ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3882/2021

Ședința publică din data de 8 iulie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins."

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018*, reclamanta Agenția Națională de Integritate a solicitat ca în contradictoriu cu pârâții Comisia pentru Controlul Averilor de pe Lângă Curtea de Apel Cluj, A. și B. să se dispună anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanța nr. 1 din data de 11 ianuarie 2018 ca netemeinică și nelegală și retransmiterea cauzei către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în vederea efectuării cercetărilor cu privire la averea pârâtului A. și confiscarea diferenței constatate prin Raportul de evaluare nr. x/21.11.2017 între averea dobândită și veniturile realizate de A. în cuantum de 470.476 RON.

Prin sentința civilă nr. 161 din 5 iulie 2019 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenția Naționala de Integritate în contradictoriu cu pârâții Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj, A., și B.; a fost anulată Ordonanța nr. 1/11.01.2018 emisă de Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj, privind averea persoanei evaluate A.; s-a dispus retransmiterea cauzei către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în vederea efectuării cercetării și controlului Raportului de evaluare întocmit la data de 21.11.2017, privind pe pârâții A. și B. și s-a respins solicitarea pârâtului A. de acordare de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței, pârâții A. și B. au formulat cereri de recurs invocând, pentru argumente identice, motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

3.1. Recurentul-pârât A., în motivarea recursului, arată la data de 1.11.2017 reclamanta Agenția Națională de Integritate a emis Raportul de evaluare nr. x/21.11.2017, prin care a evaluat averea dobândită acesta, concluzionând că în perioada exercitării mandatului 2008-2012 (respectiv în perioada ianuarie 2009- iunie 2011) modificările intervenite în averea persoanei evaluate sunt mai mari decât veniturile realizate în aceeași perioadă, rezultând diferențe semnificative în sumă totală de 470.476 RON, (echivalentul a 111.675 euro)'" (Pag. 10 din Raport).

Ca urmare a acestor constatări, ANI a dispus sesizarea Comisiei de Cercetare a Averilor din cadrul Curții de Apel Cluj, "în vederea începerii acțiunii de control și constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010"

În urma sesizării efectuate de ANI, în cadrul Comisiei de Cercetare a Averilor din cadrul Curții de Apel Cluj a fost constituit dosarul nr. x/2017, soluționat în data de 11.01.2018 prin emiterea Ordonanței nr. 1 din 11.01.2018.

Prin Ordonanța mai sus menționată, Comisia a admis excepția sesizării după expirarea termenului de 3 ani prevăzut de art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 și a constatat decăderea ANI din dreptul de a sesiza Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj cu cercetarea și controlul Raportului de evaluare.

La data de 10.07.2018 Reclamanta ANI a introdus pe rolul Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal o cerere de chemare în judecată având ca obiect anularea Ordonanței nr. 1/11.01.2018 emisă de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x/2017, cerere ce formează obiectul prezentului dosar.

Prin încheierea de la termenul din 28.06.2019, Curtea de Apel Cluj a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată invocată prin întâmpinare de către pârâtul A..

Prin sentința nr. 161/05.07.2019 Curtea de Apel Cluj a admis cererea de chemare în judecată formulată de intimata-reclamantă ANI și a dispus anularea Ordonanței nr. 1/11.01.2018, precum și retransmiterii cauzei către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în vederea efectuării cercetării și controlului Raportului de evaluare întocmit la data de 21.11.2017.

Recurentul-pârât consideră că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea dreptului intern, a CEDO și a CDFUE, în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil, în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată (aspecte ce se circumscriu motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.).

Din analiza sentinței nr. 161/05.07.2019 pronunțată de către Curtea de Apel Cluj, se poate observa că aceasta este nemotivată, fapt ce echivalează cu o lipsă de judecată și implicit cu încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Motivarea hotărârilor reprezintă un element primordial de transparență a justiției, iar dreptul de a beneficia de o hotărâre motivată este una dintre garanțiile asigurate de art. 6 paragraful 1 CEDO.

Potrivit jurisprudenței CEDO judecătorii trebuie să indice cu suficientă claritate motivele pe care își întemeiază soluțiile pronunțate (cu titlu de exemplu: cauzele Hiro Bălani c. Spaniei, Vandehurk c. Olandei, Ruiz Torija c. Spaniei, Highins c. Franței, Helle c. Finlandei sau Boldea c. României).

Pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil se impune ca judecătorul să analizeze și să dispună motivat asupra tuturor aspectelor invocate. Doar în acest fel părțile pot să aibă siguranța că au fost ascultate și că judecătorul a examinat în concret problemele deduse judecății (cauza Tatishvili c. Rusiei).

În acest sens, motivarea unei hotărâri judecătorești este strâns legată de preocupările privitoare la asigurarea desfășurării unui proces echitabil, aceasta permițând respectarea dreptului la apărare. Motivarea este indispensabilă însăși actului de justiție și constituie o pavăză împotriva arbitrariului (cauza Txquet c. Belgiei).

Examinarea în concret a problemelor deduse judecății înseamnă analiza efectuată personal de către completul de judecată legal învestit, care trebuie să analizeze singur toate aspectele deduse judecății pe baza argumentelor și probele administrate în fiecare cauză în parte.

În prezenta speță, așa cum se poate observa cu ușurință din cuprinsul Sentinței recurate, Curtea de Apel Cluj nu a motivat soluțiile pronunțate cu privire la motivele pentru care au fost respinse argumentele invocate de recurent.

În concret, recurentul-pârât a invocat, prin notele de ședință trimise la dosarul cauzei în data de 18.10.2018, faptul că, dacă trecem peste inadmisibilitatea vădită a acțiunii, instanța poate efectua exclusiv un control de legalitate al Ordonanței contestate.

De asemenea, recurentul-pârât a invocat faptul că retransmiterea dosarului către Comisia pentru controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj, așa cum a solicitat intimata ANI si a dispus instanța, este lipsită de temei legal, nici un text de lege nereglementând acest lucru.

Recurentul mai arată că în cuprinsul sentinței recurate, instanța de fond nu analizează/tratează absolut deloc aceste argumente, nefăcând nici măcar o mențiune referitoare la acestea.

Având în vedere acest aspect, recurentul reia succint argumentația prezentată în fața instanței de fond:

• Referitor la obiectul prezentului dosar, respectiv exercitarea exclusiv a unui control de legalitate

Cererea de chemare în judecată formulată de ANI este întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 și are ca obiect anularea Ordonanței de clasare nr. 1/11.01.2018 emisă de Comisiei pentru controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj.

Admițând posibilitatea contestării Ordonanței de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor, deși nici Legea 115/1996 și nici Legea 176/2010 nu prevăd dispoziții referitoare la atacarea acesteia, trebuiau analizate cu prioritate limitele exercitării acestui control cu care a fost învestită instanța de fond.

În acest sens, instanța de fond putea să exercite exclusiv un control de legalitate al Ordonanței atacate.

Această concluzie se întemeiază și pe considerentele mai multor deciziile ale Curții Constituționale (ex: Decizia 307/05.06.2014, Decizia 604/04.11.2014, Decizia 596/20.09.2016) în care s-a reținut, cu caracter obligatoriu, că rolul Comisiilor de Cercetare a Averilor este acela de "filtrare" a cauzelor care trebuie să ajungă în fața instanței de judecată:

"comisia de cercetare apare ca un organ intermediar între Agenția Națională de Integritate și instanța judecătorească, efectuând o activitate de cercetare prealabilă cu rol de filtrare, din totalitatea sesizărilor primite prin rapoartele de evaluare ale Agenției Naționale de Integritate, doar a acelor cauze care, prin intermediul unei ordonanțe motivare - deci însoțită de o argumentare temeinică și legală - vor fi trimise fie instanței judecătorești, fie parchetului competent spre soluționare definitivă".

Așadar, din interpretarea coroborată a Deciziei ÎCCJ nr. 1811 din 07.05.2018 prin care s-a statuat posibilitatea contestării pe calea contenciosului administrativ a Ordonanței de clasare pronunțate de Comisia de cercetare a averilor și a Deciziilor CCR (obligatorii), singura concluzie posibilă este aceea că Ordonanțele de clasare pot face obiectul unui control în contencios administrativ exercitat în limite foarte stricte și anume exclusiv din perspectiva legalității ordonanței, control ce exclude de plano o reapreciere a probelor exercitate în fața comisiei.

Depășirea acestor limite ale controlului ar echivala cu eludarea dispozițiilor legale referitoare la scopul înființării și funcționării Comisiei de cercetare a averilor și a rolului acesteia de filtrare a cauzelor care trebuie să ajungă în fața instanței de judecată, rol recunoscut în mod explicit de către Curtea Constituțională.

Dintr-o altă perspectivă, anularea Ordonanței de clasare pentru motive de temeinicie, ar presupune o reapreciere a acestora într-un sens contrar, dar într-o altă procedură decât cea prevăzută de Legea 115/1996, respectiv instanța de contencios administrativ, în compunerea căreia intră un singur judecător cenzurează actul unui organ colegial constituit din doi judecători și un procuror, cu ignorarea dispozițiilor art. 102 din legea 115/1996 care recunosc doar membrilor comisiei dreptul de a efectua cercetarea averii precum și completului desemnat pentru soluționarea sesizării în vederea confiscării averii, în constituirea prevăzută de lege (aspecte neîndeplinite în prezenta cauză).

Pe cale de consecință, contestarea Ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de Cercetare a Averilor se poate face exclusiv pe aspecte ce țin de legalitatea acesteia (exempli gratia: să fie emisă în conformitate cu dispozițiile legale incidente în materie, să fie emisă de autoritatea competentă și în limitele competenței sale, să fie emisă în forma și cu procedura prevăzută de lege, să fie legal motivată etc).

În prezenta speță, intimata-reclamanta ANI, în cuprinsul cererii formulate, nu indică nici un motiv de nelegalitate al Ordonanței atacate, ci se limitează doar la a formula critici de temeinicie, aspect ce nu poate face obiectul controlului în contencios administrativ astfel cum am arătat anterior.

Având în vedere faptul că în cuprinsul sentinței recurate, instanța de fond nu face nicio mențiune cu privire la acest argument (limitele controlului ce poate fi exercitat în această cauză, respectiv un control exclusiv de nelegalitate), solicită instanței de control judiciar să caseze hotărârea recurată și să constate că obiectul prezentei acțiuni este exclusiv un control de legalitate a Ordonanței contestate și, având în vedere că nu au fost invocate motive de nelegalitate ale acesteia, să respingeți acțiunea formulată de Reclamanta ANI ca nefondată.

• Referitor la lipsa de temei juridic a solicitării intimatei-reclamante ANI de a retransmite dosarul înapoi Comisiei pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj.

Instituția trimiterii spre rejudecare este reglementată de art. 480 alin. (3) C. proc. civ., care se referă la soluțiile pe care le pronunță instanța de apel:

"în cazul în care se constată că, în mod greșit, prima instanță a soluționat procesul fără a intra în judecata fondului ori judecata s-a făcut în lipsa părții care nu a fost legal citată, instanța de apel va anula hotărârea atacată și va judeca procesul, evocând fondul. Cu toate acestea, instanța de apel va anula hotărârea atacată și va trimite cauza spre rejudecare primei instanțe sau altei Instanțe egale în grad cu aceasta din aceeași circumscripție, în cazul în care părțile au solicitat în mod expres luarea acestei măsuri prin cererea de apel ori prin întâmpinare; trimiterea spre rejudecare poate fi dispusă o singură dată în cursul procesului. Dezlegarea dată problemelor de drept de către instanța de apel, precum și necesitatea administrării unor probe sunt obligatorii pentru judecătorii fondului'.

Textul de lege enunțat anterior este foarte clar si nu lasă loc interpretărilor. Această instituție juridică, a trimiterii spre rejudecare, poate fi dispusă de către instanța de apel, iar trimiterea se face către o altă instanță judecătorească (nu către o autoritate care funcționează în cadrul unei instanțe așa cum este Comisia pentru Controlul Averilor).

Astfel, în mod evident, acest text de lege nu este aplicabil în prezenta speță, pe cale de consecință atât cererea intimatei-reclamantei ANI de a retransmite cauza "către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în vederea efectuării cercetărilor cu privire la averea domnului A." cât și soluția pronunțată de instanța de fond sunt neîntemeiată.

În cuprinsul Sentinței recurate, instanța de fond dispune "retransmiterea cauzei către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj, în vederea efectuării cercetării și controlului Raportului de evaluare întocmit la data de 21.11.2017" fără a face însă vreo referire la argumentul invocat de către Recurent privind imposibilitatea pronunțării acestei soluții, motiv pentru care se impune casarea acesteia.

În încheierea de ședință de la termenul din 28.06.2019, Curtea de Apel Cluj reține că "ordonanța de clasare atacată se încadrează în prevederile Legii nr. 554/2004, reprezentând act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c), procedura derulată neavând specificul unei proceduri administrativ jurisdicționale care să nu poată fi atacată. Comisia acționează în regim de putere publică și emite această ordonanță, care astfel poate fi atacată în contencios administrativ conform dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 (...) ANI acționează în calitate de subiect de drept public pentru protejarea interesului public în privința propriilor atribuții.

Nici de această dată instanța de fond nu face o motivare în sensul C. proc. civ. și a art. 6 alin. (1) CEDO.

Instanța de fond se limitează la a afirma că ordonanța de clasare reprezintă act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004. Acest raționament este total greșit, instanța ignorând total prevederile din Legea 115/1996, lege specială aplicabilă în cauză.

Legea 115/1996 reglementează o procedură specială privind controlul averilor care presupune că în urma sesizării ANI, o Comisie de cercetare a averilor ce funcționează pe lângă fiecare curte de apel desfășoară o acțiune de control a averii și la finalizarea cercetărilor pronunță o ordonanță motivată, prin care adoptă una dintre următoarele soluții:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a numitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.

Clasarea cauzei, potrivit legii speciale, nu este supusă niciunei căi de atac. Așadar a reține că ordonanța de clasare poate fi atacată în temeiul legii generale (L. 554/2004) este echivalentul răsturnării principiului general de drept "specialia generalibus derogant.

Pe cale de consecință, raționamentul instanței de fond este unul greșit, având în vedere că prin răsturnarea principiului general de drept anterior menționată reține că dreptul comun legea contenciosului ar deroga de la legea specială, ceea ce este inacceptabil in orice sistem de drept.

Mai mult decât atât, raționamentul instanței de fond este eronat, având în vedere că cererea de chemare în judecată formulată nu îndeplinește condițiile prev. de art. 1,3 și 8 din Legea nr. 554/2004:

• Intimata reclamantă ANI nu este o persoană vătămată într-un drept sau interes legitim de o autoritate publica, nu este subiect de sezină și deci nu are calitate procesuală activă în a formula o acțiune în contencios administrativ

• Comisia de cercetare a averilor nu este o autoritate publică în sensul legii contenciosului adm: nu este nici organ de stat, nici al unităților administrativ teritoriale, nu acționează în regim de putere publică, sigurul său rol fiind acela de a sesiza instanța de contencios administrativ atunci când constată diferențe semnificative în averea unei persoane.

• "Pârâtul" A. este o persoană fizică și nu poate fi "pârât", adică nu poate avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, pentru că "pârât" în cazul unei astfel de acțiuni este o autoritate publică.

• Intimata-Reclamantă ANI, în calitate de subiect de drept public nu este autorizată să introducă acțiuni în contencios administrativ prin nicio lege specială ce-i reglementează activitatea respectiv Legea 115/1996 și legea 176/2010.

Așadar, având în vedere că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1, 3 și 8 din Legea 554/2004 pentru exercitarea acțiunii în contencios administrativ împotriva ordonanțelor de clasare ale Comisiei pentru Controlul Averilor, demersul juridic al Intimatei Pârâte ANI este inadmisibil.

Pe cale de consecință și soluția instanței de fond care validează acest demers judiciar este total greșită.

Referitor la acest argument, Comisia de control a averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj a reținut în mod corect prin ordonanța contestată faptul că art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 reglementează "un termen legal, imperativ, a cărui nerespectare atrage sancțiunea decăderii din dreptul de a sesiza (...) textul normativ evocat vizează sesizarea Comisiei de cercetare a averilor de către această instituție (n.n. ANIJ, cel mai târziu într-un interval de 3 ani de la data finalizării mandatului de demnitar al persoanei cercetate".

Prima instanță, în cuprinsul sentinței recurate, pe baza unui raționament eronat, face o interpretare diametral opusă, bazată pe o distincție inventată, imaginară între sesizarea ANI în vederea derulării activității de evaluare a respectării regimului declarării averii, respectiv sesizarea de către ANI a Comisiei de cercetare a averilor prin raportul de evaluare, concluzionând că termenul de 3 ani reglementat de art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 vizează numai sesizarea ANI. în acest fel, prima instanță legiferează și încalcă principiului general de drept "unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu o poate face".

Mai departe, Legea 115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere, reglementează exclusiv activitatea Comisiilor de cercetare a averilor și activitatea instanței de contencios administrativ în legătură cu cercetarea averilor. Activitatea intimatei ANI este reglementată de un alt act normativ, respectiv Legea nr. 176/2010.

Așadar, art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 se referă în mod evident la activitatea de control exercitată de Comisia de Cercetare a averilor. în acest context, termenul de 3 ani stabilit de art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 este un termen de decădere, în interiorul căruia Comisia de Cercetare a Averilor trebuie să fie sesizată de către ANI.

În prezenta speță acest termen nu a fost respectat, Comisia de cercetare a averilor fiind sesizată la mai bine de 2 ani după expirarea termenului.

Soluția instanței se bazează pe o interpretare greșită a două prevederi legale distincte, adoptate în același timp, prin Legea 176/2010, fiecare dintre acestea producând efecte juridice distincte. Prima instanță, însă, suprimă efectele uneia dintre ele (!!!), cu încălcarea flagrantă a celui dintâi principiu de interpretare, principiul efectului util: orice normă juridică este edictată cu scopul de a produce efecte juridice. Or prin interpretarea primei instanțe, art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 este lipsit de efecte juridice.

Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, rezultă cu claritate din formularea textelor legale că art. 11 din Legea 176/2010 și art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 sunt corelate. Primul -art. 11 din Legea 176/2010 - stabilește un termen-limită privind perioada ce poate fi evaluată, iar al doilea - art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 - este un termen de decădere. prin care cererea de cercetare a averii adresată Comisiei de pe lângă curtea de apel, poate fi formulată doar în termen de cel mult 3 ani de la data încheierii mandatului ori a eliberării din funcție, adică chiar de la finalul perioadei ce poate face obiectul evaluării.

În același timp, în prezenta cauză ne aflăm în domeniul de aplicare al art. 10 C. civ.. care interzice interpretarea extensivă sau prin analogie în privința legilor care restrâng drepturi fundamentale si instituie sancțiuni civile, așa cum este cazul legislației în materia controlului averii.

Prin legislația în domeniul controlului averii se aduc restrângeri dreptului de proprietate, dreptului de a ocupa funcții publice, dreptului de a fi ales și se instituie sancțiuni civile, cum este confiscarea averii și interdicția de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, prevăzută de art. 25 din lege.

În consecință, interpretarea legislației privind controlul averii de către prima instanță trebuie să se facă de o manieră restrictivă, fără a o extinde și la alte cazuri, neprevăzute expres de lege.

Drept urmare, în raport de dispozițiile art. 10 C. civ., prima instanță a procedat nelegal, încălcând interdicția expresă conținută de acest text, prin aceea că a extins prevederile art. 11, alin. (1) din Legea 176/2010, care se referă la termenul înăuntrul căruia ANI poate face evaluarea averii, la o altă ipoteză juridică, și anume termenul în care ANI poate formula o cerere de cercetare a averii către Comisia de cercetare a averilor, cu consecința amputării grave a drepturilor Recurentului A. de a beneficia de o normă legală caracterizată de certitudine juridică.

Mai mult decât atât, prin reducere la absurd, dacă am accepta raționamentul primei instanțe, conform căruia termenul de 3 ani se aplică doar în ceea ce privește sesizarea ANI, s-ar putea afirma că ANI este îndreptățită să se sesizeze cu privire la dobândirea averii în termen de 3 ani de la încetarea mandatului, urmând ca într-un termen ulterior oarecare (la discreția ANI, timp în care dosarele ar putea rămâne în nelucrare pentru o perioadă nedefinită) să finalizeze evaluarea și să întocmească Rapoarte de evaluare. Or, într-un sistem de drept caracterizat de principiul securității juridice, cum este și cel românesc, toate acțiunile judiciare sunt supuse unor termene de exercitare, neexercitarea acestora în termen conducând la pierderea acestui drept și la definitivarea situației juridice a persoanei vizate.

Absența unui termen de prescripție în materia procedurilor administrative a fost considerată de CEDO o încălcare a dreptului la un proces echitabil, în Cauza Volkov c. Ucrainei, nr. 21722/11, Hotărâre din 9 ianuarie 2013, §§ 135-140 (disponibilă în limba română la adresa de internet old.csm1909.ro/csm/linkuri/19_03_2014 66038_ro.doc).

În temeiul art. 20 din Constituție, drepturile cetățenilor români, cum este și Recurentul A., trebuie interpretate în concordanță cu CEDO, iar dacă există contrarietate, se aplică prevederile Convenției, așa cum au fost interpretate de Curte.

Interpretarea validată prin sentința recurată, în sensul că durata cercetării ANI nu este afectată de un termen de prescripție/decădere și poate dura practic la nesfârșit, este vădit nelegală, încălcând dreptul la un proces echitabil, așa cum este garantat de CEDO prin jurisprudența Volkov, mai sus citată.

3.2. Recurenta-pârâtă B., prin motivele de recurs arată următoarele:

La data de 21.11.2017 Reclamanta ANI a emis Raportul de evaluare nr. x/21.11.2017, prin care a evaluat averea dobândită de solul său, recurentul A., concluzionând că "în perioada exercitării mandatului 2008-2012 (respectiv în perioada ianuarie 2009- iunie 2011) modificările intervenite în averea persoanei evaluate sunt mai mari decât veniturile realizate în aceeași perioadă, rezultând diferențe semnificative în sumă totală de 470.476 RON, (echivalentul a 111.675 euro)".

Ca urmare a acestor constatări, ANI a dispus sesizare Comisiei de Cercetare a Averilor din cadrul Curții de Apel Cluj, în vederea începerii acțiunii de control și constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010"

În urma sesizării efectuate de ANI, în cadrul Comisiei de Cercetare a Averilor din cadrul Curții de Apel Constanța a fost constituit dosarul nr. x/2017 având ca obiect cercetarea averii soțului său A., dosar soluționat în data de 11.01.2018 prin emiterea Ordonanței nr. 1 din 11.01.2018.

Prin Ordonanța mai sus menționată, Comisia a admis excepția sesizării după expirarea termenului de 3 ani prevăzut de art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 și a constatat decăderea ANI din dreptul de a sesiza Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj cu cercetarea și controlul Raportului de evaluare.

La data de 10.07.2018 Reclamanta ANI a introdus pe rolul Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal o cerere de chemare în judecată având ca obiect anularea Ordonanței nr. 1/11.01.2018 emisă de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x/2017, cerere ce formează obiectul prezentului dosar.

Prin încheierea de la termenul din 28.06.2019, Curtea de Apel Cluj a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată invocată prin întâmpinare de către soțul său, Recurentul A..

Prin sentința nr. 161/05.07.2019 Curtea de Apel Cluj a admis cererea de chemare în judecată formulată de Intimata-Reclamantă ANI și a dispus anularea Ordonanței nr. 1/11.01.2018, precum și retransmiterii cauzei către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în vederea efectuării cercetării și controlului Raportului de evaluare întocmit la data de 21.11.2017.

Recurenta-pârâtă consideră că sentința anterior menționată este nelegală arătând că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea dreptului intern, a CEDO și a CDFUE, în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil, în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată (aspecte ce se circumscriu motivului de recurs reglementat de art. 488 alin (1) pct. 6 C. proc. civ.).

Din analiza sentinței nr. 161/05.07.2019 pronunțată de către Curtea de Apel Cluj, se poate observa că aceasta este nemotivată, fapt ce echivalează cu o lipsă de judecată și implicit cu încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Motivarea hotărârilor reprezintă un element primordial de transparență a justiției, iar dreptul de a beneficia de o hotărâre motivată este una dintre garanțiile asigurate de art. 6 paragraful 1 CEDO.

Potrivit jurisprudenței CEDO judecătorii trebuie să indice cu suficientă claritate motivele pe care își întemeiază soluțiile pronunțate (cu titlu de exemplu: cauzele Hiro Bălani c. Spaniei, Vandehurk c. Olandei, Ruiz Torija c. Spaniei, Highins o. Franței, Helle c. Finlandei sau Boldea c. României).

Pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil se impune ca judecătorul să analizeze și să dispună motivat asupra tuturor aspectelor invocate. Doar în acest fel părțile pot să aibă siguranța că au fost ascultate și că judecătorul a examinat în concret problemele deduse judecății (cauza Tatishvili c. Rusiei).

În acest sens, motivarea unei hotărâri judecătorești este strâns legată de preocupările privitoare la asigurarea desfășurării unui proces echitabil, aceasta permițând respectarea dreptului la apărare. Motivarea este indispensabilă însăși actului de justiție și constituie o pavăză împotriva arbitrariului (cauza Txquet c. Belgiei).

Examinarea în concret a problemelor deduse judecății înseamnă analiza efectuată personal de către completul de judecată legal învestit, care trebuie să analizeze singur toate aspectele deduse judecății pe baza argumentelor și probele administrate în fiecare cauză în parte.

În prezenta speță, așa cum se poate observa cu ușurință din cuprinsul Sentinței recurate, Curtea de Apel Cluj nu a motivat soluțiile pronunțate cu privire la motivele pentru care au fost respinse argumentele invocate de către soțul msă, Recurentul A..

În cuprinsul sentinței recurate, instanța de fond nu analizează/tratează absolut deloc aceste argumente, nefăcând nici măcar o mențiune referitoare Ia acestea.

Admițând posibilitatea contestării Ordonanței de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor, deși nici Legea 115/1996 și nici Legea 176/2010 nu prevăd dispoziții referitoare la atacarea acesteia, trebuiau analizate cu prioritate limitele exercitării acestui control cu care a fost învestită instanța de fond.

În acest sens, instanța de fond putea să exercite exclusiv un control de legalitate al Ordonanței atacate.

Această concluzie se întemeiază și pe considerentele mai multor deciziile ale Curții Constituționale (ex: Decizia 307/05.06.2014, Decizia 604/04.11.2014, Decizia 596/20.09.2016) în care se reține, cu caracter obligatoriu, că rolul Comisiilor de Cercetare a Averilor este acela de "filtrare" a cauzelor care trebuie să ajungă în fața instanței de judecată:

"comisia de cercetare apare ca un organ intermediar între Agenția Națională de Integritate și instanța judecătorească, efectuând o activitate de cercetare prealabilă cu rol de filtrare, din totalitatea sesizărilor primite prin rapoartele de evaluare ale Agenției Naționale de Integritate, doar a acelor cauze care, prin intermediul unei ordonanțe motivare - deci însoțită de o argumentare temeinică și legală - vor fi trimise fie instanței judecătorești, fie parchetului competent spre soluționare definitivă".

Așadar, din interpretarea coroborată a Deciziei ICCJ nr. 1811 din 07.05.2018 prin care s-a statuat posibilitatea contestării pe calea contenciosului administrativ a Ordonanței de clasare pronunțate de Comisia de cercetare a averilor și a Deciziilor CCR (obligatorii), singura concluzie posibilă este aceea că Ordonanțele de clasare pot face obiectul unui control în contencios administrativ exercitat în limite foarte stricte și anume exclusiv din perspectiva legalității ordonanței, control ce exclude de plano o reapreciere a probelor exercitate în fața comisiei.

Depășirea acestor limite ale controlului ar echivala cu eludarea dispozițiilor legale referitoare la scopul înființării și funcționării Comisiei de cercetare a averilor și a rolului acesteia de filtrare a cauzelor care trebuie să ajungă în fața instanței de judecată, rol recunoscut în mod explicit de către Curtea Constituțională.

Dintr-o altă perspectivă, anularea Ordonanței de clasare pentru motive de temeinicie, ar presupune o reapreciere a acestora într-un sens contrar, dar într-o altă procedură decât cea prevăzută de Legea 115/1996, respectiv instanța de contencios administrativ, în compunerea căreia intră un singur judecător cenzurează actul unui organ colegial constituit din doi judecători și un procuror, cu ignorarea dispozițiilor art. 103 din legea 115/1996 care recunosc doar membrilor comisiei dreptul de a efectua cercetarea averii precum și completului desemnat pentru soluționarea sesizării în vederea confiscării averii, în constituirea prevăzută de lege (aspecte neîndeplinite în prezenta cauză).

Pe cale de consecință, contestarea Ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de Cercetare a Averilor se poate face exclusiv pe aspecte ce țin de legalitatea acesteia (exempli gratia: să fie emisă în conformitate cu dispozițiile legale incidente în materie, să fie emisă de autoritatea competentă și în limitele competenței sale, să fie emisă în forma și cu procedura prevăzută de lege, să fie legal motivată etc).

În prezenta speță, intimata-reclamanta ANI, în cuprinsul cererii formulate, nu indică nici un motiv de nelegalitate al Ordonanței atacate, ci se limitează doar la a formula critici de temeinicie, aspect ce nu poate face obiectul controlului în contencios administrativ.

Având în vedere faptul că în cuprinsul sentinței recurate, instanța de fond nu face nicio mențiune cu privire la acest argument (limitele controlului ce poate fi exercitat în această cauză, respectiv un control exclusiv de nelegalitate), solicită instanței de control judiciar să caseze hotărârea recurată și să constate că obiectul prezentei acțiuni este exclusiv un control de legalitate a Ordonanței contestate și, având în vedere că nu au fost invocate motive de nelegalitate ale acesteia, să respingă acțiunea formulată de reclamanta ANI ca nefondată.

• Referitor la lipsa de temei juridic a solicitării intimatei-reclamante ANI de a retransmite dosarul înapoi Comisiei pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj.

În primul rând nu există nicio prevedere legală în baza căreia instanța de judecată să poată dispune retransmiterea cauzei înapoi către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj.

Solicitarea intimatei-reclamanta ANI își întemeiază Cererea de chemare în judecată pe dispozițiile Legii 554/2004 și ale art. 30 și următoarele din C. proc. civ.

Textul de lege enunțat anterior este foarte clar si nu lasă loc interpretărilor. Această instituție juridică, a trimiterii spre rejudecare, poate fi dispusă de către instanța de apel, iar trimiterea să face către o altă instanță judecătorească (nu către o autoritate care funcționează în cadrul unei instanțe așa cum este Comisia pentru Controlul Averilor).

Astfel, în mod evident, acest text de lege nu este aplicabil în prezenta speță, pe cale de consecință atât cererea intimatei-reclamantei ANI de a retransmite cauza "către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj în vederea efectuării cercetărilor cu privire la averea domnului A." cât și soluția pronunțată de instanța de fond sunt neîntemeiată.

În cuprinsul Sentinței recurate, instanța de fond dispune "retransmiterea cauzei către Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj, în vederea efectuării cercetării și controlului Raportului de evaluare întocmit la data de 21.11.2017" fără a face însă vreo referire la argumentul invocat de către Recurent privind imposibilitatea pronunțării acestei soluții, motiv pentru care se impune casarea acesteia.

În încheierea de ședință de la termenul din 28.06.2019, Curtea de Apel Cluj reține că "ordonanța de clasare atacată se încadrează în prevederile Legii nr. 554/2004, reprezentând act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c), procedura derulată neavând specificul unei proceduri administrativ jurisdicționale care să nu poată fi atacată. Comisia acționează în regim de putere publică și emite această ordonanță, care astfel poate fi atacată în contencios administrativ conform dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 (...) ANI acționează în calitate de subiect de drept public pentru protejarea interesului public în privința propriilor atribuții'.

În primul rând nici de această dată instanța de fond nu face o motivare în sensul C. proc. civ. și a art. 6 alin. (1) CEDO, astfel cum am detaliat anterior.

Instanța de fond se limitează la a afirma că ordonanța de clasare reprezintă act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004. Acest raționament este total greșit, instanța ignorând total prevederile din Legea 115/1996, lege specială aplicabilă în cauză.

Legea nr. 115/1996 reglementează o procedură specială privind controlul averilor care presupune că în urma sesizării ANI, o Comisie de cercetare a averilor ce funcționează pe lângă fiecare curte de apel desfășoară o acțiune de control a averii și la finalizarea cercetărilor pronunță o ordonanță motivată, prin care adoptă una dintre următoarele soluții:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a numitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.

Clasarea cauzei, potrivit legii speciale, NU este supusă niciunei căi de atac. Așadar a reține că ordonanța de clasare poate fi atacată în temeiul legii generale (L. 554/2004) este echivalentul răsturnării principiului general de drept "specialia generalibus derogant.

Având în vedere faptul că legea specială derogă de la legea generală și nu invers, este evident că nu ne putem întemeia pe legea generală (L. 554/2004) pentru a deroga de la prevederile legii speciale a controlului averilor potrivit căreia ordonanța de clasare nu este supusă niciunei căi de atac.

Pe cale de consecință, raționamentul instanței de fond este unul greșit, având în vedere că prin răsturnarea principiului general de drept anterior menționată reține că dreptul comun legea contenciosului ar deroga de la legea specială, ceea ce este inacceptabil in orice sistem de drept.

Mai mult decât atât, raționamentul instanței de fond este eronat, având în vedere că se și prin raportare la dispozițiile Legii 554/2004 Contenciosului administrativ, având în vedere că cererea de chemare în judecată formulată de ani nu îndeplinește condițiile prev. de art. 1,3 și 8 din legea 554:

• Intimata reclamantă ani nu este o persoană vătămată într-un drept sau interes legitim de o autoritate publica, nu este subiect de sezină și deci nu are calitate procesuală activă în a formula o acțiune în contencios administrativ

• Comisia de cercetare a averilor nu este o autoritate publică în sensul legii contenciosului adm: nu este nici organ de stat, nici al unităților administrativ teritoriale, nu acționează în regim de putere publică, sigurul său rol fiind acela de a sesiza instanța de contencios administrativ atunci când constată diferențe semnificative în averea unei persoane.

• "Pârâtul" A. este o persoană fizică și nu poate fi "pârât", adică nu poate avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, pentru că "pârât" în cazul unei astfel de acțiuni este o autoritate publică.

• Intimata-Reclamantă ANI, în calitate de subiect de drept public nu este autorizată să introducă acțiuni în contencios administrativ prin nicio lege specială ce-i reglementează activitatea respectiv Legea 115/1996 și legea 176/2010

Așadar, având în vedere că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1, 3 și 8 din Legea 554/2004 pentru exercitarea acțiunii în contencios administrativ împotriva ordonanțelor de clasare ale Comisiei pentru Controlul Averilor, demersul juridic al Intimatei Pârâte ANI este inadmisibil.

Pe cale de consecință și soluția instanței de fond care validează acest demers judiciar este total greșită.

Referitor la acest argument, Comisia de control a averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj a reținut în mod corect prin ordonanța contestată faptul că art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 reglementează "un termen legal, imperativ, a cărui nerespectare atrage sancțiunea decăderii din dreptul de a sesiza (...) textul normativ evocat vizează sesizarea Comisiei de cercetare a averilor de către această instituție (n.n. ANI), cel mai târziu într-un interval de 3 ani de la data finalizării mandatului de demnitar al persoanei cercetate".

Prima instanță, în cuprinsul sentinței recurate, pe baza unui raționament eronat, face o interpretare diametral opusă, bazată pe o distincție inventată, imaginară între sesizarea ANI în vederea derulării activității de evaluare a respectării regimului declarării averii, respectiv sesizarea de către ANI a Comisiei de cercetare a averilor prin raportul de evaluare, concluzionând că termenul de 3 ani reglementat de art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 vizează numai sesizarea ANI. în acest fel, prima instanță legiferează și încalcă principiului general de drept "unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu o poate face".

Mai departe, Legea 115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere, reglementează exclusiv activitatea Comisiilor de cercetare a averilor și activitatea instanței de contencios administrativ în legătură cu cercetarea averilor. Activitatea intimatei ANI este reglementată de un alt act normativ, respectiv Legea nr. 176/2010.

Așadar, art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 se referă în mod evident la activitatea de control exercitată de Comisia de Cercetare a averilor. în acest context, termenul de 3 ani stabilit de art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 este un termen de decădere, în interiorul căruia Comisia de Cercetare a Averilor trebuie să fie sesizată de către ANI.

În prezenta speță acest termen nu a fost respectat, Comisia de cercetare a averilor fiind sesizată la mai bine de 2 ani după expirarea termenului.

Soluția instanței se bazează pe o interpretare greșită a două prevederi legale distincte, adoptate în același timp, prin Legea 176/2010, fiecare dintre acestea producând efecte juridice distincte. Prima instanță, însă, suprimă efectele uneia dintre ele (!!!), cu încălcarea flagrantă a celui dintâi principiu de interpretare, principiul efectului util: orice normă juridică este edictată cu scopul de a produce efecte juridice. Or prin interpretarea primei instanțe, art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 este lipsit de efecte juridice.

Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, rezultă cu claritate din formularea textelor legale că art. 11 din Legea 176/2010 și art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 sunt corelate. Primul-art. 11 din Legea 176/2010 - stabilește un termen-limită privind perioada ce poate fi evaluată, iar al doilea - art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 - este un termen de decădere, prin care cererea de cercetare a averii adresată Comisiei de pe lângă curtea de apel, poate fi formulată doar în termen de cel mult 3 ani de la data încheierii mandatului ori a eliberării din funcție, adică chiar de la finalul perioadei ce poate face obiectul evaluării.

Prima instanță concluzionează că dispozițiile art. 28 alin. (3) din Legea 115/1996 ar fi lipsite de efecte juridice, din cauza art. 11 din Legea 176/2010. Or, o asemenea concluzie este contrară primului dintre principiile generale de interpretare juridică, potrivit căruia orice prevedere legală este edictată în scopul de a produce efecte juridice - principiul efectului util al normelor juridice.

Prin legislația în domeniul controlului averii se aduc restrângeri dreptului de proprietate, dreptului de a ocupa funcții publice, dreptului de a fi ales și se instituie sancțiuni civile, cum este confiscarea averii și interdicția de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, prevăzută de art. 25 din lege.

În consecință, interpretarea legislației privind controlul averii de către prima instanță trebuie să se facă de o manieră restrictivă, fâră a o extinde și la alte cazuri, neprevăzute expres de lege.

Drept urmare, în raport de dispozițiile art. 10 C. civ., prima instanță a procedat nelegal, încălcând interdicția expresă conținută de acest text, prin aceea că a extins prevederile art. 11, alin. (1) din Legea 176/2010, care se referă la termenul înăuntrul căruia ANI poate face evaluarea averii, la o altă ipoteză juridică, și anume termenul în care ANI poate formula o cerere de cercetare a averii către Comisia de cercetare a averilor, cu consecința amputării grave a drepturilor Recurentului A. de a beneficia de o normă legală caracterizată de certitudine juridică.

Mai mult decât atât, prin reducere la absurd, dacă s-ar accepta raționamentul primei instanțe, conform căruia termenul de 3 ani se aplică doar în ceea ce privește sesizarea ANI, s-ar putea afirma că ANI este îndreptățită să se sesizeze cu privire la dobândirea averii în termen de 3 ani de la încetarea mandatului, urmând ca într-un termen ulterior oarecare (la discreția ANI, timp în care dosarele ar putea rămâne în nelucrare pentru o perioadă nedefinită) să finalizeze evaluarea și să întocmească Rapoarte de evaluare. Or, într-un sistem de drept caracterizat de principiul securității juridice, cum este și cel românesc, toate acțiunile judiciare sunt supuse unor termene de exercitare, neexercitarea acestora în termen conducând la pierderea acestui drept și la definitivarea situației juridice a persoanei vizate.

Absența unui termen de prescripție în materia procedurilor administrative a fost considerată de CEDO o încălcare a dreptului ta un proces echitabil, în Cauza Volkov c. Ucrainei, nr. 21722/11, Hotărâre din 9 ianuarie 2013, §§ 135-140 (disponibilă în limba română la adresa de internet old.csm1909.ro/csm/linkuri/19_03_2014 66038_ro.doc).

În temeiul art. 20 din Constituție, drepturile cetățenilor români, cum este și recurentul A., trebuie interpretate în concordanță cu CEDO, iar dacă există contrari etate, se aplică prevederile Convenției, așa cum au fost interpretate de Curte.

Interpretarea validată prin sentința recurată, în sensul că durata cercetării ANI nu este afectată de un termen de prescripție/decădere și poate dura practic la nesfârșit, este vădit nelegală, încălcând dreptul la un proces echitabil, așa cum este garantat de CEDO prin jurisprudența Volkov, mai sus citată.

În stadiul procesual al recursului nu s-a formulat întâmpinare, intimata-reclamanta Agenția Națională de Integritate depunând la dosar concluzii scrise.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 noiembrie 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 22 aprilie 2021, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru data de 17 iunie 2021.

La termenul din 17 iunie 2021, Înalta Curte a respins cererea privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebări preliminare formulată de recurenții-pârâți.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Curtea de Apel Cluj a fost învestită cu cererea de chemare în judecată formulată de Agenția Națională de Integritate prin care s-a solicitat anularea Ordonanței nr. 1/11.01.2018 a Comisiei pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj, prima instanță reținând în esență că această cerere este întemeiată în considerarea dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și art. 28 alin. (3) din Legea nr. 115/1996.

Criticile recurenților-pârâți întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. referitoare la nemotivarea hotărârii judecătorești formulată de către instanța de fond sunt în opinia Înaltei Curți nefondate, întrucât Curtea de Apel a analizat toate susține