ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 987/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanta A. S.R.L. (DAPP) a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâta Casa Naționala de Asigurări de Sănătate ("CNAS") solicitând anularea adresei nr. x/31.01.2014, emis de către CNAS cu privire la valoarea procentului "p" si a consumului individual al DAPP in Trimestrul IV 2013, precum si a adreselor nr. x/25.02.2014 si nr. y/02.04.2014, emise de către pârâtă, prin care aceasta a răspuns plângerii prealabile formulate de reclamantă, ca fiind nelegale și netemeinice.

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1893 din 26 iunie 2015 a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE (C.N.A.S.) și a anulat adresele nr. x/31.01.2014, nr. y/25.02.2014 și nr. MS/SM/1111/02.04.2014, toate emise de pârâta CNAS. Pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE a formulat recurs împotriva sentinței nr. 1893 din 26 iunie 2015 a Curții de Apel București, iar prin Deciyoa nr. 715 din din 22 februarie 2018, Înalta Curte a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare, reținând că necomunicarea datelor primare nu reprezintă un aspect relevant pentru legalitatea actului atacat. Îm rejudecare, prin sentința nr. 3260 din 10 iulie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate și a anulat adresele nr. x/31.01.2014, nr. y/25.02.2014 și nr. MS/SM/1111/02.04.2014.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și respingerea acesteia ca neîntemeiată. În motivarea recursului s-au criticat susținerile instanței de fond referitoare la comunicarea de către CNAS a valorii consumului de medicamente suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, fără ca CNAS să poată proba comercializarea de către reclamantă a medicamentelor aferente trim. IV 2013 prin depunerea de înscrisuri doveditoare. În acest sens, recurenta a arătat că valoarea consumului total trimestrial de medicamente suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, se stabilește de către Casa Naționala de Asigurări de Sănătate pe fiecare plătitor de contribuție. Această valoare se obține prin centralizarea consumului Ia nivel național pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, aferente medicamentelor din lista depusă la Casa Națională de Asigurări de Sănătate de către deținătorii de autorizație de punere pe piață pentru care se datorează contribuția trimestrială, în conformitate cu prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011. cu modificările și completările ulterioare. Recurenta învederează faptul că aceste prevederi legale se coroborează cu prevederile art. 3 alin. (1) 1 și alin, (4) 2 din actul normativ mai sus invocat, din care reiese fără echivoc faptul că la stabilirea, calculul și declararea contribuției clawback se are în vedere valoarea consumului de medicamente decontate din bugetul Fondului național unic de asigurări de sănătate si din bugetul Ministerului Sănătății, respectiv consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. Consumul trimestrial de medicamente poate să difere de vânzările trimestriale ale Dapp-urilor, acest consum fiind cunoscut de către furnizorii de servicii medicale și medicamente, care raportează consumul de medicamente către casele de asigurări de sănătate, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare. Totodată, învederează că prin art. I din O.U.G. nr. 77/2011, legiuitorul a stabilit categoriile de medicamente care fac obiectul consumului de medicamente suportate din bugetul FNUASS si din bugetul Ministerului Sănătății. Valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție, adică a medicamentelor suportate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, este valoarea finală la care medicamentele ai ting la pacienți prin farmacii spitale si centre de dializă. Acest lucru rezulta din modul de centralizare a datelor prevăzut de art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente raportează consumul de medicamente, casele de asigurări de sănătate raportând mai departe CNAS consumurile astfel centralizate iar CNAȘ centralizează consumul de medicamente și îl comunica DAPP. Recurenta a arătat că susținerea instanței de fond referitoare la faptul că pârâta CNAS nu a probat comercializarea de către reclamantă a medicamentelor aferente trimestrului IV 2013, prin depunerea de înscrisuri doveditoare este neîntemeiată și nelegală, întrucât CNAS a depus la dosarul cauzei toate documentele justificative care au stat la baza emiterii Notificării a cărei anulare se solicită prin raportare la cadrul legal incident care reglementează obligația legală privind contribuția clawback de către fiecare deținător de autorizație de punere pe piață a medicamentelor. Practic, casele de asigurări de sănătate decontează. în condițiile Contractului-cadru, valoarea consumului de medicamente raportat de furnizorii din circuitul deschis (farmacii) si din circuitul închis (spitale si centre de dializă, in cadrul tarifului aferent serviciului medical) si transmit CNAS. în format centralizat, valoarea acestui consum de medicamente înregistrat în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2011, eu modificările și completările ulterioare, cât și cu respectarea prevederilor Ordinului ministrului sănătății si al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 1.518/89072011 pentru aprobarea formularului de raportare a consumului de medicamente, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 791 din 8 noiembrie 2011, pentru calculul contribuției trimestriale. De asemenea, art. 2 din Ordinul nr. 1.518/890/2011 precizează faptul că unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă răspund de corectitudinea și exactitatea datelor raportate caselor de asigurări de sănătate. Totodată învederează faptul că din FNUASS și din bugetul MS se decontează medicamentele la valoarea de compensare, preț de achiziție sau preț de decontare, după caz, în funcție de canalul de raportare a medicamentelor, astfel că valoarea consumului individual de medicamente comunicată de CNAS în notificarea contestată de reclamantă a fost stabilit în conformitate cu prevederile legale în vigoare. Se arată că cei care stabilesc trimestrial care este valoarea consumului de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul MS, în funcție de procentul de compensare, prețul de decontare sau prețul de achiziție, sunt furnizorii de servicii medicale și medicamente, această valoare (acest consum) fiind validata de către casele de asigurări de sănătate, care cunosc statutul fiecărui asigurat în parte. Prin urmare, susținerea reclamantei preluată de instanța de fond potrivit căreia,pârâta CNAS nu a probat comercializarea de către reclamantă a medicamentelor aferente în trimestrului IV 2013 prin depunerea de înscrisuri doveditoare, iar atâta timp cât nu au fost depuse la dosar de către pârâtă în cadrul documentației datele primare care au stat la baza emiterii adreselor atacate, se apreciază încălcarea principiului constituțional al Justei stabiliri a sarcinii fiscale, a predictibilității sarcinilor fiscale" nu are susținere legală, având în vedere că valoarea consumului de medicamente suportată din FNUASS și din bugetul MS este reprezentată de valoarea de compensare/a prețului de achiziție/a prețului de decontare, după caz și nu la valoarea de vânzare a medicamentelor reclamantei. Menționează faptul că toate codurile CIM ce fac obiectul notificării a cărei anulare se solicită au fost declarate de reclamantă în baza prevederilor art. 4 din O.U.G. nr. 77/2011, privind Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială, depusă de reclamantă la Casa Națională de Asigurări de Sănătate: - potrivit prevederilor art. 4 alin. (2) și alin, 2 A 1 din O.U.G. nr. 77/2011 cu modificările și completările ulterioare, declarația depusă de DAPP/reprezentant legal creează obligația de plată a contribuției trimestriale cu condiția ca, medicamentele consumate (eliberate) să se regăsească printre cele prevăzute la art. 1 din actul normativ mai sus menționat. - conform datelor centralizate privind consumul total de medicamente înregistrat corespunzător datelor din platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate, aceste medicamente au fost raportate de către canalele de eliberare menționate Ia art. 5 alin. (4) lit. b) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, la casele de asigurări de sănătate ca medicamente eliberate pacienților la nivelul trim. W 2013. - mai mult, toate codurile CIM ce fac obiectul notificării, au fost listate în Catalogul național al prețurilor medicamentelor autorizate de punere pe piață în România (CANAMED), inclusiv pentru trim. IV 2013, deci este evident că prețul acestor medicamente a fost solicitat de reprezentantul deținătorului de autorizație de punere pe piață raportat Ia incidența prevederilor Ordinului Ministrului Sănătății nr. 75/2009, cu modificările și completările ulterioare, act normativ care se aplică tuturor medicamentelor de uz uman pentru care a fost emisă o autorizație de punere pe piață valabilă pe teritoriul României și care se comercializează pe teritoriul României în conformitate cu prevederile legii. - toate codurile CIM ce au făcut obiectul prezentei cauze deduse judecății, sunt listate în Nomenclatorul Medicamentelor de uz uman al Agenției Naționale a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, astfel rezultă că acestea se pot regăsi printre medicamentele prevăzute Ia art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, în măsura în care au fost achiziționate, consumate și raportate în condițiile legii de către canalele de eliberare menționate la art. 5 alin. (4) lit. b) din O.U.G. nr. 77/2011 cu modificările și completările ulterioare, care au obligația raportării consumului de medicamente. Potrivit prevederilor Ordinul Președintelui CNAS nr. 927/2011 pentru aprobarea machetei de raportare de către casele de asigurări de sănătate a consumului centralizat de medicamente machetele prevăzute de raportare nu identifică fiecare medicament în parte sau deținător de autorizație de punere pe piață/reprezentant legal al acestuia fiind situații centralizate pe unele circuite ale medicamentelor fără să ofere informații relevante legate de consumul centralizat aferent medicamentelor. Valorile lunare de consum medicamente, comunicate CNAS de către casele de asigurări de sănătate prin machetele de raportare, se constituie prin centralizarea valorică a datelor lunare de consum medicamente raportate în format electronic, conform standardelor de raportare electronica către SIU1, pe canalele de eliberare care utilizează medicamente suportate din bugetul FNTJASS și bugetul MS, date validate de casele de asigurări de sănătate, și mi este o raportare detaliată pe fiecare cod CIM. Totodată, învederează faptul că veniturile realizate ca urmare a aplicării contribuției trimestriale potrivit O.U.G. nr. 77/2011, respectiv pentru trimestrul IV 2013, constituie venituri la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și sunt folosite pentru medicamente incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală și pentru servicii medicale, potrivit art. 7 din actul normativ mai sus menționat. În fine, recurenta a rată că având în vedere că sumele plătite de deținătorii de autorizații de punere pe piață a medicamentelor, deci inclusiv de intimata-reclamanta din prezenta cauză sunt folosite pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă (decontate în cadrul plății pentru serviciile medicale), în condițiile neefectuării plății ar rezulta o pagină pentru Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, ceea ce ar conduce la îngrădirea accesului la medicamente al asiguraților.

Apărările formulate de intimat/ă Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. S.R.L. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ adresa nr. x/31.01.2014, emisă de către CNAS cu privire la valoarea procentului "p" si a consumului individual al DAPP in Trimestrul IV 2013, precum si a adreselor nr. x/25.02.2014 si nr. y/02.04.2014, emise de către pârâtă Instanța de fond a admis acțiunea reclamantei și a anulat actele contestate, reținând, în esență, că actele atacate sunt nelegale din perspectiva modului de calcul al acestor valori care utlerior conduc la sabilirea cuntumului de clawback, sub aspectul lipsei oricăror elemente obiective care să poată fi verificate de către reclamantă, respectiv datele primare care au stat la baza emiterii adreselor . Raportat la situația de fapt rezultată în urma propriului demers de analiză a cauzei, limitată însă doar la motivele de nelegalitate examinate de prima instanță, instanța de control judiciar constată că soluția pronunțată de Curtea de Apel București este rezultatul aplicării și interpretării eronate a dispozițiilor de drept material. Din prima decizie de casare rezultă că necomunicarea datelor primare nu este relevantă pentru legalitatea actului. Astfel, prin argumentarea admiterii acțiunii pe acest temei, Curtea de Apel București a încălcat dispozițiile art. 501 alin. (1) noul C. proc. civ. Pentru aceleași considerente, nu se poate reține lipsa motivării în fapt, atât timp cât Înalta Curte a constatat în prima decizie de casare, că în mod nelegal se reține de către instanța de fond inexistența motivelor care au stat la baza emiterii actelor contestate. Totodată, contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că actele atacate sunt legale în raport cu argumentele referitoare la predictibilitatea fiscală și la corectitudinea datelor transmise de casele de asigurări de sănătate. Înalta Curte are în vedere că notificarea atacată a fost emisă în baza art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, cu respectarea alin. (4) și (6) ale aceluiași articol, iar din actele dosarului nu rezultă că ar fi fost încălcate dispoziții din acte normative cu forță juridică superioară. Înalta Curte observă că principiul certitudinii impunerii era reglementat, la data emiterii actelor administrative atacate, de art. 3 Ut. b) din Legea nr. 571/2003 (vechiul Codul fiscal). Potrivit acestui text legal, certitudinea impunerii presupune elaborarea de norme juridice clare, care să nu conducă la interpretări arbitrare, iar termenele, modalitatea și sumele de plată să fie precis stabilite pentru fiecare plătitor, respectiv aceștia să poată urmări și înțelege sarcina fiscală ce le revine, precum și să poată determina influența deciziilor lor de management financiar asupra sarcinii lor fiscale. În opinia Înaltei Curți, în măsura în care, astfel cum s-a arătat mai sus, actele atacate au fost emise cu respectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, acestea nu pot fi anulate pe motiv că ar încălca principiul certitudinii impunerii, în condițiile în care nu există niciun temei pentru a se conferi caracter supra-legal acestui principiu. Altfel spus, instanța de judecată nu poate să înlăture de la aplicare texte dintr-un act normativ cu putere de lege, precum O.U.G. nr. 77/2011, sub cuvânt că ar încălca principiul certitudinii impunerii, întrucât aceasta echivalează cu o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești. Înalta Curte apreciază ca fiind eronate constatările primei instanțe referitoare la încălcarea principiului predictibilității în stabilirea sarcinilor fiscale. Art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 instituie o formulă de calcul fundamentată pe valoarea consumului de medicamente suportate, potrivit legii, din bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. Prin raportare la art. 1 și art. 5 alin. (4) și (7) din același act normativ, noțiunea de "consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție" se definește ca acel consum aferent vânzărilor portofoliului fiecărui D.A.P.P. și vizează consumul centralizat de medicamente suportat din FNUASS și din bugetul MS înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, respectiv consumul raportat de farmacii, unitățile sanitare cu paturi și centre de dializă care include, adaosuri comerciale și T.V.A. Recurenta C.N.A.S. a transmis reclamantei, toate elementele necesare pentru stabilirea contribuției, notificarea cuprinzând elementele la care face referire O.U.G. nr. 77/2011, respectiv valoarea procentului p si valoarea consumului de medicamente aferent trimestrului în litigiu. Faptul că debitorul obligației nu poate verifica, în concret, datele primare pe care CNAS le-a folosit la stabilirea taxei, constituie o critică ce privește actul normativ prin care este stabilită contribuția trimestrială, în condițiile în care acesta nu instituie alte obligații în sarcina pârâtei C.N.A.S. și nu poate atrage nelegalitatea actului, cât timp nici legiuitorul nu a prevăzut o atare obligație în sarcina C.N.A.S. Pe de altă parte, ceea ce prezintă importanță în stabilirea elementelor ce stau la baza contribuției trimestriale este data consumului de medicamente (data eliberării efective către consumatorul final), și nu data comercializării în lanțul de distribuție (distribuitori en-gros, farmacii de circuit deschis și/sau farmacii de circuit închis); între datele de comercializare și datele de consum poate exista un decalaj de timp, iar consumul de medicamente raportat de canalele de eliberare poate proveni din stocurile anterioare sau din achizițiile curente; de asemenea, există posibilitatea ca un medicament să fie introdus în consum nu doar de persoana juridică deținătoare a autorizației de punere pe piață, ci și de un distribuitor. De altfel, chiar Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 484/2014 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 77/2011 a considerat că "deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor nu pot invoca faptul că nu cunosc întinderea contribuției trimestriale reglementate de O.U.G. nr. 77/2011. Aceasta întrucât, potrivit art. 851 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările și completările ulterioare, "Ministerul Sănătății Publice stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății publice, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC)." În raport de toate considerentele expuse, în dezacord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte constată că actele administrative contestate nu sunt afectate de motive de nelegalitate, astfel încât în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de pârâtă și pe cale de consecință, va casa hotărârea recurată și în rejudecare va respinge acțiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este fondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea 544/2004 și disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune admiterea acestuia, cu consecința casării sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată.