza incidenței art. 488 pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când aceasta este nemotivată/conține motive contradictorii.

Se arată că, deși au fost invocate patru motive de nelegalitate, instanța de fond le-a analizat împreună, sumar, fară a menționa motivele pentru care au fost înlăturate argumentele pentru fiecare motiv în parte și fără a ține cont de probatoriul administrat.

Pentru exercitarea controlului de legalitate, modalitatea cercetarii fondului este un element esențial întrucât situatia de fapt corect determinată constituie fundamentul aplicării dispozițiilor legale și presupune luarea în examinare a tuturor elementelor care ar putea duce la stabilirea situației de fapt, pornind de la raporturile juridice ce au existat între partile din proces.

Prin raportare la dispozițiile art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale care instituie dreptul la un proces echitabil din perspectiva obligativității instanțelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observațiilor și argumentelor prezentate de părți și de a motiva hotărârea pronunțată prin prisma acestor elemente precum și la jurisprudența constantă a Curții Europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special din cauzele împotriva României (Albina, Buzescu, Dima, Bock și Palade), instanța de recurs constată că abordarea instanței de fond a fost de natură a surprinde aspectele importante ale cauzei.

Faptul că recurentele nu au fost de acord cu raționamentul judecătorului fondului ori cu modul în care acesta a înțeles să răspundă criticilor de nelegalitate invocate nu poate echivala cu o nemotivare, în conținutul cererilor de recurs neidentificându-se argumente viabile referitoare la faptul că hotărârea pronunțată nu ar corespunde cerințelor art. 425 alin. (1) lit. b) din noul C. proc. civ.

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate întrucât judecătorul fondului a expus considerentele care au fundamentat soluția adoptată (asupra cărora instanța de recurs se va apleca o dată cu verificarea incidenței pct. 8 al art. 488).

Se susține de asemenea că hotărârea conține motive contradictorii întrucât pe de o parte instanța a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei și intervenientelor pricipale, considerând ca au dovedit o vătămare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004, iar pe de altă parte, în considerente reține că "vătămarea nu rezultă din natura actului atacat,,.

Înalta Curte constată că în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată.

În privința vătămării care justifică formularea cererii de anulare a H.G. nr. 1041/2003, prevederile art. 8 alin. (1)

1

din Legea 554/2004 menționează că persoanele fizice și juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public, numai în subsidiar în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Motivând soluția adoptată, instanța de fond a avut în vedere această distincție, ca atare, criticile recurentelor, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 urmează a fi apreciate ca neîntemeiate.

În ceea ce privește motivul comun de recurs, prevăzut la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în doctrină s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie nu le-a aplicat în litera sau spiritul lor, fie le-a aplicat greșit.

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este suficient ca recurentele să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluționată de instanța de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu anularea unei H.G., instanța de fond apreciind că hotărârea contestată are caracterul unui act administrativ normativ, în raport de această apreciere respingând apărările referitoare la nerespectarea termenelor prevăzute de art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că H.G. nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilitatilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea nr. 1461/2003, are următorul conținut:, ART. 1

(1) Persoanele pensionate din unități care au aparținut fostului Minister al Energiei Electrice, Regiei Autonome de Electricitate "XX.", Companiei Naționale de Electricitate - S.A. beneficiază de o cotă de energie electrică gratuită de 1.200 kWh/an, pentru consumul casnic, dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiții:

a) s-au pensionat până la data de 30 septembrie 2000 din unități care au aparținut fostului Minister al Energiei Electrice, Regiei Autonome de Electricitate "XX.", Companiei Naționale de Electricitate - S.A. și s-au desprins din acestea, prin acte normative;

b) la data pensionării, persoanele respective trebuie să aibă o vechime în aceste unități de minimum 15 ani, până la data desprinderii din fostul Minister al Energiei Electrice, Regia Autonomă de Electricitate "XX.", Compania Națională de Electricitate - S.A.

(2) Persoanele pensionate din activitatea nucleară beneficiază de o cotă gratuită de energie electrică dacă s-au pensionat anterior datei de 1 august 1998, data reorganizării Regiei Autonome de Electricitate "XX.".

(3) Pentru a beneficia de cota de energie electrică gratuită, persoanele care îndeplinesc condițiile prevăzute la alin. (1) și (2) și care au încheiat contracte de furnizare a energiei electrice la tariful social vor încheia un contract de furnizare a energiei electrice de tip standard, fără abonament.

(4) Persoanele pensionate din activitatea proprie a Societății Comerciale de Producere a Energiei Electrice și Termice «Termoelectrica» - S.A., Societății Comerciale de Distribuție și B. - S.A., Societății Comerciale de Producere a Energiei Electrice «Hidroelectrica» - S.A., Companiei Naționale de Transport al Energiei Electrice «Transelectrica» - S.A. beneficiază de cota gratuită de energie electrică dacă au o vechime în aceste unități de minimum 15 ani sau ultimii 10 ani consecutivi în aceste unități înainte de pensionare.

ART. 2

De facilitățile prevăzute la art. 1 beneficiază și:

a) soția sau soțul titularului de drept al contractului de furnizare a energiei electrice de tip standard fără abonament, decedat, până la recăsătorire, dacă titularul de drept a lucrat în condițiile prevăzute la art. 1 minimum 20 de ani și dacă facilitățile erau prevăzute în contractele colective;

b) pensionarii de invaliditate gradul I și II, dacă la data pensionării îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 1;

c) pensionarii care au fost disponibilizați în urma unor măsuri de concediere colectivă și care, ulterior, s-au pensionat fără a se mai fi încadrat în muncă până la data pensionării, dacă îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 1.

ART. 3

Persoanele pensionate după data de 30 septembrie 2000 din societățile desprinse prin acte normative din cadrul fostului Minister al Energiei Electrice, fostei Regii Autonome de Electricitate «Renel», Companiei Naționale de Electricitate - S.A. și, ulterior acestora, prin programe de restructurare, reorganizare sau privatizare vor putea beneficia de cote gratuite de energie electrică dacă societățile respective aveau prevăzute pentru angajații lor astfel de facilități prin contractele colective de muncă."

ART. 4

(1) Contravaloarea cotei de energie electrică va fi suportată diferențiat, astfel:

a) pentru persoanele pensionate care îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 1, de către Societatea Comercială de Producere a Energiei Electrice «Hidroelectrica» - S.A. și filialele sale, Compania Națională de Transport al Energiei Electrice «Transelectrica» - S.A. și filialele sale, YY. - S.A., Societatea Națională «Nuclearelectrica» - S.A., Regia Autonomă pentru Activități Nucleare, Societatea Comercială de Producere a Energiei Electrice și Termice «Termoelectrica» - S.A. și filialele sale, Societatea Comercială de Distribuție și B. - S.A. și filialele sale, Societatea Comercială «Electrocentrale Deva» - S.A., Societatea Comercială «Electrocentrale Rovinari» - S.A., Societatea Comercială «Electrocentrale Turceni» - S.A., Societatea Comercială «Electrocentrale București» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Rovinari» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv București» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Turceni» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Craiova» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Deva» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Mureș» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Galați» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Constanța» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Brăila» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Paroșeni» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Borzești» - S.A., Societatea Comercială de Reparații și Servicii «Termoserv Doicești» - S.A.;

b) pentru persoanele pensionate prevăzute la art. 3, Societatea Comercială de Distribuție și B. - S.A. va încasa contravaloarea energiei electrice consumate în același regim ca pentru orice abonat casnic, urmând ca, în baza facturilor emise, fiecare societate să le ramburseze acestora contravaloarea consumului respectiv;

c) pentru pensionarii prevăzuți la art. 1 și 2, modul de încasare a contravalorii energiei electrice și a plății impozitului aferent acesteia se va stabili prin protocol între societățile comerciale prevăzute la art. 4 alin. (1) lit. a), astfel încât să se evite deplasarea persoanelor pensionate beneficiare ale acestui drept de la domiciliu la societatea la care sunt arondate pentru acordarea cotei de energie electrică gratuită."

(2) Sumele necesare suportării contravalorii cotei de energie electrică gratuită vor fi prevăzute în bugetele de venituri și cheltuieli ale societăților comerciale, companiilor, societăților naționale și regiilor autonome din domeniile producerii, transportului, distribuției și furnizării energiei cu ocazia rectificării bugetului.

ART. 5

În conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 7/2001 privind impozitul pe venit, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 493/2002, cu modificările și completările ulterioare, aceste facilități constituie avantaje în natură, care se supun impozitării, în condițiile legii.

Art. 6.

Persoanele pensionate din unitățile care s-au desprins din cadrul Societății Comerciale de Producere a Energiei Electrice și Termice «Termoelectrica» - S.A., în conformitate cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 78/2002 privind asigurarea condițiilor de funcționare a unor centrale termice și electrice de termoficare aflate în proprietatea consiliilor județene sau locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 643/2002, vor putea beneficia de cota gratuită