ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3383/2021

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Brașov sub nr. x/2017, la data de 28.12.2017, reclamantul Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea a chemat în judecată pârâții Ministerul Educației Naționale, Ministerul Finanțelor Publice și Inspectoratul Școlar Județean Brașov, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună obligarea pârâților 1 și 2 să aloce de la bugetul de stat, prin intermediul pârâtei 3, în favoarea reclamantului, și să îi vireze în conformitate cu mecanismele legale, prin intermediul pârâtei 3, în calitate de ordonatori principali de credite, următoarele sume: suma de 2.620.631,40 RON reprezentând debit și dobânzile contractuale aferente, calculate la data plății, plus 37.702,79 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând un total de 2.658.334,19 RON, astfel cum rezultă din titlul executoriu sentința civilă nr. 16/C/17.01.2012 pronunțată de Tribunalului Brașov și decizia civilă nr. 116/25.09.2012 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, sume ce sunt datorate către creditorul S.C. A. S.R.L., executarea silită având loc în cadrul dosarului execuțional nr. x/2015 deschis la BEJ B., cu cheltuieli de judecată

Prin sentința nr. 68 din 6 iunie 2019 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Educației Naționale și Inspectoratul Școlar Județean Brașov, s-a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune invocată de pârâtul Inspectoratul Școlar Județean Brașov, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Inspectoratul Școlar Județean Brașov. A fost obligat pârâtul Ministerul Educației Naționale să aloce de la bugetul de stat, prin intermediul pârâtului Inspectoratul Școlar Județean Brașov, și să vireze către reclamantă suma de 2.658.334,19 RON. S-a respins acțiunea formulată de reclamantul Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă și s-a respins, ca nedovedită, cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu avocat.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Ministerul Educației Naționale, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6) și 8) din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței.

În motivarea recursului, recurentul a arătat, cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive, faptul că între Ministerul Educației Naționale și intimatul-reclamant Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea nu există niciun fel de raporturi juridice contractuale, contractul de lucrări nr. x/14.11.2007 a fost încheiat între Grupul Școlar Industrial Ștefan Octavian Iosif și părțile asociate S.C. A. S.R.L., S.C. C. S.A., S.C. D. la data de 14.11.2007, Ministerul Educației Naționale nefiind parte la acest contract. Finanțarea unor lucrări la unitățile de învățământ preuniversitar de stat, care urmau să devină SAM, a fost realizată pe bază de hotărâre de Guvern, iar sumele nominalizate în Anexele la hotărârea de Guvern au fost transferate către inspectoratele școlare județene, care la rândul lor urmau să vireze sumele respective către consiliile locale pe raza cărora acestea își desfășurau activitatea, în conformitate cu dispozițiile art. 167 alin. (17) lit. h) din Legea învățământului nr. 84/1995, au fost prevăzute în bugetul ministerului fonduri pentru plata unor lucrări investiționale la unități de învățământ preuniversitar de stat, în completarea sumelor alocate de la bugetele locale.

Sumele acordate din bugetul Ministerului Educației prin hotărâri de guvern au venit în sprijinul autorităților locale în vederea inițierii unor lucrări de execuție sau eventual pentru continuarea unor lucrări aflate în derulare la unitățile de învățământ, dar nu acoperă integral cheltuielile la care se obligă părțile contractante în completare de la bugetul de stat deoarece, în conformitate cu prevederile art. 105 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, finanțarea investițiilor, reparațiile capitale, consolidările se suportă din finanțarea complementară care se asigură din bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale de care aparțin unitățile de învățământ preuniversitar. Licitația pentru execuția lucrărilor și derularea investiției au fost realizate de către autoritatea publică locală, în calitate de autoritate contractantă, având obligația să asigure sursa de finanțare și să monitorizeze implementarea investiției.

Potrivit art. 4, 14 și 71 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, antamarea de cheltuieli fără acoperire bugetară constituie infracțiune, prin urmare autoritatea contractantă nu putea să organizeze licitația și implicit să încheie contractul de lucrări, câtă vreme nu avea banii necesari în buget. Daca totuși au avut aceste sume în buget la data încheierii contractului, iar ulterior nu au mai existat, nu poate fi decât culpa autorității contractante și în niciun caz a Ministerului Educației Naționale.

Contractul de lucrări nr. x/14.11.2007 a fost semnat între Grupul Școlar Industrial Ștefan Octavian Iosif, în calitate de achizitor, și S.C. A. S.R.L. în calitate de executant, fără implicarea I.S.J. Brașov. Drepturile și obligațiile care decurg din contract sunt numai ale părților contractante și anume ale achizitorului și ale executantului. Ministerul Educației Naționale și-a îndeplinit obligațiile prevăzute în hotărârile de Guvern, transferând sumele Inspectoratului Școlar Județean Brașov, care, la rândul lui, le-a transferat cu ordine de plată Primăriei Orașului Rupea pentru plata lucrărilor de investiții, după cum urmează:

Realizarea lucrărilor la Grupul Școlar Ștefan Octavian Iosif Rupea trebuia să fie executată în limita sumei prevăzute în hotărârile de guvern sau a altor sume prevăzute în bugetul local pentru unitatea respectivă, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. Efectuarea unor lucrări fără prevederi anuale bugetare, fie o hotărâre de guvern emisă în care unitatea de învățământ să fie nominalizată, fie alocații din bugetul local, s-a făcut cu încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002, iar cel care a dispus efectuarea lucrărilor este direct răspunzător.

În ultimii ani, în bugetul ministerului nu au mai fost prevăzute fonduri pentru realizarea lucrărilor de investiții de la unitățile de învățământ preuniversitar de stat. Conform prevederilor art. 112 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare "Terenurile și clădirile unităților de educație timpurie, de învățământ preșcolar, școlilor primare, gimnaziale și liceale, inclusiv ale celorlalte niveluri de învățământ din cadrul acestora, înființate de stat, fac parte din domeniul public local și sunt administrate de către consiliile locale". În conformitate cu prevederile Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, angajarea cheltuielilor trebuie să fie făcută în limita creditelor bugetare aprobate, iar continuarea lucrărilor investiționale pot fi făcute numai în măsura în care Consiliile locale dispun de fonduri pentru lucrările de investiții începute.

Între Ministerul Educației Naționale și Grupul Școlar Ștefan Octavian Iosif Rupea nu există niciun raport juridic de coordonare sau subordonare. Alocarea unor sume necesare decontării debitului și dobânzilor contractuale aferente, calculate ca urmare a derulării contractului de lucrări încheiat între părți, este nejustificată deoarece MEN și ISJ Brașov și-au îndeplinit obligațiile prevăzute în hotărârile de guvern și nu au fost parte contractuală în vederea realizării obiectivului de investiții.

Potrivit dispozițiilor Legii administrației publice locale nr. 215/2001, "Autoritățile administrației publice locale administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum și de bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale", iar potrivit art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice "nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. alin. (2) și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială".

Recurentul a mai arătat, cu referire la sumele solicitate de către intimatul-reclamant, că nu a fost parte în dosarul prin care reclamantul a fost obligat la plata debitului datorat, penalitățile de întârziere, salariile celor doi paznici, contravaloarea iluminatului nocturn, încălzirii postului de pază și cheltuielile de judecată. Mai mult, în decizia civilă nr. 16/2012 pronunțată de Curtea de Apel, instanța ia act de renunțarea pârâtei Centrul Bugetar nr. 1 Rupea la apelul declarat împotriva sentinței civile nr. 116/C/2012 pronunțate de Tribunalul Brașov, fapt care denotă că aceasta își asumă plata sumelor datorate. La data încheierii contractului de lucrări, autoritatea contractantă avea obligația expres prevăzută de lege de a se asigura că fondurile pe care Ie avea în buget erau suficiente pentru acoperirea cheltuielilor ocazionate de executarea contractului de lucrări, așa cum prevăd dispozițiile art. 4 din Legea nr. 500/2002, ale O.U.G. nr. 34/2006 și ale Legii nr. 273/2006.

Reclamantul Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A prezentat situația de fapt privind:

Față de lipsa finanțării (subfinanțare) de la bugetul de stat, lucrările au fost stopate, construcția nu este finalizată, fiind generate o serie de procese de către reprezentanții constructorilor pentru recuperarea debitelor. După un șir de procese, care au durat mai mulți ani, cele două societăți obțin titluri executorii prin care este obligat la plata unor debite și penalități de întârziere de valori foarte mari. Debitele s-au achitat de la bugetul de stat, prin alocarea unor sume specifice, iar penalitățile de întârziere fac obiectul a două dosare execuționale, în cursul anului 2017 fiind somați de către Curtea de Conturi, instituție cu atribuții de control fiscal, pentru a debloca această situație, respectiv să solicite alocarea fondurilor necesare.

Cu privire la motivele de recurs, a arătat că atât din prevederile Legii nr. 84/1995, dar și ale Legii nr. 1/2011, sumele necesare investițiilor se alocă de la bugetul de stat, fie direct Ministerului Educației Naționale, fie prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice, prin intermediul Inspectoratului Școlar, fie direct instituției. Conform Legii nr. 84/1995, în vigoare la data începerii lucrărilor, se prevedea la art. 167 și urm. că bugetul unei instituții ordonator terțiar de credit este format din bugetul de bază, funcțional, și cel complementar, investițional. Bugetul de bază este alocat funcționării, iar fondurile de investiții se alocă prin mecanismele descrise în articolele invocate. În esență, Ministerul de Finanțe alocă prin Legea bugetului de stat fonduri de investii către Ministerul Educației Naționale, care virează fondurile la Inspectoratele școlare, care la rândul lor alocă banii fie direct instituțiilor de învățământ arondate, fie fondurile sunt alocate prin intermediul Primăriilor în raza cărora funcționează unitatea de învățământ. Mecanismul de alocare al fondurilor este aproximativ același și în legea în vigoare, având în vedere că finanțarea investițiilor se face de la bugetul de stat (art. 111 din Legea nr. 1/2011, art. 102 alin. (3) lit. b).

Din aceste motive, și având în vedere că Ministerele au achitat cu întârziere debitele datorate (de bună voie, ceea ce reprezintă și o recunoaștere a acestor debite), și având în vedere că această întârziere nu îi este culpabilă, mai mult, sumele reprezintă doar penalități de întârziere pentru plata finală a debitelor principale, din cauza actelor de executare silită, toată activitatea instituției este blocată, nu primesc decât banii necesar salariilor, nu mai pot realiza nici măcar o reparație sau altă investiție, deși mai deține și alte active. Reiterează că debitul principal a fost stins, tot prin sume alocate de recurent, care, prin motivele de recurs, insistă că nu datorează aceste sume. Izvorul sumelor nu mai este în acest moment Contractul de lucrări nr. x/14.11.2007, ci un titlu executoriu pus în executare, iar penalitățile sunt tot o culpă pentru alocarea cu întârziere a sumelor reprezentând debite.

Intimatul pârât Inspectoratul Școlar Județean Brașov nu a depus întâmpinare, a depus note scrise prin care a arătat că soluționarea cauzei în fond s-a efectuat cu încălcarea competenței materiale a Tribunalului, secția civilă, iar pe fond a solicitat admiterea recursului formulat de către recurentul Ministerul Educației, casarea sentinței, iar în rejudecare respingerea acțiunii ca netemeinică.

În esență, a arătat că niciun inspectorat școlar județean, și nici ministerul de resort nu sunt ordonatori de credite pentru investițiile/cheltuielile care pot fi generate în urma efectuării acestor investiții, pe care le fac unitățile de învățământ. Ca urmare nu are calitatea de a dispune alocarea acestei sume pentru plata penalităților și dobânzilor solicitate. Conform prevederilor art. 112 din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, "(...) (2) Terenurile și clădirile unităților de educație timpurie, de învățământ preșcolar, școlilor primare, gimnaziale și liceale, inclusiv ale celorlalte niveluri de învățământ din cadrul acestora, înființate de stat, fac parte din domeniul public local si sunt administrate de către consilii/e locale. (...)", prevederi similare au existat și în Legea învățământului nr. 84/1995.

În aceeași logică juridică legiuitorul a reglementat și finanțarea, prin art. 105 din Legea nr. 1/2011. Este evident că finanțarea bazei materiale este de competența autorităților care dețin și administrează aceste bunuri, în speță primăriile. Deci, ordonator de credite principal este primarul, conform prevederilor legale în vigoare. Dacă inspectoratul școlar nu are competența alocării fondurilor pentru realizarea unor investiții, cu atât mai mult în baza unui raționament logic juridic nu are competența de a aloca fonduri nici pentru penalități, ce reprezintă cauze ale neachitării la termen a debitului principal, reprezentând contravaloare investițiilor. A mai invocat C. civ., art. 222 - Independența patrimonială, "Persoana juridică având în subordine o altă persoană juridică nu răspunde pentru neexecutarea obligațiilor acesteia din urmă și nici persoana juridică subordonată nu răspunde pentru persoana juridică față de care este subordonată, dacă prin lege nu se dispune altfel".

Referitor la susținerea intimatului pârât Inspectoratul Școlar Județean Brașov, care nu a formulat recurs împotriva sentinței, privind competența materială a instanței de fond, este de observat faptul că, prin sentința nr. 909/20.06.2018, Tribunalul Brașov a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența materială de soluționare a cererii de chemare în judecată în favoarea Curții de Apel Brașov, care a apreciat că este competentă material, iar în conformitate cu dispozițiile art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., forma în vigoare la data introducerii acțiunii, necompetența materială trebuie invocată de părți ori de către judecător la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate în fața primei instanțe.

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6) și 8) C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", se constată că, deși a fost invocat, recurenta nu a indicat în mod concret argumente care să poată fi analizate în cadrul acestui motiv de casare, motivele de recurs fiind circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", se constată următoarele:

Reclamantul Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea a solicitat obligarea pârâților Ministerul Educației Naționale și Ministerul Finanțelor Publice să aloce de la bugetul de stat, prin intermediul pârâtului Inspectoratului Școlar Județean Brașov, și să îi vireze în conformitate cu mecanismele legale, în calitate de ordonatori principali de credite, următoarele sume: suma de 2.620.631,40 RON reprezentând debit și dobânzile contractuale aferente, calculate la data plății, 37.702,79 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, un total de 2.658.334,19 RON, astfel cum rezultă din titlurile executorii sentința civilă nr. 16/C/17.01.2012 pronunțată de Tribunalul Brașov și decizia civilă nr. 116/Ap/25.09.2012 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, sume ce sunt datorate către creditorul S.C. A. S.R.L.

Reclamanta a invocat H.G. nr. 454/2017 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, pentru finanțarea în anul 2007 a unor cheltuieli de capital ale unităților de învățământ preuniversitar de stat, la poziția 7 din anexele la respectiva hotărâre figurând și Grupul Școlar Industrial Ștefan Octavian Iosif Rupea (în prezent Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea), prevederile Protocolului de colaborare încheiat la data de 12.06.2009 între Minister, prin Inspectoratul Județean Brașov, și Primăria Orașului Rupea prin Primar, faptul că s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/14.11.2007, în baza O.U.G. nr. 34/2006, între Grup Școlar Industrial Ștefan Octavian Iosif Rupea (devenit Liceul Ștefan Octavian Iosif), în calitate de autoritate contractantă și achizitor, și pârâții S.C. A. S.R.L. și C. S.A., în calitate de executanți, având ca obiect executarea și finalizarea lucrării intitulate înființarea și modernizarea unei școli de arte și meserii Rupea. A invocat dispozițiile Legii nr. 84/1995 și ale Legii nr. 1/2011 și a susținut, în esență, că Ministerul de Finanțe alocă prin legea bugetului de stat fonduri de investiții către Ministerul Educației Naționale, care virează fondurile la inspectoratele școlare, care la rândul lor alocă banii fie direct instituțiilor de învățământ arondate, fie fondurile sunt alocate prin intermediul Primăriilor în raza cărora funcționează unitatea de învățământ, mecanismul de alocare a fondurilor fiind aproximativ același și în legea în vigoare, având în vedere că finanțarea investițiilor se face de la bugetul de stat (art. 111, art. 102 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 1/2011).

Prin H.G. nr. 454/2007 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului, pentru finanțarea în anul 2007 a unor cheltuieli de capital ale unităților de învățământ preuniversitar de stat, s-a aprobat repartizarea de sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului pe anul 2007, pentru finanțarea unor obiective de investiții, lucrări de consolidare, reabilitare și dotările aferente pentru înființarea și modernizarea unor școli de arte și meserii, potrivit anexelor nr. 3 și 4. Potrivit art. 5, sumele au fost transferate către bugetele locale prin intermediul inspectoratelor școlare județene, respectiv al municipiului București.

Între școlile de arte și meserii finanțate în anul 2007, potrivit H.G. nr. 454/2007, este enumerat, în anexa 3, obiectivul de investiții, reabilitări și dotări investiționale la Grupul Școlar Industrial Ștefan Octavian Iosif Rupea, pentru care s-a alocat suma de 1.900 mii RON.

Între societatea A. S.R.L., în calitate de executant, și Grupul Școlar Industrial Ștefan Octavian Iosif Rupea (transformat în Centrul Bugetar nr. 1 Rupea, al cărui succesor în drepturi este reclamantul Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea), s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/14.11.2007, având ca obiect executarea și finalizarea lucrării denumite "înființarea și modernizarea unei școli de arte și meserii", investiție aprobată prin H.G. nr. 454/2007.

Ca urmare a neachitării la scadență de către reclamantul din prezenta cauză a sumelor datorate către societatea A. S.R.L. conform contractului de lucrări nr. x/14.11.2007, prin sentința civilă nr. 16/C/17.01.2012 a Tribunalului Brașov, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a dispus obligarea reclamantului din prezenta cauză să achite societății A. S.R.L. suma de 1.200.974,64 RON, cu titlu de penalități calculate până la data de 15.08.2011, și, în continuare, penalități în cuantum de 0,1% calculate la debitul de 1.441.498,73 RON, până la data achitării integrale a debitului, precum și suma de 16.125,75 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. S-a avut în vedere că reclamantul din prezenta cauză nu a achitat toate facturile, a fost obligat prin Ordonanța nr. 145/CA/16.03.2010 a Tribunalului Sibiu, irevocabilă prin sentința nr. 647/CA/26.10.2010 a Tribunalului Sibiu, la plata sumei de 441.498,73 RON. Având în vedere că suma nu a fost achitată la termen, s-au calculat până la data de 15.08.2011 penalități în sumă de 1.200.974,64 RON, solicitându-se obligarea reclamantului din prezenta cauză la plata acestora și, în continuare, în cuantum de 0,1% calculate la debitul principal până la data achitării integrale.

Prin decizia civilă nr. 116/Ap/25.09.2012 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția civilă a fost schimbată în parte sentința civilă nr. 16/C/17.01.2012 pronunțată de Tribunalul Brașov, iar reclamantul din prezenta cauză a fost obligat la plata către societatea A. S.R.L. și a sumei de 60.795,12 RON reprezentând fondul de salarii pentru doi paznici și contravaloarea iluminatului nocturn și al încălzirii postului de pază, precum și la plata sumei de 2.827 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în apel.

În temeiul titlurilor executorii reprezentate de hotărârile judecătorești menționate, creditoarea A. S.R.L. s-a adresat Biroului Executorului Judecătoresc B. cu cerere de executare silită împotriva reclamantului Liceul Ștefan Octavian Iosif Rupea, în vederea recuperării sumelor la plata cărora a fost obligat acesta, formându-se dosarul execuțional nr. x/2015 al Biroului Executorului Judecătoresc B..

Ca urmare a acestei situații a formulat reclamantul acțiunea admisă în parte prin sentința recurată. Instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile legale incidente în cauză.

Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului recurent, instanța de fond a reținut că pretențiile din prezenta cauză sunt independente de raporturile contractuale anterioare, întrucât reclamantul acționează în calitate de debitor în cadrul unei proceduri de executare silită, iar nu de parte contractantă, precum și faptul că responsabilitatea pentru executarea lucrărilor în lipsa finanțării sau pentru neachitarea la termen a debitului principal nu face obiectul analizei în cadrul prezentei cauze, reclamantul neavând posibilitatea achitării în cadrul executării silite a sumelor datorate decât din cuprinsul sumelor alocate de la buget.

Instanța de fond a reținut corect că pretențiile reclamantului nu vizează alocarea de fonduri pentru realizarea de investiții, așa cum susțin pârâții Ministerul Educației Naționale și Inspectoratul Școlar Județean Brașov, ci fonduri necesare executării unei hotărâri judecătorești prin care s-au stabilit penalități de întârziere ca urmare a neachitării la termen a debitului principal. Nu s-a contestat faptul că Ministerul Educației Naționale a transferat sumele prevăzute pentru investiții către sumele Inspectoratului Școlar Județean Brașov, iar acesta le-a transferat Primăriei Orașului Rupea pentru plata lucrărilor de investiții. Potrivit titlurilor executorii în baza cărora s-a solicitat executarea silită a reclamantului, suma de 1.200.974,64 RON reprezintă penalități calculate până la data de 15.08.2011, calculându-se, în continuare, penalități în cuantum de 0,1% la debitul de 1.441.498,73 RON, până la data achitării integrale a debitului, suma de 16.125,75 RON reprezintă cheltuieli de judecată, suma de 60.795,12 RON reprezintă fondul de salarii pentru doi paznici și contravaloarea iluminatului nocturn și al încălzirii postului de pază, iar suma de 2.827 RON reprezintă cheltuieli de judecată în apel.

Calitatea procesuală pasivă, condiție de exercitare a acțiunii civile, astfel cum prevăd dispozițiile art. 32 din C. proc. civ., rezultă, potrivit art. 36 din același act normativ, din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății.

În raport de obiectul acțiunii, în condițiile în care reclamantul a invocat refuzul nejustificat al recurentului pârât de a aloca de la bugetul de stat și de a vira, prin intermediul pârâtului Inspectoratul Școlar Județean Brașov, în calitate de ordonatori principali de credite, sumele necesare achitării debitelor la plata cărora a fost obligat prin titlurile executorii, anterior formulării acțiunii reclamantul solicitând pârâtului alocarea din fondurile acestuia, prin intermediul Inspectoratului Școlar Brașov, a sumelor menționate, cu motivarea că sumele necesare investițiilor se alocă de la bugetul de stat, recurentul pârât are calitate procesuală pasivă în acțiunea formulată de reclamant.

Instanța de fond a reținut în mod greșit, însă, temeinicia acțiunii, cu motivarea că este nejustificat refuzul recurentului pârât de a emite actul administrativ solicitat, Hotărârea de Guvern privind alocarea unor sume de bani suplimentare în vederea finanțării aceleiași investiții reprezentată de Școala de Arte și Meserii Rupea.

Prin H.G. nr. 454/2007 s-a dispus aprobarea repartizării unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului pe anul 2007, reclamantului fiindu-i alocată suma de 1.900 mii RON, ulterior fiind emise în același sens și H.G. nr. 370/2008 și H.G. nr. 962/2008, pentru suma de 1.500 mii RON.

La emiterea H.G. nr. 454/2007, potrivit dispozițiilor art. 167 din Legea învățământului nr. 84/1995, în vigoare la acea dată, abrogată ulterior prin Legea educației naționale nr. 1/2011, "(17) De la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educației și Cercetării, se asigură următoarele cheltuieli aferente unităților de învățământ preuniversitar, inclusiv pentru învățământul special: f) finanțarea, pe bază de hotărâri ale Guvernului, a unor programe anuale sau multianuale de investiții, modernizare și dezvoltare a bazei materiale a instituțiilor publice de învățământ preuniversitar de stat, inclusiv consolidări și reabilitări de școli și dotări".

Ca urmare a titlurilor executorii menționate anterior și a executării silite declanșate împotriva sa, în baza dispozițiilor Legii nr. 1/2011 și a O.G. nr. 22/2002, reclamantul a formulat, după ce s-a adresat recurentului pârât și a solicitat alocarea din fondurile acestuia, prin intermediul Inspectoratului Școlar Brașov, a sumelor necesare achitării debitelor din titlurile executorii, prezenta cerere de chemare în judecată.

Art. 2 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite prin titluri executorii prevede, în situația în care executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, faptul că "instituția debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată".

Instanța de fond a reținut, cu privire la obligația recurentului pârât de a aloca fonduri bugetare, dispozițiile art. 111 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 1/2011, potrivit cărora "De la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, se asigură următoarele cheltuieli aferente unităților de învățământ preuniversitar, inclusiv pentru învățământul special: a) finanțarea programelor naționale ale Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, aprobate prin hotărâre a Guvernului". Aceste dispoziții nu sunt, însă, aplicabile, întrucât se referă la situații speciale, privind finanțarea programelor naționale ale Ministerului Educației, aprobate prin hotărâre a Guvernului, situație care nu se regăsește în cauză.

Sumele pentru plata cărora se solicită admiterea acțiunii nu au fost aprobate prin hotărâre a Guvernului. Prin H.G. nr. 454/2007 a fost aprobată, într-adevăr, repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului, pentru finanțarea unor obiective de investiții, lucrări de consolidare, reabilitare și dotările aferente pentru înființarea și modernizarea unor școli de arte și meserii. Aceste sume au fost transferate către bugetele locale prin intermediul inspectoratelor școlare județene, astfel cum prevedeau dispozițiile art. 167 din Legea învățământului nr. 84/1995, alin. (17) lit. f), anterior menționate. Ulterior, în aceeași modalitate, au mai fost alocate sume reclamantului prin H.G. nr. 370/2008 și H.G. nr. 962/2008 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului în anul 2008.

Această posibilitate de finanțare de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educației, pentru asigurarea cheltuieli aferente unităților de învățământ preuniversitar, este prevăzută și în prezent de art. 111 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 1/2011, în aceeași modalitate, "f) finanțarea, prin hotărâre a Guvernului, inițiată de Ministerul Educației și Cercetării, a unor programe anuale sau multianuale de investiții, de modernizare și de dezvoltare a bazei materiale a instituțiilor de învățământ preuniversitar de stat, inclusiv consolidări și reabilitări de școli și dotări".

Dispozițiile legale nu prevăd suplimentarea sumelor ce constituie finanțare, la solicitarea beneficiarilor instituții publice de învățământ preuniversitar.

Reclamantul invocă refuzul pârâtului Ministerul Educației de a emite o hotărâre de guvern pentru alocarea unor sume de bani suplimentare celor repartizate anterior pentru finanțarea unei investiții, în condițiile în care competența de emitere a unei hotărâri de guvern aparține Guvernului, iar finanțarea unor asemenea programe are în vedere marja de apreciere a emitentului actului, dreptul de apreciere asupra oportunității emiterii acestor acte fiind atributul exclusiv al guvernului, conferit de legiuitor.

Pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii, art. 4 din O.G. nr. 22/2002 prevede imperativ că "(1) Ordonatorii principali de credite bugetare au obligația să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii".

Obligația ordonatorilor principali de credite se realizează, însă, "în condițiile legii", în cazul de față cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 1/2011 care reglementează finanțarea unităților de învățământ preuniversitar, compusă din finanțarea de bază, complementară și suplimentară, întrucât voința legiuitorului distinge în raport de tipul cheltuielilor, precum și a dispozițiilor Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.

Finanțarea de bază asigură desfășurarea în condiții normale a procesului de învățământ la nivel preuniversitar, conform standardelor naționale, se asigură din bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale, pentru următoarele articole de cheltuieli, în funcție de care se calculează costul standard pentru fiecare elev/preșcolar: a) cheltuieli cu salariile, sporurile, indemnizațiile și alte drepturi salariale în bani, stabilite prin lege, precum și contribuțiile aferente acestora; b) cheltuieli cu pregătirea profesională, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale; c) cheltuieli cu evaluarea periodică a elevilor, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale; d) cheltuieli cu bunuri și servicii, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale. Finanțarea de bază aprobată anual prin legea bugetului de stat se repartizează pe comune, orașe, municipii și sectoare ale municipiului București de către direcțiile generale ale finanțelor publice județene, respectiv a municipiului București, cu asistența tehnică de specialitate a inspectoratelor școlare județene, respectiv a Inspectoratului Școlar al Municipiului București.

Finanțarea complementară este cea care asigură cheltuieli de capital, cheltuieli sociale și alte cheltuieli asociate procesului de învățământ preuniversitar de stat care nu fac parte din finanțarea de bază a unităților școlare și se asigură din bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale de care aparțin unitățile de învățământ preuniversitar și din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, aprobate anual prin legea bugetului de stat cu această destinație, pentru următoarele categorii de cheltuieli: a) investiții, reparații capitale, consolidări; b) subvenții pentru internate și cantine; c) cheltuieli pentru evaluarea periodică națională a elevilor; d) cheltuieli cu bursele elevilor; e) cheltuieli pentru transportul elevilor, conform prevederilor art. 84 alin. (1); f) cheltuielile pentru naveta cadrelor didactice și a personalului didactic auxiliar, conform legii; g) cheltuieli pentru examinarea medicală obligatorie periodică a salariaților din învățământul preuniversitar, cu excepția celor care, potrivit legii, se efectuează gratuit; h) cheltuieli pentru concursuri școlare și activități educative extrașcolare organizate în cadrul sistemului de învățământ; h) cheltuieli pentru concursuri școlare și activități educative extrașcolare, centre de excelență organizate în cadrul sistemului de învățământ; i) cheltuieli pentru asigurarea securității și sănătății în muncă, pentru personalul angajat, preșcolari și elevi; j) gestionarea situațiilor de urgență; k) cheltuieli pentru participarea în proiecte europene de cooperare în domeniul educației și formării profesionale; l) alte cheltuieli de natura bunurilor și serviciilor, care nu fac parte din finanțarea de bază. Finanțarea complementară aprobată anual prin legea bugetului de stat se repartizează pe comune, orașe, municipii și sectoare ale municipiului București de către direcțiile generale ale finanțelor publice județene, respectiv a municipiului București și cu asistența tehnică a inspectoratelor școlare județene, respectiv al municipiului București.

Finanțarea suplimentară se acordă ca sumă globală fixă din bugetul Ministerului Educației pentru premierea unităților de învățământ preuniversitar de stat cu rezultate deosebite în domeniul incluziunii sau în domeniul performanțelor școlare.

De asemenea, autoritățile locale hotărăsc alocarea de fonduri, din veniturile proprii ale acestora, ca participare la finanțarea de bază și ca finanțare complementară a unităților de învățământ preuniversitar de stat.

Dispozițiile art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002 prevăd faptul că "(1) Creanțele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor și autorităților publice se achită din sumele aprobate cu această destinație prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă".

Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice locale, precum și responsabilitățile autorităților administrației publice locale și ale instituțiilor publice implicate în domeniul finanțelor publice locale. Potrivit art. 4, prin aprobarea bugetului se autorizează, pentru anul bugetar, veniturile și cheltuielile bugetare, după caz, bugetele cuprind și aprobă veniturile și creditele bugetare în structura clasificației bugetare pe durata exercițiului bugetar (art. 49), ordonatorii principali de credite fiind cei care repartizează creditele bugetare aprobate prin bugetele locale, pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispozițiilor legale (art. 22).

Bugetul de venituri și cheltuieli se întocmește anual, de către fiecare unitate de învățământ preuniversitar, conform Normelor metodologice de finanțare a învățământului preuniversitar, aprobate prin H.G. nr. 2192/2004, se aprobă și se execută conform legii. Fiecare unitate de învățământ preuniversitar de stat cu personalitate juridică are obligația să își desfășoare activitatea pe baza bugetului propriu, aprobat în condițiile Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, și cu respectarea dispozițiilor legale privind angajarea și utilizarea fondurilor.

Proiectele de bugete elaborate de unitățile de învățământ preuniversitar de stat se prezintă autorității administrației publice locale, în faza de fundamentare a proiectului bugetului de stat și a proiectelor bugetelor locale Consiliile locale adaugă la sumele primite de la bugetul de stat și bugetul județului sumele alocate din bugetul propriu învățământului și aprobă bugetul fiecărei unități de învățământ. Bugetele aprobate conform legii se comunică unităților de învățământ și trezoreriilor în a căror rază teritorială își au sediul aceste unități. După aprobare, bugetele unităților de învățământ preuniversitar de stat reprezintă documentul pe baza căruia se asigură finanțarea cheltuielilor acestora în exercițiul financiar respectiv (art. 39 și art. 40 din Normele Metodologice).

Cu privire la asigurarea creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii, pentru care ordonatorii principali de credite bugetare au obligația, potrivit art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, să dispună toate măsurile ce se impun, dispozițiile alin. (4) alin. (2) prevăd, prin derogare de la prevederile art. 49 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, că virările de credite bugetare prevăzute la alin. (1) se pot efectua pe parcursul întregului an bugetar.

Pentru aceste motive, Înalta Curte că instanța de fond a constatat cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale menționate, care prevăd finanțarea unităților de învățământ preuniversitar, calitatea recurentului pârât de ordonator principal de credite, în ceea ce privește asigurarea creditelor bugetare necesare executării obligațiilor stabilite prin titlurile executorii, faptul că acestuia îi revine obligația legală de a dispune măsuri pentru asigurarea în bugetul reclamantei a sumelor necesare în vederea plății sumelor stabilite prin titlurile executorii, și, pe cale de consecință, că este nejustificat refuzul recurentului pârât de emitere a actului administrativ solicitat și de acordare a sumelor menționate.

Pentru toate aceste considerente, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârât, va casa în parte sentința recurată și, în rejudecare, va respinge acțiunea formulată de reclamant, urmând a menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate, care privesc soluționarea excepțiilor invocate în cauză.