ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1457/2022

Ședința publică din data de 22 iunie 2022

Examinând recursul civil de față și văzând dispozițiile art. 499 C. proc. civ., constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la 27 februarie 2015, pe rolul Tribunalului Botoșani, sub numărul x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Adășeni a solicitat instanței să dispună, în contradictoriu cu pârâtul A., obligarea pârâtului la plata sumei de 706.304,32 RON, reprezentând echivalentul prejudiciului pe care acesta l-a cauzat prin fapta sa culpabilă; plata prejudiciului nerealizat, respectiv plata dobânzilor și penalităților, ce urmează a fi aplicate debitului principal; plata cheltuielilor de judecată ocazionate de derularea procesului prezent.

Prin sentința civilă nr. 251 din 25 martie 2019, Tribunalul Botoșani a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate, invocată de pârâtul A.; a respins, ca prescrisă, acțiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu pârâta S.C. B. S.R.L.; a admis, în parte, cererea reclamantei U.A.T. Adășeni, prin primar formulată în contradictoriu cu pârâtul A. și a dispus obligarea pârâtului la plata către reclamanta U.A.T. Adășeni a sumei de 249.182,1 RON, cu titlu de daune materiale și a sumei de 249.182,1 RON, cu titlu de majorări de întârziere (reduse de instanță, potrivit principiului proporționalității, la o sumă egală cu debitul principal).

Totodată, a dispus compensarea, în parte, a cheltuielilor de judecată, până la concurența sumei de 4.000 RON și a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 2.200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată. A obligat reclamanta U.A.T. Adășeni, prin primar la plata către pârâtul S.C. B. S.R.L. a sumei de 2.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei hotărâri a formulat apel pârâtul A., pentru motive de netemeinicie și nelegalitate.

Prin decizia nr. 537/02.06.2021, Curtea de Apel Suceava, secția I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de pârâtul A. împotriva sentinței nr. 251 din 25 martie 2019, pronunțată de Tribunalul Botoșani, secția I civilă, în dosarul nr. x/2015.

Împotriva deciziei pronunțate de Curtea de Apel Suceava a declarat recurs pârâtul A. și, prevalându-se de motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate și trimiterea cauzei, spre rejudecare, instanței de apel.

În cuprinsul cererii de recurs, reclamantul a invocat, în esență, următoarele critici:

Recurentul a susținut că decizia atacată a fost pronunțată cu încălcarea competenței funcționale, deoarece cauza a fost soluționată de un complet de litigii civile, cu toate că răspunderea civilă a primarului este de competența unui complet specializat în litigii de muncă.

Arată că, prin întâmpinarea depusă la 20.03.2015, a invocat necompetența materială a secției I civilă a Tribunalului Botoșani, opinând că aceasta aparține secției a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Instanța, verificându-și din oficiu competența, a invocat excepția necompetenței funcționale a completului specializat în litigii civile, apreciind ca fiind competent un complet specializat în litigii de muncă.

În cursul procedurilor de trimitere reciprocă a dosarului pentru soluționarea conflictelor de competență ivite, Înalta Curte de Casție și Justiție a pronunțat Decizia nr. 16/26.09.2016, publicată în M.Of. nr. 110/09.02.2017, prin prin care a stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1, art. 231 și art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, că "prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conțin dispoziții specifice, inclusiv după încetarea mandatelor".

Deși a invocat forța obligatorie a acestei decizii, instanțele au ignorat statuările instanței supreme, survenite înaintea primului termen de judecată (07.10.2016), situație în care instanța era obligată să aștepte soluționarea recursului în interesul legii sau publicarea Deciziei nr. 16/2026 în Monitorul Oficial, pentru a declina, din nou, competența de soluționare în favoarea secției I Civilă - complet specializat în litigii de muncă.

În aceste condiții, susține că regulile de competență, reglementate expres de lege, au fost încălcate, impunându-se casarea hotărârii astfel pronunțate, conform art. 480 alin. (4) Cod procprocedură civilă.

Fată de temeiul juridic al acțiunii, respectiv art. 1349-1359 C. civ., în raport de care s-a stabilit și competența materială a Tribunalului Botoșani, secția I Civil, termenul de prescripție pentru exercitarea acțiunii în răspundere civilă delictuală este de 3 ani potrivit disp. art. 2517 C. civ.

În speță, fapta ilicită constând în acțiunile generatoare de prejudicii reținute de prima instanță au fost săvârșite în perioada 2008 - 26.10.2011 (ultima tranșă plătită către C. S.R.L.), auditul financiar desfășurându-se strict pentru anul 2011, aspect ce rezultă din procesului-verbal de constatare nr. x/02.11.2012 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani.

În aceste condiții, pentru activitatea ilicită generatoare de prejudicii reclamanta putea exercita acțiunea în răspundere civilă delictuală până cel târziu la finalul anului 2014, însă cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la 27.02.2015, sub 474/40/2015, adică cu depășirea termenulului de 3 ani prevăzut de lege pentru atragerea răspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite imputate.

Susține recurentul că, în analizarea excepției prescripției dreptului material la acțiunea în răspundere civilă delictuală nu interesează momentul în care a încetat mandatul său de Primar și nici disp. art. 2532 pct. 3 C. civ., respectiv art. 14 din Decretul nr. 167/1958, întrucât nu se poate considera că a operat vreun caz de suspendare a cursului prescripției.

Chiar dacă primarul reprezintă o autoritate executivă a administrației publice locale, conform art. 1 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 215/2001, acesta nu dispune de resursele autorității locale decât în raport de atribuțiile pe care le are în baza art. 63 alin. (4) lit. a) si b) raportat la atribuțiile Consiliului Local stabilite prin art. 36 alin. (2) lit. b) și c), alin. (4) lit. a), b), d) și e), alin. (5) lit. c) din Legea nr. 215/2001. Așadar, nu se poate afirma că primarul dispune de resursele bugetului local, fiind cel care administrează, singur, bunurile unității administrativ-teritoriale, existând necesitatea de a "face și da socoteli" spre aprobare la final de mandat în sensul art. 14 din Decretul nr. 167/1958, invocat de către instanța de apel. Pe de altă parte, aceste dispoziții legale sunt specifice persoanelor de drept privat, iar primarul, este o autoritate publică care nu are obligația de a efectua rapoarte de predare-primire între persoane întrucât este o instituție, poate fi verificat în activitatea sa de către Consiliul Local sau Curtea de Conturi.

Susține că nimic nu împiedica U.A.T. sau Consiliul Local să efectueze demersuri pentru tragerea la răspundere a persoanelor responsabile de săvârșirea unor fapte ilicite în legătură cu bugetul local, atât pe parcursul mandatului său, cât și după încheierea acestuia, atât timp cât Consiliul Local este cel care aprobă și avizează proiectele/rapoartele referitoare la investițiile locale, după care se efectuează controlul preventiv de către contabilul unității (în speță, S.C. B. S.R.L.), abia după aceea primarul ordonanțează efectiv plata, suma fiind eliberată după alte verificări ale Trezoreriei Statului.

Apreciază că nu poate fi luat în considerare niciun motiv de suspendare/amânare a cursului prescripției, după cum nu poate constitui moment al începerii curgerii termenului data instituirii în funcție a unei alte persoane, ca Primar.

Sub un alt aspect, arată că deși instanța îi impută că a adus în discuție motive noi de apel în dezbateri asupra cărora nu se poate apleca, la rândul său, respingând excepția prescripției pe motivul suspendării cursului acesteia în baza art. 14 din Decretul nr. 167/1957 rap. la art. 2532 pct. 3 C. civ., instanța de apel a depășit limitele apelului declarat doar de pârât, întrucât apărările părților și motivarea instanței de fond s-au efectuat în jurul datei întocmirii raportului Curții de Conturi, iar partea reclamantă sau intimatele, direct interesate în cauză, nu au antamat problema calculării termenului de prescripție din momentul 18.06.2012, care constituie data încetării mandatului său de primar.

Or, în raport de Decizia în interesul legii nr. 16/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, apreciază că dreptul la acțiune al reclamantei, în recuperarea prejudiciului creat de salariat, este prescris.

În cauză, a invocat prescripția dreptului material la acțiunea în răspundere civilă delictuală în raport de art. 8 din Decretul nr. 167/1958 (în vigoare la data începerii cursului prescripției), care prevede că, în ceea ce privește repararea pagubei pricinuită prin fapta ilicită, "termenul de prescripție este de 3 ani", iar acest termen începe să curgă "de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba cât și pe cel care răspunde de ea".

Instanța de apel a reținut, eronat, că termenul de prescripție de 3 ani a început să curgă de la data când reclamanta a cunoscut prejudiciul produs, respectiv data întocmirii Raportul de audit financiar al Curții de Conturi - Camera de Conturi Botoșani nr. 2136/17.10.2014, context în care a respins, greșit, excepția prescripției dreptului material la acțiune.

De asemenea, potrivit legislației în domeniu, activitatea Primarului este supravegheată de Compartimentul contabilitate, care are o serie de atribuții specifice, iar plățile trebuiau supervizate de acest compartiment, în condițiile O.G. nr. 119/1999. Așadar, unitatea administrativ-teritorială, prin aparatele de specialitate, putea cunoaște paguba, cât și pe cel care ar fi putut să o creeze încă de la data plăților considerate nelegale sau de la data încheierii exercițiului financiar pe anul 2011. În mod cert, nu trebuia să vină Curtea de Conturi a României pentru a constata eventuale nereguli în activitatea financiară a ordonatorului de credite, întrucât pentru acesta exista obligația legală, prin aparatul de specialitate, de control financiar preventiv și de verificare a situațiilor financiare anuale complete, motiv pentru care apreciează că dreptul material la acțiune al reclamantei este prescris.

Natura juridică de act administrativ unilateral, cu caracter individual, a deciziei atacate este evidentă și nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, astfel cum rezultă din interpretarea dspozițiilor Legii nr. 554/2004.

Susține că Decizia nr. 21/2013 a Curții de Conturi constituie un act administrativ cu caracter individual, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în calitatea sa de terț, nominalizat în cuprinsul acesteia, nu o putea contesta pe cale de acțiune principală, întrucât actele de control ale Curții de Conturi pot fi contestate doar de către entitățile supuse verificării, contestare care nu putea fi realizată nici în procedura specială, instituită de Legea nr. 94/1992.

Consideră, așadar, că sunt întrunite condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și susține că, în raport de aceste dispoziții legale, excepția de nelegalitate a deciziei nr. 21/2003 este admisibilă, fiind eronat soluționată de instanțele fondului.

Din motivarea acțiunii reclamantei, rezultă că cererea se bazează pe Decizia nr. 21/01.07.2013 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani, fără a aduce probe sau argumente suplimentare față de cele constatate în actul administrativ. Însăși instanța de fond motivează admiterea, în parte, a cererii de chemare în judecată pe baza argumentelor cuprinse în decizia Curții de Conturi și face referiri la aceasta.

Așadar, instanța de apel se contrazice, în raționamentul său, de vreme ce actul administrativ atacat a avut influență în soluționarea cauzei și în motivarea hotărârii de fond.

Apărările învocate atât în întâmpinarea depusă la Tribunalul Botoșani, cât și în memoriul de apel (reiterate în concluziile scrise) au fost eronat înlătutate, instanța procedând la transferarea responsabilitășii plăților efectuate din bugetul local către Primar, în condițiile în care toate operațiunile enumerate la art. 51 și art. 54 din Legea nr. 273/2006 nu cad în sarcina exclusivă a Primarului, ci a serviciului de contabilitate sau a aparatului de specialitate.

Astfel, dacă s-au efectuat cheltuieli bugetare, acestea au fost verificate sub aspectul legalității și aprobate de Consiliul Local, respectiv serviciul de contabilitate. Ordonanțarea, singura atribuție a Primarului, este ultima operațiune din șirul procedurilor care conduc la plata efectivă a cheltuielilor bugetare angajate și nu poate fi efectuată decât dacă celelalte verificări ale persoanelor de specialitate sunt conforme.

Conform Ordinului nr. 839/2009 (în vigoare la data ultimelor plăți), care preia dispozițiile Ordinului nr. 1.430/2005 (Norme Metodologice din 26 august 2005 de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții) - în vigoare la data încheierii contractului și a primelor plăți, în baza art. 52 alin. (2) lit. b), valabilitatea autorizației de construcție se extinde pe toată durata de execuție a lucrărilor de construcție, iar, potrivit art. 9 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 50/1991- H.G. nr. 273/1994, recepția lucrărilor se efectuează pe perioada de valabilitate a desfășurării lucrărilor, adică până la finalizarea construcției.

În aceste condiții, nu se poate reține culpa sa pentru decontarea unor lucrări executate după termenul de expirare a contractului, întrucât lucrările de construcții, odată emisă autorizația de construire, se execută în baza acesteia, cu valabilitate pe toată durata construcției și nu în baza contractului de investiții, pe care expertul nu îl consideră document justificativ.

Din analiza memoriul de apel, se poate observa că, la pct. II, a invocat apărări privind atribuțiile serviciului de contabilitate din aparatul de specialitate al Primarului și rolul său, faptul că plățile trebuiau supervizate de acesta în condițiile O.G. nr. 119/1999, precum și existența răspunderii constructorului pentru documentele întocmite, apreciind că nu cade în responsabilitatea primarului plățile efectuate sau neîntocmirea corespunzătoare a situațiilor de lucrări.

Prin urmare, instanța de apel nu a avut de analizat motive și apărări noi, ci aceeași situație expusă în fața primei instanțe, cu nuanțări și explicitări în ceea ce privește răspunderea civilă delictuală, iar verificarea condițiilor răspunderii era obligatorie pentru instanța de apel prin prisma soluției date de prima instanță.

În cauză, nu poate fi vorba de obligații fiscale, ci de despăgubiri civile, astfel încât nu sunt întrunite condițiile de a fi obligat la plata dobânzilor și penalităților generate de debitul datorat, chiar dacă acesta are natură fiscală la originea sa.

Dispozițiile legale înscrise în art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 sunt specifice raporturilor de drept fiscal, între instituțiile publice sau achizitori, și nu pot fi aplicate unui prejudiciu rezultat în urma atragerii răspunderii civile delictuale a unei persoane fizice. Consideră, așadar, că dispozițiile art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 au fost eronat aplicate prejudiciului civil reținut în cauză.

Intimata Curtea de Conturi a României, în nume propriu și pentru Camera de Conturi Botoșani, precum și intimata-reclamantă Unitatea Administrativ teritorială Adășeni au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 22 martie 2022, completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de pârâtul A. împotriva deciziei nr. 537 din 02 iunie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția I civilă și a fixat termen de judecată la 7 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte va constata că recursul pârâtului este nefondat, având în vedere considerentele care succed:

Critica de nelegalitate referitoare la încălcarea statuărilor obligatorii ale deciziei în interesul legi va fi verificată din perspectiva incidenței art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (și nu pct. -ului 8 evocat de recurent), întrucât se referă la o neregularitate procedurală săvârșită de instanța de apel, din perspectiva incidenței unei decizii în interesul legii cu referire la o chestiune de drept privind competența materială funcțională în materia raporturilor juridice între primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială.

Sub aspectul evocat, susținerile recurentului sunt neîntemeiate.

Fiind luat în examinare demersul judiciar formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Adășeni privind obligare a pârâtului A., fost primar al comunei Adășeni, la plata prejudiciului cauzat bugetului autorității locale, fundamentat pe dispozițiile art. 1349 și art. 1359 C. civ. și constatând existența unui conflict de competență, ivit în urma unor declinări succesive, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit, prin sentința civilă nr. 139 din 3 august 2015, competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Botoșani, secția I civilă. S-a avut, astfel, în vedere că pretențiile reclamantului nu derivă dintr-un act administrativ, tipic sau asimilat, competența de soluționare aparținând instanței de drept comun ce soluționează acțiunile în răspundere civile delictuală.

Ulterior acestei hotărâri, pronunțate în regulator de competență, curtea de apel a fost chemată în alte două situații să se pronunțe asupra unor sesizări formulate în vederea pronunțării unui regulator de competență.

Astfel, prin sentința nr. 32 din 10 noiembrie 2015 și nr. 30 din 2 august 2016 pronunțate de Curtea de Apel Suceava, s-a stabilit că, făcând trimitere la sentința nr. 139 din 03.08.2015, competența de soluționare aparține secției I civile, neexistând motive, raportat la obiectul acțiunii, care să atragă competența completelor specializate din cadrul secției a II-a civile a Tribunalului Botoșani.

În considerentele acestei sentințe s-a avut în vedere că, prin sentința nr. 139 din 3.08.2015, Curtea de Apel Suceava a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea secției I civilă a Tribunalului Botoșani, fiind avut în vedere că obiectul acțiunii nu se referă la un act administrativ, tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege și nici nu intră sub incidența normelor și principiilor răspunderii civile contractuale reglementate de Codul muncii, astfel încât cauza nu este de competența unui complet specializat în litigii de muncă și nici a instanței de contencios administrativ. Întrucât competența de soluționare a cauzei a fost tranșată prin sentința nr. 139/2015 a Curții de Apel Suceava, instanța a reținut refuzul nejustificat al completului specializat în fonduri civile de a soluționa cauza care, din eroare, după stabilirea competenței, a fost repartizată, spre soluționare, unui complet specializat în litigii de muncă și asigurări sociale.

Soluția pronunțată în procedura regulatorului de competență, prin care s-a dat dezlegare conflictului negativ de competență are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. (2) C. proc. civ. și este obligatorie, deopotrivă, părților și instanței căreia i-a fost trimisă cauza, ce nu pot ignora efectele unei judecăți anterioare, care a tranșat definitiv un aspect al litigiului. Prin urmare, instanța în favoarea căreia a fost stabilită competența de soluționare a pricinii nu mai avea posibilitatea să invoce, din nou, excepția de necompetență funcțională, ci era ținută să soluționeze cauza, întrucât, în caz contrar ar fi nesocotit efectele unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate în procedura regulatorului de competență.

Așadar, susținerea recurentului privind încălcare obligației de reverificare, de către prima instanță, a normelor de competență materială funcțională a secțiilor din cadrul tribunalului în raport de Decizia nr. 16/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în cadrul mecanismului de unificare jurisprudențială, este nefonată, de vreme ce problema necompetenței funcționale fusese deja tranșată, prin hotărâre definitivă, la data la care statuările instanței supreme au devenit obligatorii, conform art. 517 alin. (4) C. proc. civ.

În același timp, trebuie avut în vedere că o eventuală repunerea în discuție a competenței materiale procesuale - astfel cum, eronat, susține recurentul - ar fi condus la nesocotirea termenului limită prevăzut de art. 131 alin. (1) C. proc. civ., termen până la care prima instanță putea și trebuia să procedeze la o atare verificare. Or, invocarea excepției de necompetență funcțională în soluționarea cauzei, ulterior acestui moment procesual, nu mai era posibilă, întrucât operase o consolidare a competenței instanței.

Așadar, ulterior acestui moment, ca efect al dispozițiilor legale care limitează în timp posibilitatea de a invoca excepția de necompetență, prima instanță nici nu mai avea posibilitatea de a proceda la o reverificare a competenței sale funcționale, chiar dacă recurentul a semnalat, în cadrul litigiului (la termenul din 07.10.2016), pronunțarea Deciziei în interesul legii nr. 16 din 26.09.2016 (decizie ce a devenit obligatorie la momentul publicării sale în Monitorul Oficial al României nr. 110/09.02.2017), de vreme ce competența materială procesuală și funcțională se consolidase, în mod definitiv definitiv, în urma hotărârii date în soluționarea regulatorului de competență.

2.1. În ceea ce privește criticile referitoare la modul de soluționare a excepției de nelegalitate referitoare la decizia nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoșani, recurentul a pretins că soluția de inadmisibilitate dată excepției este pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și cu nesocotirea motivelor pe care se întemeiază acțiunea reclamantei. S-a susținut că, în raport de norma legală evocată, în mod greșit s-a apreciat în privința admisibilității excepției de nelegalitate, pe motiv că actul administrativ nu ar avea caracter individual și, că, decizia Curții de Conturi nu ar avea înrâurire asupra fondului cauzei.

În ce privește excepția de nelegalitate a deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoșani, instanța de apel a reținut, în confirmarea soluției dată excepției de către tribunal, că decizia nu are înrâurire directă asupra fondului cauzei.

Așadar, critica de nelegalitate evocată de recurent în privința soluției dată excepției de nelegalitate va fi verificată din perspectiva modului de aplicare și interpretarea a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul stabilirii dacă soluționarea prezentei cauze depinde, într-o măsură înrâuritoare, de actul a cărui nelegalitate s-a solicitat a fi constatată.

Potrivit textului normativ evocat, admisibilitatea unei excepții de nelegalitate se verifică prin prisma a trei condiții, respectiv: să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, ceea ce presupune afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea, prealabilă, a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată cu privire la deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoșani, Înalta Curte apreciază că instanța de apel a reținut corect, din perspectiva cerinței impuse de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, că excepția nu este admisibilă, întrucât soluționarea pricinii, în fond, nu depinde de o eventuală legalitate a deciziei contestate, astfel încât verificările ce se impuneau în soluționarea excepției nu erau determinante în raport de obiectul și cauza dedusă judecății.

Prin demersul judiciar inițiat în cauză - astfel cum a fost fixat prin elementele cererii introductive și examinat de instanțele de fond - reclamanta urmărește, în cadrul răspunderii civile delictuale de drept comun, recuperarea prejudiciului produs de pârâtul-recurent în exercitarea funcției sale, respectiv pentru săvârșirea unor fapte ilicite în perioada exercitării mandatului de primar.

Așadar, pentru antrenarea răspunderii civile delictuale trebuie să existe un raport de cauzalitate între fapta păgubitoare și prejudiciu, iar fapta trebuie săvârșită cu vinovăție, după ce, în prealabil, s-a stabilit caracterul ilicit al faptei imputate, în raport de normele dreptului obiectiv încălcate cu ocazia săvârșirii faptei cauzatoare de prejudiciu.

În cauză, antrenarea răspunderii civile delictuale a pârâtului este rezultatul aplicării normelor de drept substanțial, în sensul verificării condițiilor răspunderii civile delictuale, în raport de situația de fapt, stabilită pe baza și în urma evaluării probatoriului administrat nemijlocit de tribunal și nu ca rezultat a celor constatate, prin decizia nr. 21/2013, de Curtea de Conturi, decizie care a stabilit, în sarcina angajatorului, doar obligația de a acționa pentru recuperarea prejudiciului produs de salariatul său.

Recurentul este terț în raport de cele constatata prin decizia Curții de Conturi, astfel încât acest înscris nu are o forță probatorie absolută, în cadrul prezentului proces și a avut posibilitatea de a-și face propriile apărări, prin administrarea de probe, de natură să infirme îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite imputate prin demersul judiciar de față.

Apărările în proces ale recurentului au privit chiar acest din urmă aspect, însă au fost înlăturate motivat de către instanțele fondului, în contextul probatoriului administrat nemijlocit, probatoriu pe baza căruia a fost stabilită situația de fapt și aplicate, corespunzător, normele de drept material incidente în cauză.

Cum regimul juridic al deciziei Curții de Conturi a fost corect reținut în cadrul litigiului și întrucât prin prisma verificării cerințelor legale înscrise în art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat, în raport de care a fost formulată excepția de nelegalitate, nu determină per se antrenarea răspunderii civile delictuale a părâtului, Înalta Curte va reține că verificarea modului de soluționarea a excepției de nelegalitate a fost corect realizată de instanța de apel, prin decizia recurată.

2.2. În ceea ce privește susținerile referitoare la aplicarea greșită a dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sub aspectul analizării admisibilității excepției de nelegalitate, cu referire la calificarea naturii juridice a deciziei nr. 21/01.07.2013 a Curții de Conturi - Camera de Conturi Botoșani, în sensul de act administrativ cu caracter individual, susținerile recurentului nu pot fi primite, întrucât nu vizează argumentele instanței de apel care au stat la baza raționamentului judiciar avut în vedere în controlul exercitat cu privire la modul în care excepția de nelegalitate a fost soluționată, care se referă, exclusiv, la neîndeplinirea condiției de admisibilitate privind dependența soluționării fondului litigiului de actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă.

3.1. În ceea ce privește prescripția dreptului material la acțiune, recurentul a susținut că instanța de apel a reținut eronat momentul de început al termenului de prescripție.

Recurentul a arătat că faptele ilicite ce i-au fost imputate ar fi fost săvârșite în perioada 2008 - 26.10.2011 (ultima tranșă plătită către C. S.R.L.), cu ocazia auditului financiar desfășurat pe anul 2011, astfel cum rezultă și din Procesului-verbal de constatare nr. x/02.11.2012 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani. În aceste condiții, recurentul a susținut că, pentru activitatea ilicită generatoare de prejudicii, reclamanta ar fi putut exercita acțiunea în răspundere civilă delictuală până cel târziu la finalul anului 2014. Însă, cererea inițială de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 27.02.2015, cu depășirea termenului de 3 ani prevăzut de lege pentru atragerea răspunderii civile delictuale.

S-a mai susținut că termenul de prescripție de 3 ani nu poate începe să curgă de la data întocmirii Raportului de audit financiar al Curții de Conturi Botoșani nr. 2136/17.10.2014, deoarece actul de control al Curții de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție și a pretins că unitatea administrativ-teritorială, prin aparatele de specialitate, putea cunoaște paguba încă de la data plăților considerate nelegale sau de la data încheierii exercițiului financiar pe anul 2011 pentru a putea acționa în vederea recuperării pretinsului prejudiciu.

Susținerile recurentului, axate pe ideea că actul de control al Curții de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului, deși sunt corecte - aflate în consens cu raționamentul interpretativ expus în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 19/2019 - nu conduc la casarea deciziei atacate.

Într-adevăr, potrivit Deciziei în interesul legii nr. 19/2019, Înalta Curte a reținut, pentru cazul răspunderii civile pentru pagubele produse angajatorului din vina salariatului și în legătură cu munca acestuia, că termenul de prescripție extinctivă vizând acțiunea în repararea prejudiciului este de 3 ani și se calculează de la data la care angajatorul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea (paragraful 47).

Făcând demarcație între momentul subiectiv al începutului cursului prescripției, cel al cunoașterii tuturor elementelor cerute de lege pentru angajarea răspunderii, și cel obiectiv, de la care angajatorul trebuia să cunoască paguba și pe cel care răspunde de ea, instanța supremă menționează că fundamentul stabilirii momentului obiectiv îl constituie culpa prezumată a celui păgubit de a nu fi depus toate diligențele necesare pentru descoperirea pagubei și de a acționa pentru recuperarea acesteia (paragraful 49).

Pornind de la atribuțiile și actele Curții de Conturi, conform dispozițiilor art. 1 și 21 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea acestei entități, republicată, cu modificările și completările ulterioare (paragrafele 50-52), Înalta Curte a constat că nu există certitudinea datei posibilului control al Curții de Conturi sau al unui alt organism cu asemenea atribuții, context în care entitatea publică nu poate sta în pasivitate, așteptând verificarea ulterioară a resurselor bugetare prin actul de control, ci trebuie să facă propriile demersuri pentru depistarea existenței unor eventuale pagube produse de angajați în privința resurselor respective (paragraful 53).

În acest cadru, instanța supremă consideră, în continuare, că paguba constatată, preexistentă raportului organului de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările acestuia din urmă, cu atât mai mult cu cât actul emis de Curtea de Conturi se efectuează în baza documentelor deținute de entitatea controlată (paragraful 57). Din această perspectivă, potrivit legii, entitatea controlată trebuia să declanșeze mecanisme interne vizând controlul de gestiune financiară, cum ar fi controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, controlul financiar intern sau auditul (paragraful 58).

Subliniind elementele importante în determinarea regimului juridic al prescripției extinctive, respectiv dreptul de recuperare a pagubei și faptul sau actul generator al acestui drept, Înalta Curte concluzionează asupra nerelevanței actului de control al Curții de Conturi în marcarea începutului prescripției, în contextul în care nu există dispoziții legale care să prevadă în acest sens și documentul emis de organismele de control nu se încadrează în cazurile de întrerupere a cursului prescripției, reglementate de art. 16 din Decretul nr. 167/1958 (paragrafele 61- 63).

În final, punctând rolul instituției prescripției, privită ca sancțiune a pasivității în exercițiul dreptului subiectiv, pasivitate ce nu poate fi subordonată de entitatea controlată necunoașterii și neaplicării dispozițiilor legale, Înalta Curte, în interpretarea și aplicarea art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, raportat la art. 8 și 12 din Decretul nr. 167/1958, reține că actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu astfel de atribuții, prin care s-a stabilit, în sarcina angajatorului, obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale (paragrafele 64 și 66).

Prin urmare, astfel cum se degajă din raționamentul instanței supreme în pronunțarea deciziei în interesul legii, expus în precedent, rezultă că cel păgubit nu trebuie să aștepte controlul Curții de Conturi sau a altui organism cu atribuții în acest sens, pentru a depista prejudiciul și pe cel răspunzător de producerea lui. Cum prescripția extinctivă se raportează la dreptul la repararea pagubei și la faptul sau actul generator al acestui drept, reiese că invocarea actului de control al Curții de Conturi se vădește a fi irelevantă.

În speță, din examinarea deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanța de apel, în acord cu susținerile formulate de partea apelantă și în consens cu statuările interpretative din cuprinsul Deciziei în interesul legii nr. 19/03.06.2019, a reținut că determinarea momentului obiectiv de început al prescripției nu se realizează în raport de actul de control al Curții de Conturi.

Astfel, potrivit considerentelor hotărârii atacate, Curtea de Apel a arătat că actul de control efectuat de Curtea de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii pârâtului, în condițiile în care, pentru calculul acestui termen nu are relevanță data întocmirii raportului prin care s-a constatat caracterul nelegal al unor plăți sau existența unor prejudicii produse de parte.

Cu toate acestea, instanța de apel a apreciat a fi relevante, în determinarea momentul de început a termenului de prescripție, normele legale în vigoare care reglementează instituția prescripției extinctive din momentul săvârșirii faptelor ilicite, respectiv cele de la momentul la care plățile imputate pârâtului au fost efectuate, sens în care a stabilit (aspect necontestat în cauză) că raporturile juridice din prezenta cauză sunt guvernate de dispozițiile Decretului nr. 167/1958, raportat de data la care plățile au fost efectuate, cât și de cele înscrise în C. civ., pentru plata efectuată la data de 26.10.2011.

Așadar, pornind de la normele legale incidente, în conformitate cu care prescripția dreptului la acțiune, în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea, instanța de apel a constatat a fi relevante, în determinarea momentului care marchează începutul termenului de prescripție extinctivă, dispozițiile art. 9 alin. (1) și art. 10 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, în forma în vigoare la data la care pârâtul a avut calitatea de primar, dispoziții în raport cu care a reținut incidența dispozițiilor art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ.

Așadar, criticile recurentului referitoare la lipsa de relevanță a actului de control al Curții de Conturi în stabilirea începutului prescripției extinctive se vădesc a fi nefondate în raport de normele de drept substanțial aplicate.

3.2. Subsumat motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut că, prin decizia atacată, s-au aplicat greșit dispozițiile legale care reglementează cazurile de suspendare a cursului prescripției extinctive.

Caracterul nefondat al apărării astfel susținute este determinat de împrejurarea că pârâtul a fost acționat în judecată pentru recuperarea prejudiciului produs în timpul mandatului său, prejudiciu generat de îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor legale - care îi reveneau în calitate de ordonator de credite - cu ocazia plăților efectuate în legătură cu proiectul de investiții pietruire drumuri comunale.

Potrivit dispozițiilor art. 9 și 10 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 autoritățile administrației publice locale administrează resursele financiare și bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale, primarul fiind, în accepțiunea legii, autoritatea executivă a administrației publice locale, conform art. 1 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 215/2001.

Or, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ. cursul prescripției extinctive este suspendat între orice persoană care, în temeiul legii, al unei hotărâri judecătorești, al unui act juridic, administrează bunurile altora și cei ale căror bunuri sunt astfel administrate, cât timp administrarea nu a încetat și socotelile nu au fost date și aprobate.

În contextul normativ expus, prin prisma dispozițiilor legale înscrise în Legea nr. 215/2001, în mod corect instanța de apel a reținut că raporturile derulate între unitatea administrativ-teritorială și primar intră în sfera de incidență a cazului de suspendare analizat. Așadar, pe timpul în care pârâtul a îndeplinit funcția de primar, nu poate curge termenul de prescripție în ceea ce privește introducerea unei acțiuni în răspundere civilă delictuală, astfel cum este cea din speța de față. Rațiunea unei asemenea reglementări decurge din prezumția lipsei de imparțialitate a persoanei, care ocupă temporar funcția de primar, de a acționa, în virtutea funcției de reprezentare a instituției publice păgubite, contra propriei persoane, împotriva căreia curge prescripție, atât timp cât fapta ilicită imputată pârâtului este aceea de a fi efectuat o serie de plăți din bugetul UAT Adășeni, prin încălcarea obligațiilor legale - care îi reveneau în calitate de ordonator principal de credite - de a asigura buna administrare a bunurilor și valorilor din patrimoniul unității administrativ-teritoriale reclamante.

Dat fiind raportul juridic existent între primar și unitatea administrativ-teritorială pe care a condus-o, raport în al cărui conținut intră și obligația de bună administrare a patrimoniului persoanei juridice și al cărui reprezentant legal s-a aflat pe durata exercitării mandatului de primar, Înalta Curte reține că, prin decizia recurată, instanța de apel a realizat o corectă aplicare a prevederilor legale care reglementează cazul de suspendare a cursului prescripției extinctive prevăzut de art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., ipoteză edictată de natura specială a raporturilor în care se află cel împotriva căruia curge prescripția.

Întrucât împrejurarea care se circumscrie cazului de suspendare a intervenit înainte de începerea cursului prescripției, efectul generat este unul energic, respectiv acela de amânare a curgerii termenului de prescripție până la "darea și aprobarea socotelilor" cu privire la administrarea bunurilor unității administrativ-teritoriale, moment localizat în timp la data când a fost aleasă o nouă persoană pentru exercitarea atribuțiilor specifice de primar (18.06.2015). Cum acțiunea a fost introdusă la 27.02.2015, în mod corect s-a reținut, prin decizia recurată, că termenul general de prescripție pentru antrenarea răspunderii civile delictuale nu era împlinit.

3.3. Din această perspectivă se vădesc a fi lipsite de relevanță susținerile recurentului, cu referire la determinarea momentului de început al termenului de prescripție, care reflectă ideea cunoașterii efective sau posibilitatea cunoașterii, de către reclamantă, a pagubei pretins suferite de aceasta prin efectul plăților efectuate în timpul mandatului de primar al pârâtului, în sensul că pentru recuperarea prejudiciului nu trebuia să se aștepte controlul Curții de Conturi, ci reclamant trebuia să dea dovadă de diligență, în sensul declanșării propriile mecanisme de depistare a pagubei, independent de constatările Curții de Conturi.

Argumentele critice ale recurentului cu privire la mecanismele interne vizând controlul de gestiune financiară ce s-ar fi impus a fi declanșate, prin aparatul de specialitate, pentru depistarea eventualelor nereguli în activitatea financiară a ordonatorului de credite - ca fundament al stabilirii momentului obiectiv al începutului cursului prescripției - nu se impun a fi analizate, după cum deja s-a evocat în precedent - raportat la efectele generate de incidența dispozițiilor prin art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., reținute prin decizia recurată.

În acest context, sunt lipsite de relevanță, pentru marcarea începutului prescripției, orice verificări legate de examinarea împrejurării dacă, la nivelul unității administrativ teritoriale reclamante, au fost instituite și organizate - în perioada în care recurentul a exercitat funcția de primar - acele mecanisme interne de exercitare a auditului public intern și controlului financiar preventiv propriu, cu scop de verificare a modalității de gestionare a resurselor financiare.

Așa fiind, elementele care marchează începutul curgerii termenului de prescripție, și anume: data la care victima faptei ilicite (reclamant în cadrul procesului stabilit ca urmare a acțiunii în justiție prin care se pretinde repararea prejudiciului derivat din fapta ilicită pe care o impută părții pârâte) a cunoscut sau trebuia să cunoască atât prejudiciul, cât și persoana responsabilă de producerea acestuia - constituie aspecte a căror verificare nu se impune în contextul în care instanța de apel, în cadrul analizei prescripției dreptului material la acțiune și având ca premisă momentul producerii efective a pagubei, adică al plăților efective imputate, a reținut incidența art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., al căror efect constă în aceea că termenul de prescripție nu va curge, în ceea ce privește introducerea unei acțiuni în răspundere civilă delictuală, pentru recuperarea prejudiciului generat de plățile nelegale efectuate de pârât, în perioada în care acesta s-a aflat în exercitarea mandatului de primar.

3.4. Subsumat motivului de recurs care vizează modul în care a fost verificată soluția dată excepției prescripției dreptului material la acțiune, recurentul a susținut că instanța a depășit limitele apelului pe care l-a declarat, întrucât apărările părților și motivarea instanței de fond, relativ la începutul termenului de prescripție, au fost efectuate în jurul datei la care a fost întocmit raportul Curții de Conturi, fără a fi antamat aspectul modului de calcul al termenului de prescripție în raport de momentul încetării mandatului său de primar.

Critica vizând depășirea limitelor apelului declarat doar de către pârât va fi analizată din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., deoarece vizează chestiuni de ordin procesual (depășirea limitelor de învestire a instanței), care se vădește a fi nefondată.

Susținerile privind stabilirea momentului de început al cursului prescripției extinctive de către instanța de apel, cu nesocotirea celor arătate de apelantul-pârât prin cererea de apel, nu se circumscriu unui caz de depășire a limitelor de învestire a instanței de prim control judiciar.

Faptul că instanța de apel a ajuns la o concluzie diferită de cea a apelantului și chiar a instanței de prim grad (în contextul menținerii soluției, de respingere, dată excepției) în ceea ce privește momentul de început al cursului prescripției, nu semnifică împrejurarea că procedeul adoptat ar constitui o încălcare a principiului disponibilității, înscris în art. 9 alin. (2) C. proc. civ.. Instanța era datoare să examineze instituția prescripției extinctive prin raportare la toate prevederile legale și să ia toate măsurile necesare în vederea stabilirii adevărului judiciar și a pronunțării unei hotărâri legale și temeinice, prin aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente la situația de fapt reținută în cauză, conform art. 22 alin. (2) C. proc. civ.. Așadar, indiferent de opinia părții asupra modului în care trebuie aplicată și interpretată legea la o anumită situație de fapt, intră în atribuțiile instanței de control de a realiza un raționament corect, nepunându-se problema depășirii limitelor de învestire indicate de pârât, prin cererea de apel, în contextul în care hotărârea se sprijină pe propriul raționament și vizează dezlegările jurisdicționale asupra instituției prescripției extinctive.

Referitor la condițiile atragerii răspunderii civile delictuale în persoana recurentului A., instanțele fondului au reținut corect că sunt întrunite cumulativ toate aceste condiții.

Instanța de apel a analizat fapta imputată în persoana pârâtului și a arăta, în mod concret, care dintre acțiunile acestuia, comise cu încălcarea dispozițiilor legale, se circumscriu faptei ilicite (supusă controlului judiciar în calea de atac a apelului) care constă în plățile efectuate, cu încălcarea dispozițiilor legale, în legătură cu proiectul de investiții "pietruire drumuri comunale în comuna Adășeni, județul Botoșani". Deopotrivă, constatând fapta ilicită prejudiciabilă în sarcina pârâtului, instanța de