ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4005/2021

Ședința publică din data de 16 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 septembrie 2016 pe rolul Curții de Apel București­, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Apărări Naționale, a solicitat anularea deciziei de imputare nr. RL -2325 din 09.06.2016, a procesului-verbal nr. x/10.05.2016, a deciziei nr. 89/CJI 1311/25.11.2015, a deciziei nr. 99CJI 668 din 25.02.2015 și a deciziei nr. 88/1308/20.01.2016.

1.2. Prin cererea formulată la data de 23 decembrie 2016, reclamantul a înțeles să modifice acțiunea în contencios administrativ formulată în cauză, în sensul introducerii petitului având drept obiect suspendarea executării deciziei de imputare nr. RL -2325 din 09.06.2016, invocând totodată excepția de nelegalitate a Ordinului M5/1999, emis de Ministerul Apărării Naționale, dar și nulitatea deciziei administrativ - jurisdicționale nr. 89/CJI 1311/2015, act clamat de reclamant ca fiind comunicat acestuia odată cu întâmpinarea formulată de pârât în cauză.

2.1. Prin încheierea de ședință din 6 februarie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate a Ordinului M5/1999, emis de Ministerul Apărării Naționale.

2.2. Prin sentința civilă nr. 5173 din 22 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale, prin Statul Major al Forțelor Terestre.

3.1. Împotriva încheierii și sentinței indicate în punctul I.2. de mai sus a declarat recurs reclamantul A., solicitând: (a) pe de o parte casarea soluției de respingere a cererii de suspendare a executării deciziei de imputare nr. RL -2325 din 09.06.2016, (b) iar pe de altă parte, casarea soluției de respingere a cererii sale de anulare a deciziei de imputare nr. x din 09.06.2016, procesului-verbal nr. x/10.05.2016, deciziei nr. 89/CJI 1311/25.11.2015, deciziei nr. 99CJI 668/25.02.2015 și deciziei nr. 88/1308/20.01.2016.

3.1.1 Prin criticile aduse soluției de respingere a cererii de suspendare, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., reclamantul a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-reclamant a susținut, în esență, că cererea de suspendare este justificată, acesta probând existența unei îndoieli rezonabile de natură a afecta prezumția de legalitate a deciziei de imputare nr. RL -2325 din 09.06.2016.

Astfel, a arătat că actul a cărui suspendare o solicită a fost dat, în principal, cu încălcarea normelor de competență reglementate de O.G. nr. 121/1998, în sensul că decizia a fost emisă de o entitate necompetentă material. Printr-o altă critică, recurentul a invocat inopozabilitatea bazei legale a proceduri de sancționare desfășurate în ceea ce îl privește, mai precis a Ordinului nr. M5/1999, act normativ nepublicat, neclasificat și nesecret, susținând, totodată, că îndeplinirea condiției cazului bine justificat este generată și de încălcarea regimului incompatibilităților, în contextul în care doi dintre membrii comisiei care a realizat cercetarea sa administrativă se aflau în ipostaza conflictului de interese.

De asemenea, recurentul-reclamant a clamat incidența motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce ar deriva din lipsa unei motivări a soluției de respingere a cererii de suspendare care să vizeze analiza îndeplinirii condiției pagubei iminente, arătând totodată că prin calitatea acestuia de pensionar, coroborată cu obligațiile de plată suplimentare probate în faza de judecată a fondului, este dovedită atingerea gravă și iminentă pe care punerea în executare a deciziei de imputare ar genera-o în planul traiului său zilnic și în cel al familiei sale.

3.1.2 Împotriva soluției de respingere a cererii de anulare a deciziei de imputare nr. RL-2325 din 09.06.2016 ("Decizia"), procesului-verbal nr. x/10.05.2016, deciziei nr. 89/CJI 1311/25.11.2015, deciziei nr. 99CJI 668/25.02.2015 și deciziei nr. 88/1308/20.01.2016, recurentul a formulat critici întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

A apreciat, în esență, recurentul că instanța de fond nu a soluționat cauza sub toate aspectele deferite analizei sale, existând atât petite principale cât și motive de nelegalitate asupra cărora judecătorul fondului nu s-a pronunțat, precum: anularea Deciziei CJI 88/1308/20.01.2016 sau a procesului-verbal nr. x/10.05.2016, refuzul săvârșirii verificării legalității deciziilor nr. 89/CJI 1311/25.11.2015 și nr. 99CJI 668/25.02.2015, nepronunțarea asupra chestiunilor decăderii SMFT din dreptul de a mai solicita repunerea în termenul de constatare și prescripției dreptului de imputare, inexistenta oricărei analize asupra elementelor formale ale deciziei de imputare ținând de lipsa cauzei, a temeiului de drept, a certitudinii prejudiciului, lipsa oricărei analize a conflictului de interese în care se regăseau parte dintre membrii comisiei care au decis imputarea recurentului, lipsa oricărei analize asupra încălcării principiilor răspunderii juridice, respectiv opunerea, în demersul de sancționare, a propriei culpe a organului de cercetare, nesoluționarea aspectelor de fond privind prejudiciului pretins și temeinicia imputării.

A mai solicitat recurentul și constatarea nulității hotărârii atacate pentru încălcarea principiului contradictorialității, dată fiind stabilirea, fără dezbateri, a rangului actelor administrativ - jurisdicționale, recurentul apreciind că instanța a omis să pună în discuția contradictorie a părților calificarea deciziei nr. x/2015, privind repunerea în termen, precum și caracterul definitiv al acesteia, respectiv inadmisibilitatea ori decăderea reclamantului din dreptul de a ataca actul administrativ constând în decizia în discuție (nr. x/2015).

Totodată, apreciază recurentul că nelegalitatea sentinței civile nr. 5173 din 22 decembrie 2017 derivă și din faptul că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția de respingere a împrejurărilor de nelegalitate privind lipsa de competență a organului care a efectuat cercetarea, chestiunea termenului imperativ de 15 zile impus de art. 33 alin (1) din O.G. Nr. 121/1998, data producerii pagubei, descrierea faptei în cuprinsul actului contestat, chestiunea lipsei de identitate între persoana reclamantului și titularul semnăturilor aplicate pe facturile reținute drept probe ale săvârșirii faptei, cu o trimitere neargumentată la efectele mențiunii "bun de plată", aspectul respingerii capătului de cerere privind anularea Deciziilor nr. 89/CJI1/311/25.11.2015 și nr. 99CJI 668/25.02.2015, întrucât se impunea contestarea acestor acte cu respectarea termenului și cadrului procesual reglementat în plan legal.

Din perspectiva fondului cauzei, recurentul-reclamant reiterează aspectele de nelegalitate invocate și în susținerea recursului declarat împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare a executării Deciziei (necompetența entității emitente a Deciziei, inopozabilitatea bazei legale a procedurii de sancționare, respectiv a actului administrativ cu caracter normativ ce reglementează activitatea de angajare a răspunderii materiale a militarilor, conflictul de interese).

Recurentul susține și nelegalitatea manierei în care judecătorul fondului a dezlegat chestiunea încălcării termenului imperativ de 15 zile reglementat de art. 33 alin. (1) teza a II-a din O.G. nr. 121/1998, opunând așa zise aspecte tranșate definitiv prin decizia administrativ - jurisdicțională nr. 89CJI/1311/2015 pretins opozabilă și reclamantului, deși legalitatea unui astfel de act administrativ fusese contestată, la rândul său, prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost acesta modificată.

O altă critică distinctă în recurs, vizează maniera în care prima instanță a analizat chestiunea datei producerii prejudiciului, recurentul apreciind că determinarea unei perioade dispuse multianual nu poate fi reținută cu titlu de dată certă (în raport de care să se poată realiza o verificare a împlinirii termenelor de decădere sau prescripție), cu atât mai mult cu cât debutul perioadei reținute de instanță (01.01.2003) se plasează temporal anterior momentului la care recurentul și-a început activitatea în cadrul unității militare pretins păgubite (27.12.2004). În raport de astfel de aspecte, recurentul critică și reținerea incidenței prevederilor Ordinului nr. 1792/2002, respectiv a calității sale de ordonator de credite al unității militare anterior datei la care și-a început activitatea precum și a calității de persoană responsabilă de producerea prejudiciului, în contextul în care a dovedit faptul că semnătura ce însoțește mențiunea "Bun de plată" aplicată pe facturile supuse analizei nu îi aparținea.

3.2. Prin notele de ședință depuse la 15 septembrie 2021, recurentul a înțeles să invoce, în virtutea prevederilor art. 431 alin. (2) și art. 432 C. proc. civ. efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și/sau autoritatea de lucru judecat ce ar deriva, în opinia recurentului, din decizia nr. 969 din 17 februarie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în dosarul nr. x/2017 și din decizia administrativ - jurisdicțională nr. 81/CJI 2013/2016 din 1 martie 2017.

Legal citat, intimatul - pârât Ministerul Apărării Naționale - prin Statul Major al Forțelor Terestre nu a depus întâmpinare față de recursul reclamantului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 14 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința și încheierea recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Observând mecanismul redacțional utilizat de judecătorul fondului în demersul de motivare a soluției de respingere a cererii de suspendare a executării deciziei de imputare nr. RL - 2325 din 9 iunie 2016, ce face trimitere la considerentele expuse cu ocazia soluționării cererii de anulare a actelor administrative atacate, Înalta Curte va analiza, în primul rând, recursul declarat de reclamant împotriva modului de soluționare a cererii de anulare a Deciziei de imputare nr. RL - 2325 din 9 iunie 2016, a Deciziei nr. 99/CJI 668/25.02.2015, a Deciziei nr. 89/CJI 1311/25.11.2015, a Deciziei nr. 88/CJI 1308/20.01.2016 și a Procesului-verbal nr. x/10.05.2016.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deși în partea introductivă a cererii de recurs, reclamantul-recurent arată că înțelege să promoveze calea de atac și împotriva încheierii de ședință din 6 februarie 2017 (prin care a fost declarată inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de recurent împotriva actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de Ordinul M5/1999, emis de Ministerul Apărării Naționale), din analiza considerentelor recursului și, cu precădere, a celor existente la filele x ale acestuia, rezultă că voința reală a recurentului nu a fost de a ataca soluția pronunțată de instanța de fond printr-o astfel de hotărâre (i.e. de admitere a excepției inadmisibilității), ci de a o opune drept argument în susținerea tezei nelegalității sentinței. Astfel, recurentul invocă existența unei contradicții între aspectele reținute de Curtea de Apel București prin încheierea în discuție și soluția pronunțată de aceeași instanță asupra fondului litigiului.

Examinând cererea de recurs, Înalta Curte constată că, sub aspectul manierei de soluționare a petitului privind anularea actelor administrative atacate, motivele de casare invocate de recurent pot fi grupate și rezumate după cum urmează:

- nesoluționarea cererii de chemare în judecată din perspectiva tuturor capetelor de cerere formulate și a tuturor motivelor de nelegalitate invocate de reclamant, aspect subsumat prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ.

- stabilirea, fără dezbateri, a rangului actelor administrativ - jurisdicționale, recurentul apreciind că instanța a omis să pună în discuția contradictorie a părților calificarea deciziei nr. x/2015, privind repunerea în termen, precum și caracterul definitiv al acesteia, dar și al deciziei nr. 99/CJI 668/25.02.2015, critică încadrată de recurent tot în prevederile art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ.

- incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., recurentul clamând neconformitatea hotărârii pronunțate cu prevederile art. 425 C. proc. civ.

- incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., sub aspectul încălcării normelor de drept material relevante materiei angajării răspunderii materiale a militarilor.

În primul rând se reține că recursul este o cale de atac extraordinară, nedevolutivă, prin care se supune controlului instanței ierarhic superioare conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1 - 4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Înalta Curte constată că, în raport de modul de configurare a acțiunii, sunt întemeiate criticile recurentului potrivit cărora prin hotărârea atacată judecătorul fondului nu a lămurit împrejurări de fapt și de drept esențiale în soluționarea cauzei, sens în care prima instanță nu a cercetat, de fapt, fondul cauzei din perspectiva tuturor capetelor de cerere formulate și a tuturor motivelor de nelegalitate invocate.

Instanța de control judiciar reține că hotărârea atacată reflectă o abordare greșită a cauzei, așa încât controlul judiciar urmează să fie exercitat din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Potrivit principiului disponibilității consacrat în art. 9 alin. (2) C. proc. civ.:

"Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților", iar prevederile art. 22 alin. (6) C. proc. civ. stabilesc că:

"Judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel"

Observând contextul procesual generat de acțiunea în contencios administrativ promovată de recurentul - reclamant A., Înalta Curte reține că obiectul demersului judiciar în discuție este reprezentat de solicitarea de anulare a deciziei de imputare nr. RL -2325 din 09.06.2016 și a actelor intitulate de reclamant drept "subsecvente", respectiv procesul-verbal nr. x/10.05.2016, decizia nr. 89/CJI 1311/25.11.2015, decizia nr. 99CJI 668 din 25.02.2015 și decizia nr. 88/1308/20.01.2016, cu invocarea, în principal, a următoarelor aspecte de nelegalitate ce, în opinia reclamantului, ar avea vocația de a afecta validitatea actelor atacate:

- Necompetența materială a entității emitente a actului administrativ atacat (UMSMFT), inclusiv din perspectiva demersului de realizare a procedurii administrative premergătoare de cercetare și de emitere a actelor intitulate de recurent drept "subsecvente" (cu menționarea expresă a Deciziei nr. 89/CJI/1311/25.11.2015)

- Încălcarea termenului imperativ de 15 zile impus de art. 33 alin. (1) teza a II-a din O.G. nr. 121/1998, prin desconsiderarea intervenirii sancțiunii decăderii SMFT din dreptul de a mai solicita repunerea în termen, ceea ce, în opinia reclamantului, generează nelegalitatea Deciziei nr. 89/CJI/1311/25.11.2015 pe care se sprijină cercetarea administrativă finalizată cu emiterea actului administrativ atacat

- nemotivarea deciziei de imputare nr. RL -2325 din 09.06.2016,

- incertitudinea temeiului actului administrativ, respectiv, a cauzei imputării și datei prejudiciului, precum și a identificării faptei imputate

- incidența instituției prescripției dreptului material la acțiune privind angajarea răspunderii materiale a militarului, față de incidența prevederilor art. 24 alin. (1) din O.G.. nr. 121/1998

- inexistența unui cadru factual și legal care să justifice reținerea calității reclamantului de persoană responsabilă cu realizarea activităților de recepție și încărcare în gestiune a bunurilor și serviciilor achiziționate de unitatea militară,

- inexistența unui cadru factual și legal care să justifice reținerea săvârșirii de către reclamant a unor fapte de natură a încălca criteriile legale aferente manierei de emitere a bonurilor de consum și facturilor de achiziție; limitele efectelor mențiunii "bun de plată"

- incompatibilitatea membrilor comisiilor de jurisdicție care au pronunțat deciziile nr. 99/CJI 668/25.02.2015, nr. 89/CJI 1311/25.11.2015 și nr. 88/CJI 1308/20.01.2016

Prin cererea modificatoare, formulată la data de 23.12.2016 (anterior primului termen de judecată), reclamantul a extins obiectul cererii de chemare în judecată prin formularea unui număr de trei noi petite, respectiv:

- excepția de nelegalitate a Ordinului M5/1999, susținând, totodată și inopozabilitatea acestuia, față de neîndeplinierea procedurii de publicare ori de comunicare a actului către recurent;

- suspendarea, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, a executării deciziei de imputare nr. RL-2325 din 9 iunie 2016

- o cerere distinctă de anulare a Deciziei administrativ - jurisdicționale nr. 89/CJI 1311/2015, reclamantul afirmând că un astfel de act administrativ i-a fost pentru pima dată comunicat odată cu întâmpinarea formulată în cauză

Totodată, prin aceeași cerere modificatoare, reclamantul a înțeles să invoce motive noi de nelegalitate, apreciate de acesta de natură a genera nulitatea deciziei de imputare nr. RL-2325 din 9 iunie 2016, respectiv:

- existența unui conflict de interese în privința membrilor comisiei de cercetare administrativă B. și C.;

- încălcarea principiilor răspunderii juridice, respectiv incidența cazului de exonerare reprezentat de fapta proprie a emitentului actului administrativ

- greșita încadrare a faptei, care echivalează cu lipsa motivării actului administrativ

- lipsa calității reclamantului de comandant al UM la data constatării pagubei,

- inexistența, în persoana reclamantului, a calității de făptuitor în raport de aspectul potrivit căruia nu este titularul semnăturii aplicate pe facturile ce au stat la baza reținerii faptei.

Înalta Curte observă că excepția de nelegalitate a Ordinului M5/1999 a fost soluționată prin încheierea de ședință din 6 februarie 2017, în sensul admiterii excepției inadmisibilității invocării acesteia, însă prin sentința civilă nr. 5173 din 22 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a analizat, într-o manieră informă (după cum instanța de control judiciar va argumenta în paragrafe ulterioare), exclusiv aspectele privind: lipsa de competență a organului care a efectuat cercetarea, chestiunea termenului imperativ de 15 zile impus de art. 33 alin (1) din O.G. Nr. 121/1998, data producerii pagubei, descrierea faptei în cuprinsul actului contestat, chestiunea lipsei de identitate între persoana reclamantului și titularul semnăturilor aplicate pe facturile reținute drept probe ale săvârșirii faptei, cu o trimitere neargumentată la efectele mențiunii "bun de plată", aspectul respingerii capătului de cerere privind anularea Deciziilor nr. 89/CJI 1311/25.11.2015 și nr. 99CJI 668/25.02.2015, întrucât a apreciat instanța că se impunea contestarea acestor acte cu respectarea termenului și cadrului procesual reglementat în plan legal.

Înalta Curte reține că, întrucât litigiul în discuție reprezintă un demers judiciar aferent materiei contenciosului administrativ, prin care este supusă controlului instanței însăși legalitatea actelor atacate, fiecare motiv de nelegalitate invocat reprezintă un argument principal, în sensul dat acestei noțiuni de considerentele punctului 67 din hotărârea CEDO pronunțată în cauza Buzescu contra României, căci, în plan abstract, virtual, fiecare astfel de motiv are vocația potențială de a genera, per se, o soluție fie de desființare integrală, fie parțială a actelor atacate, afectând, sub condiția determinării unui caracter întemeiat, în mod distinct, independent, legalitatea actelor atacate.

În contextul descris anterior, analizând comparativ motivele invocate de reclamant cu cele soluționate de Curtea de Apel București, instanța de control judiciar constată că prima instanță nu s-a pronunțat asupra tuturor motivelor de nelegalitate invocate, ceea ce înseamnă că aceasta nu a stăruit, prin toate mijloacele legale, în vederea lămuririi cadrului procesual sub aspectul obiectului cererii și implicit stabilirii situației de fapt, nesocotind astfel dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor.

De asemenea, Înalta Curte reține că prima instanță nu s-a pronunțat, în nicio manieră, asupra capetelor de cerere privind anularea procesului-verbal nr. x/10.05.2016 și deciziei nr. 88/1308/20.01.2016.

O altă chestiune ce intră în sfera de reglementare a prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ., invocată prin motivele de recurs, este cea a manierei în care instanța de fond a soluționat aspectul limitelor învestirii sale, din perspectiva demersului recurentului - reclamant de a invoca motivul de nelegalitate privind emiterea actului administrativ de către o autoritate publică necompetentă material, pentru prima dată în fața instanțelor de judecată, fără ca acesta să fi fost exhibat prin plângerea prealabilă.

Observând data formulării cererii de chemare în judecată -14.09.2016- ce se plasează temporal anterior momentului adoptării Legii nr. 212/2018, Înalta Curte apreciază că, din forma redacțională a sintagmei "persoana vătămată [...] nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă [...]" din cuprinsul prevederilor art. 8, coroborate cu cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la data învestirii instanței, limitele controlului de legalitate a actului administrativ, dedus soluționării instanței de contencios administrativ, erau, anterior modificărilor operate prin Legea nr. 212/2018, subordonate, în principiu, aspectelor de nelegalitate invocate prin plângerea prealabilă, sens în care criticile formulate de recurent din această perspectivă sunt nefondate.

Pe de altă parte, însă, o altă chestiune de drept ce se desprinde din cererea de recurs este cea a evaluării posibilității invocării motivului de nelegalitate în discuție (emiterea actului administrativ de către o autoritate publică necompetentă material) pentru prima dată prin acțiunea în contencios administrativ, în virtutea naturii juridice de ordine publică a unui astfel de motiv. O astfel de chestiune impune tranșarea unui număr de două aspecte distincte, respectiv dacă motivul de nelegalitate în discuție este unul de ordine publică și dacă o astfel de natură juridică are valența de a genera posibilitatea invocării sale dincolo de sfera limitelor impuse de conținutul plângerii prealabile.

Noțiunea de ordine publică a fost definită de doctrină ca ansamblul regulilor juridice absolut obligatorii pentru salvgardarea valorilor consacrate sau recunoscute ca fiind de interes general într-o societate democratică, sens în care pentru ca un aspect de nelegalitate să poate fi apreciat ca fiind de ordine publică acesta trebuie să derive din încălcarea nu doar a unor norme imperative, ci și din acea categorie de norme imperative prin care se tinde la valorizarea sau la ocrotirea unui interes precumpănitor general, iar exhibarea unor astfel de motive trebuie să nu fi fost rezervată exclusiv la dispoziția părților, ca ordine publică esențialmente de protecție. Or, constată Înalta Curte că normele ce reglementează competența unei anumite autorități publice în a emite anumite acte administrative reprezintă norme de ordine publică, întrucât scopul reglementării vizează necesitatea asigurării coerenței activității administrative, drept serviciu public realizat în beneficiul unei colectivități sau al societății în ansamblul ei. Instanța de control judiciar are în vedere și faptul că raporturile juridice de drept public presupun apărarea intereselor generale, ceea ce determină imposibilitatea confirmării unor potențiale nulități, cu consecința aplicării unui regim juridic unitar tuturor actelor administrative. De asemenea, Înalta Curte reține că, în raport de interesul ocrotit de normele de competență, ipoteza particulară a motivului de nelegalitate privind emiterea actului atacat de către o autoritate publică căreia, din perspectivă materială, nu i-a fost deferită legal o astfel de abilitate, reprezintă motiv de ordine publică, ce poate fi invocat dincolo de limitele generate de aspectele supuse analizei prin plângerea prealabilă, un astfel de motiv având valența de a fi exhibat pentru prima dată direct în faza contencioasă a disputei.

Pe cale de consecință, demersul primei instanțe de a nu analiza argumentul principal constând în emiterea actului atacat de către un organ necompetent reprezintă o greșită aplicare a normelor procedurale aferente determinării limitelor învestirii instanței cu analiza motivelor de nelegalitate exhibate în susținerea cererii de anulare, abordare ce a generat, într-un final, o respingere de plano a unui astfel de argument, fără ca prima instanță să realizeze o completă cercetare a fondului chestiunii în discuție.

Întemeiate, tot în planul de reglementare aferent art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ., sunt și criticile recurentului ce vizează nerespectarea principiului contradictorialității din perspectiva reținerii, în esență, a unui fine de neprimire a capătului de cerere privind anularea Deciziilor nr. 89/CJI1/311/25.11.2015 și nr. 99CJI 668/25.02.2015, invocat, în fapt, de instanță prin sintagma: fiind necesar ca acestea să fie contestate cu nerespectarea termenului și cadrului procesual prevăzute de lege. Or, în contextul în care anularea sus indicatelor acte administrative reprezintă un capăt de cerere aferent obiectului acțiunii în contencios administrativ, conform prevederilor art. 14 alin. (5) C. proc. civ., coroborat cu teza finală a alin. (4) din același text normativ, judecătorul fondului avea obligația de a supune discuției părților orice chestiune ce viza însăși admisibilitatea în cadrul demersului judiciar de față a unui astfel de petit.

Procedând la judecata cauzei în circumstanțele expuse, fără ca împrejurări de fapt și de drept esențiale să fie supuse discuției părților sau să fie lămurite, prima instanță a nesocotit principii fundamentale ale procesului civil și nu a cercetat, în fapt, fondul cauzei, sens în care se justifică reținerea incidenței motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ.

Totodată, Înalta Curte reține drept fondate și motivele de casare prin care recurentul-reclamant susține, în esență, incidența, în cauză, a motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., din perspectiva argumentelor principale de nelegalitate ce au fost abordate de Curtea de Apel București în cuprinsul sentinței atacate.

Instanța de control judiciar constată că motivarea formulată de instanța de fond în susținerea soluției de respingere a capetelor de cerere privind anularea actelor administrative atacate, prin prisma argumentelor principale analizate, nu îndeplinește condițiile calitative reglementate de art. 425 alin. (1) lit b) C. proc. civ., prima instanță învederând doar enunțuri axiomatice, fără o motivare reala în fapt și în drept.

Elementele expuse de către instanța de fond îmbracă forma unor concluzii, nefiind indicat, însă și raționamentul logico - juridic care a stat la baza acestora. Astfel, instanța de fond nu explica cum a ajuns la concluziile exhibate din perspectivă chestiunilor de drept privind efectele determinării structurii care a efectuat cercetarea prin rezoluția șefului SMFT or a necesității contestării acesteia sau a efectelor deciziei nr. 89/CJI1/311/25.11.2015 în planul prevederilor art. 33 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, în contextul în care un astfel de act administrativ fusese atacat, la rândul său, prin acțiunea în contencios administrativ.

De asemenea, instanța nu expune raționamentul logic și temeiurile legale concrete ce au stat la baza concluziei completării aspectelor reținute prin decizia de imputare atacată cu cele ale procesului-verbal de cercetare administrativă nr. A 3547/10.05.2016, or a celor aferente obligațiilor ce incumbau reclamantului, ca ordonator de credite, din perspectiva cheltuielilor vizate cu mențiunea "bun de plată". Mai mult, judecătorul fondului nu furnizează niciun argument care să permită instanței de control judiciar să verifice dacă, la momentul respingerii capetelor de cerere privind anularea deciziilor nr. 89/CJI1/311/25.11.2015 și nr. 99CJI 668/25.02.2015 judecătorul fondului a verificat natura juridică a acestora, ori îndeplinirea procedurilor de comunicare a actelor în discuție către reclamant (cu atât mai mult cu cât partea clama o neîndeplinire a unor astfel de proceduri).

Întrucât motivarea constituie pentru părți o garanție puternica împotriva arbitrariului judecătorilor, iar pentru prezenta instanță un element necesar exercitării controlului, aceasta (i.e. motivarea) trebuie sa fie clară și precisă, să nu se rezume la o înșiruire de fapte și argumente, să se refere punctual la probele administrate în cauză, iar nu în mod abstract și general și să fie în concordanță cu acestea, să răspundă în fapt și în drept la toate pretențiile formulate de părți și să conducă, în mod logic la soluția din dispozitiv. În motivarea hotărârii pronunțate, judecătorul trebuie sa demonstreze, într-o maniera logică, deplina concordanta dintre soluția dată și situațiile de fapt și de drept incidente, arătând, în mod temeinic, care sunt rațiunile care l-au determinat să se pronunțe în sensul în care a făcut-o.

În acord cu jurisprudența sa, Înalta Curte reține că deși stabilirea situației de fapt este atributul suveran al instanțelor fondului, ceea ce înseamnă dreptul acestor instanțe de a constata faptele și de a aprecia forța probantă a dovezilor administrate, este obligația instanței de recurs să verifice dacă hotărârea judecătorească împotriva căreia s-a exercitat calea de atac a recursului cuprinde motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și pe cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, realizându-se, astfel, situația premisa pentru o judecată concretă și efectivă în recurs.

Or, întrucât, în cauza de față, prima instanță nu a dezlegat aspecte de fapt deduse judecații și nici nu a prezentat raționamentele logico - juridice ce au stat la baza soluției adoptate, soluția pe care Înalta Curte este chemată să o pronunțe nu poate fi decât casarea cu trimitere spre rejudecare, asigurându-se astfel părților toate garanțiile procesuale pe care judecata cauzei în primă instanță le oferă, precum și dublul grad de jurisdicție instituit de lege în materia contenciosului administrativ.

Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică, ea find impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție.

Este firesc ca instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cererii de chemare în judecată, ceea ce presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului.

Altfel spus, dacă s-ar aplica o altă soluție procedurală, ar însemna ca instanța de recurs să verifice pentru prima oară fondul dreptului.

În concluzie, Înalta Curte constată că, din perspectiva recursului promovat de reclamantul A. împotriva modului în care prima instanță a soluționat cererea în anulare, sunt întemeiate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ. și, în raport de soluția preconizată, apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurent, ce intră în sfera de reglementare a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și nici a elementelor privind efectul pozitiv al lucrului judecat clamat de recurent prin notele de ședință 15 septembrie 2021, toate acestea fiind circumstanțe ce urmează a fi avute în vedere la rejudecarea cauzei.

În consecință, pentru toate considerentele expuse anterior, constatând că în mod greșit și nelegal a soluționat cauza Curtea de Apel București, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 497 și art. 480 alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentința atacată și, sub aspectul acțiunii în anulare, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să lămurească obiectul cererii de chemare în judecată și ulterior să analizeze acțiunea reclamantului în raport de temeiurile legal invocate, să valorifice toate apărările și susținerile părților și toate înscrisurile depuse la dosar de către ambele părți, în vederea asigurării accesului acestora la dublul grad de jurisdicție, inclusiv a celor expuse în cadrul motivelor de recurs, urmând a fi avute în vedere și elementele privind autoritatea de lucru judecat clamate de recurent prin notele de ședință 15 septembrie 2021.

a. Referitor la recursul declarat de reclamantul A. împotriva modului de soluționare a cererii de suspendare a executării deciziei de imputare nr. RL-2325 din 9 iunie 2016, Înalta Curte reține următoarele:

Dintr-o primă perspectivă, instanța de control judiciar apreciază drept neîntemeiat motivul de casare subsumat de recurent prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., privind lipsa unei motivări a soluției de respingere a cererii de suspendare care să vizeze analiza îndeplinirii condiției pagubei iminente. Înalta Curte apreciază că, în raport de necesitatea îndeplinirii cumulative a condițiilor reglementate de art. 14, coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004, demersul de constatare a neîndeplinirii uneia dintre acestea este suficient pentru respingerea cererii, fără a fi necesară analiza elementelor de fapt relevante din perspectiva celei de-a doua.

Pe de altă parte, procedând, din perspectiva chestiunii cazului bine justificat, la identificarea limitelor controlului de legalitate pe care este chemată să îl exercite, Înalta Curte observă că actul de învestire a instanțelor de contencios administrativ cu cererea recurentului-reclamant privind suspendarea executării deciziei de imputare nr. RL-2325 din 9 iunie 2016 ("Decizia") a fost reprezentat de punctul 2 al cererii modificatoare formulate de acesta la data de 23.12.2016 .

Prin intermediul unei astfel de punct 2 al cererii, singurele aspecte exhibate de parte în susținerea tezei îndeplinirii condiției cazului bine justificat au fost: (i) încălcarea normelor de competență reglementate de O.G. nr. 121/1998, în sensul că Decizia a fost emisă de o entitate necompetentă material, (ii) inexistența motivării Deciziei, partea apreciind că o greșită motivare echivalează cu o lipsă a acesteia, precum și (iii) incertitudinea temeiului actului administrativ, respectiv, a cauzei imputării și datei prejudiciului, astfel cum aceste împrejurări au fost dezvoltate în cererea de chemare în judecată.

Aceste aspecte sunt de natură a invalida susținerile recurentului (exhibate în cuprinsul căii de atac) privind invocarea, în faza de judecată a fondului, în susținerea cererii de suspendare, a chestiunilor inopozabilității Ordinului nr. M.5/1999, ori a conflictului de interese sau a tuturor împrejurărilor de nelegalitate expuse pe calea acțiunii introductive.

Pe cale de consecință, Înalta Curte apreciază că, din perspectiva cererii de suspendare, acest ultim menționat set de argumente, reprezintă, în fapt, chestiuni noi de nelegalitate, clamate în susținerea existenței unui caz bine justificat, neinvocate în fața instanței de fond. Or, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 și art. 494 C. proc. civ., întrucât obiectul căii extraordinare de atac a recursului este limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată, astfel de argumente nu pot face obiectul unei prime analize (sub aspectul relevant -cererea de suspendare), direct în calea de atac a recursului.

De asemenea, Înalta Curte observă că recurentul nu a formulat, în recurs, critici concrete împotriva demersului instanței de fond de a aprecia neîncadrarea în categoria împrejurărilor reglementate de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, a chestiunilor nemotivării deciziei și incertitudinii temeiului actului administrativ. Simpla mențiune generală, potrivit căreia îndoiala serioasă derivă din "celelalte motive de nelegalitate", nu este suficientă spre a îndeplini condițiile calitative ale unui motiv de casare, în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) prima teză din C. proc. civ.

Pe cale de consecință, din perspectiva chestiunii cazului bine justificat, singura împrejurare a cărei calificare dată de instanța de fond este chemata Înalta Curte să o verifice este cea a necompetenței materiale a organului emitent al Deciziei, Înalta Curte reținând drept fondat motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurent în privința unei astfel de împrejurări.

Instanța de control judiciar are în vedere, din perspectivă generală, că, deși actul administrativ se bucura de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția autenticității și veridicității, principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu încalce legea, cât și ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege, el impunând, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Prin urmare, în procesul executării, din oficiu, a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului.

În acest context, suspendarea executării actelor administrative reprezintă un eficient instrument procedural menit a asigura respectarea principiului legalității, fiind reglementat, în planul contenciosului administrativ, de prevederile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Conform prevederilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 14 din același act normativ, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și iminenței producerii unei pagube este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În acest context, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului a procedat la o greșită aplicare a normelor de drept material atunci când a apreciat, din perspectiva acelor motive invocate concret de reclamant prin cererea de suspendare, că în cauză nu poate fi reținută existența unui caz bine justificat de natură a genera o îndoială serioasă în privința legalității Deciziei. În acord cu jurisprudența sa constantă și fără a antama sau anticipa analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat, instanța de control judiciar reține că aspectul necompetenței materiale a entității emitente a actului (UM, inclusiv din perspectiva demersului de realizare a procedurii administrative premergătoare de cercetare și de emitere a actelor intitulate de recurent drept "subsecvente" (cu menționarea expresă a deciziei nr. 89/CJI/1311/25.11.2015) reprezintă o împrejurare vădită de fapt și de drept de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Deciziei.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere prevederile art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998, conform cărora: Cercetarea prevăzută la alin. (1) se face de către comisia de cercetare administrativă din unitatea în care s-a produs paguba sau de la eșaloanele superioare ori de organele de control specializate, coroborat cu celel ale art. 25 alin. (2) din același act normativ, care prevăd astfel: Decizia de imputare se emite de către comandantul sau șeful unității a cărei comisie a efectuat cercetarea administrativă și constituie titlu executoriu.

Înalta Curte constată că, în cuprinsul actelor administrative atacate, unitatea păgubită este indicată ca fiind UM București, că Decizia este emisă de UM în baza procesului-verbal de cercetare administrativă nr. RL-1869/10.05.2016 emis de Statul Major al Forțelor Terestre (S.M.F.T.) și că reclamantul contestă calitatea UM - SMFT de eșalon superior al UM susținând teza unei modificări de competență ce a operat la nivelul anului 2013, aspect confirmat și de elemente reținute prin Decizia administrativ - jurisdicțională nr. 89/CJI 1311/2015, unde se arată astfel: șeful SMFT a solicitat ca, prin hotărârea Comisiei ce va fi pronunțată, să se aibă în vedere faptul că unitatea la care s-a produs paguba nu mai este în compunerea forțelor terestre.

De asemenea, instanța de control judiciar, raportându-se și la aspectele dezlegate prin punctul II.1.a al prezentului recurs, reține și faptul că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant a supus controlului de legalitate inclusiv decizia nr. 89/CJI/1311/25.11.2015, susținând, printre altele, nelegalitatea stabilirii unei ultraactivări a competenței SMFT, drept efect al calității acesteia de unitate ce a efectuat anterior o cercetare administrativă inițiată la nivelul anului 2005 și finalizată în anul 2014.

Înalta Curte reține și că pentru a interveni suspendarea pe cale judecătorească a executării unui act administrativ este suficient să existe un indiciu temeinic de nelegalitate, care să creeze o îndoiala rezonabila privind prezumția de legalitate de care se bucura actul administrativ, fără a fi necesar a răsturna această prezumție, răsturnare care se poate petrece în fața instanței care examinează cererea în anularea actului administrativ.

Or, elementele descrise anterior se circumscriu cerințelor reglementate de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că, prin "caz bine justificat" se înțeleg: "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ".

Față de aceste aspecte, Înalta Curte, constatând fondate motivele de recurs subsumate de recurent prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul promovat de acesta împotiva soluției de respingere a cererii de suspendare a executării decizia de imputare nr. RL-2325 din 9 iunie 2016, astfel cum sus indicata soluție este inclusă în sentința civilă nr. 5173 din 22 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și va casa hotărârea recurată. Reținând, din perspectiva cererii de suspendare, cauza spre rejudecare, Înalta Curte va admite o astfel de cerere, apreciind îndeplinită și condiția existenței riscului producerii unei pagube iminente, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 2 alin. (1), lit. ș) din Legea nr. 554/2004 prin pagubă iminentă se înțelege orice prejudiciu material viitor și previzibil, iar în prezenta cauză Înalta Curte apreciază că iminența producerii unui astfel de prejudiciu deriva din gradul de conexitate cauzală ce exista între punerea în executare a actului administrativ și situația de fapt de ordin contractual și financiar în care se află reclamantul. Astfel, Înalta Curte observă că debitul stabilit prin Decizie nu reprezintă unicul debit exhibat de pârât împotriva reclamantului, în sarcina acestuia fiind reținută, prin decizia L nr. 207D/27.01.2016, emisă de Statul Major General și creanța în cuantum de 12.935,17 RON, iar din actele depuse în dosar nu rezultă pronunțarea unei soluții de suspendare a executării unui astfel de act administrativ.

De asemenea, instanța va avea în vedere atât calitatea recurentului de cadru militat în rezervă, aspect necontestat de intimatul - pârât, precum și obligațiile de plată ce incumbă recurentului în virtutea contractelor de creditare bancară, astfel cum rezultă acestea din înscrisurile aflate la filele x din Volumul II al dosarului instanței de fond (printre care și un credit bancar în cuantum de 110.000 EURO căruia îi sunt atașate garanții reale imobiliare de rang I).

Astfel, o potențială punere în executare a actului administrativ în discuție are capacitatea de a produce efecte în cascadă, în sensul că indisponibilizarea, chiar și parțială, a veniturilor recurentului poate afecta capacitatea acestuia de a achita alte obligații de plată ce îi incumbă, existând potențialul risc al activării garanțiilor contractuale sus menționate, elemente ce pot genera un impact radical asupra nivelului de trai al recurentului și familiei sale.

Întrucât analiza consecințelor pe care măsura a cărei suspendare se cere le poate produce nu trebuie realizată doar dintr-o perspectivă statică (i.e. prin analiza exclusiv a efectului lor propriu-zis), ci și dintr-o perspectivă dinamică (prin punerea lucrurilor în context), Înalta Curte constată ca fiind îndeplinită, în cauză și condiția riscului producerii unei pagube iminente, sens în care, față de întrunirea cumulativă a cerințelor reglementate de art. 15, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, va admite cererea și va suspenda executarea deciziei de imputare nr. RL nr. 2325 din 9 iunie 2016 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe este afectată de nelegalitate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496, raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată, va admite cererea de suspendare a deciziei de imputare nr. RL nr. 2325 din 9 iunie 2016, până la rămânerea definitivă a acțiunii în anulare și va trimite acțiunea în anularea deciziei de imputare nr. RL -2325 din 09.06.2016, procesului-verbal nr. x/10.05.2016, deciziei nr. 89/CJI 1311/25.11.2015, deciziei nr. 99CJI 668/25.02.2015 și deciziei nr. 88/1308/20.01.2016, spre rejudecare Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 5173 din 22 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în tot sentința recurată și rejudecând, dispune:

Admite cererea de suspendare a deciziei de impunere nr. x nr. 2325 din 9 iunie 2016 până la rămânerea definitivă a acțiunii în anulare.

Trimite spre rejudecare acțiunea în anulare.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 septembrie 2021.