ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 89/2022

Ședința publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10.10.2019, sub nr. x/2019, reclamanții A. și B. au solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului,

1.în baza art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea în parte, exclusiv cu privire la sancțiunea aplicată și cu privire la modalitatea de individualizare a sancțiunii, a Deciziei Consiliului Național al Audiovizualului nr. 817/12.09.2019 (publicată la data de 23.09.2019);

2.în baza art. 18 alin. (1)-(6) din Legea nr. 554/2004, obligarea Consiliului Național al Audiovizualului să soluționeze în integralitate sesizarea nr. x/30.07.2019, să analizeze toate faptele indicate și să aplice sancțiunile prevăzute de art. 90 din Legea nr. 504/2002 pentru fiecare încălcare în parte a drepturilor lor și ale fiicei minore și pentru fiecare emisiune în parte în care au fost încălcate aceste drepturi;

4.în baza art. 18 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004, obligarea Consiliului Național al Audiovizualului la executarea hotărârii judecătorești în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă și obligarea acestuia la plata de penalități pentru fiecare zi de întârziere în cuantum de 1.000 RON/zi;

5.obligarea pârâtului Consiliul Național al Audiovizualului la plata tuturor cheltuielilor de judecată generate de proces.

Prin sentința nr. 453 din data de 23 iunie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților A. și B., cu privire la primul capăt de cerere și a respins cererea privind anularea în parte a Deciziei CNA nr. 817/12.09.2019 ca fiind formulată de persoane fără calitate procesuală activă. Totodată, a respins cererea privind obligarea Consiliului Național al Audiovizualului să soluționeze în integralitate sesizarea nr. 8165/2019 și cea de obligare a Consiliului Național al Audiovizualului la plata daunelor morale, precum și cererile de la punctele 4 și 5, ca fiind nefondate.

Împotriva sentinței nr. 453 din 23 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții A. și B., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea recursului promovat recurenții-reclamanți au susținut că hotărârea de fond a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. În contextul unei expuneri succinte a situației de fapt și a soluției pronunțate de prima instanță, au arătat că motivul de casare incident în speță rezultă din mai multe aspecte în mod greșit reținute în cuprinsul sentinței atacate.

Astfel, un prim argument îl reprezintă faptul că reclamanții sunt chiar persoanele vătămate în dreptul lor subiectiv de actul administrativ atacat, având dreptul de a solicita anularea acestuia, întrucât raportul de drept material nu se naște doar între Consiliul Național al Audiovizualului și radiodifuzorul sancționat, ci, dreptul subiectiv ocrotit de norma legală în baza căreia a fost emisă Decizia CNA nr. 817/12.09.2019 este tocmai dreptul subiectiv al reclamanților și al fiicei lor minore, astfel încât aceștia sunt parte a raportului juridic de drept material în baza căruia a fost emisă decizia contestată, justificându-și calitatea procesuală activă.

Pe de altă parte, există refuzul nejustificat al Consiliului Național al Audiovizualului de a soluționa în mod complet sesizarea reclamanților, având în vedere că nu a sancționat emisiunile sesizate de aceștia și nu a dezbătut în ședința Consiliului decât unul dintre aspectele sesizate și doar una dintre numeroasele emisiuni, lăsând astfel nesoluționate și nedezbătute celelalte aspecte sesizate.

Contrar celor reținute de prima instanță, au susținut recurenții că refuzul nejustificat în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004 nu este necesar să se concretizeze într-un act prin care s-ar menționa expressis verbis că pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului refuză să analizeze celelalte aspecte sesizate de reclamanți, ci, este suficient ca refuzul nejustificat să fie implicit, și anume prin pasivitatea acestuia, prin omisiunea de a sancționa/emite somații pentru intrarea în legalitate, prin omisiunea de a analiza fiecare dintre încălcările sesizate de reclamanți.

Au considerat recurenții că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod eronat dispozițiile art. 10 alin. (3), art. 10 alin. (5) și art. 88 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, reținând astfel greșit că atribuțiile legale ale Consiliului Național al Audiovizualului de a monitoriza radiodifuzorii și de a aplica sancțiuni concrete și eficiente ar constitui doar o facultate, o recomandare, un deziderat al autorității, iar nu obligații legale ale acesteia.

În opinia acestora, tocmai pasivitatea Consiliului, în sensul neîndeplinirii obligațiilor exprese de a face, de a sancționa și a emite somații de intrare în legalitate, este ceea ce a generat linșajul mediatic al reclamanților și operațiunea amplă de dezinformare realizată de radiodifuzor în perioada 21.06.2019-20.07.2019, iar lipsa de reacție din partea Consiliului a permis folosirea reclamanților și a fiicei lor minore ca instrumente de manipulare, de presiuni asupra instanțelor și îndemnul la nerespectarea hotărârilor judecătorești.

În referire la încălcarea art. 3 și a art. 10 alin. (5) din Legea nr. 504/2002 în pronunțarea eronate a soluției de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive, au solicitat să se constate că prima instanță a interpretat în mod eronat raportul juridic de drept material în baza căruia a fost emisă Decizia CNA, această interpretare eronată vizând chiar norma de drept material care reglementează raportul juridic material dedus judecății, respectiv cel rezultat din protecția oferită de legislația audiovizualului.

Au enunțat dispozițiile art. 3 din Legea audiovizualului și au arătat că în temeiul acestor prevederi legale Consiliul Național al Audiovizualului este instituția publică ce asigură respectarea dreptului la demnitate umană, a dreptului la propria imagine și protejarea minorilor, de către mediul audiovizual, iar prin aplicarea sancțiunilor instituite de Legea nr. 504/2002 raportul juridic nu se formează doar între CNA și radiodifuzorul sancționat, astfel cum în mod eronat a interpretat prima instanță, acest raport vizând chiar drepturile subiective ale persoanelor fizice încălcate de radiodifuzor.

În acest sens sunt și dispozițiile art. 93 din același act normativ care prevăd că actele emise de Consiliu, în condițiile prevăzute la alin. (1), pot fi atacate direct la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare, astfel că, dacă raportul juridic ar fi fost limitat la CNA și radiodifuzor, Legea audiovizualului ar fi limitat în mod expres sfera persoanelor care pot formula contestație împotriva deciziilor de sancționare emise de CNA, consecința fiind aceea că și autorii sesizării au calitate procesuală activă.

Ca urmare, prima instanță a interpretat și a aplicat eronat normele legale menționate, în sensul că decizia contestată s-a adresat doar unui singur subiect de drept, în speță radiodifuzorul sancționat. În realitate, consideră recurenții, Decizia nr. 817/12.09.2019 este tocmai actul prin care Consiliul Național al Audiovizualului a rezolvat sesizarea reclamanților, fiind, așadar, singurul act administrativ pe care reclamanții ar fi putut să îl conteste, deoarece acesta nu vizează doar drepturile radiodifuzorului sancționat, ci, tocmai drepturile personale ale reclamanților și ale fiicei lor minore, această încălcare a drepturilor reclamanților fiind cauza emiterii actului administrativ contestat.

Accesul la justiție constituie regula, în opinia recurenților, iar Legea audiovizualului nu stabilește nicio dispoziție derogatorie care să limiteze în mod expres dreptul reclamanților de acces la justiție cu privire la drepturi cu privire la care Consiliul a dispus în mod eronat prin emiterea Deciziei nr. 817/12.09.2019, contestată în cauză.

Au mai susținut recurenții încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 10 alin. (3) și alin. (5), ale art. 88 și art. 89 din Legea audiovizualului, Consiliul Național al Audiovizualului având obligația legală și nu facultatea sau recomandarea de a sancționa radiodifuzorii.

Concret, recurenții au apreciat că autoritatea pârâtă nu a analizat și nu a sancționat radiodifuzorul care a prezentat în cadrul tuturor emisiunilor de știri din perioada 21.06.2019-20.07.2019, filmul în care fiica lor minoră era identificabilă, iar în cadrul emisiunilor de dezbateri a formulat acuzații la adresa lor în sensul că ar fi săvârșit infracțiuni de trafic de organe și trafic de persoane, că ar fi adoptat minora în baza unor acte false, lăsând să se înțeleagă faptul că nu este firesc că doresc să adopte un copil de etnie rromă.

Astfel, a accepta interpretarea primei instanțe în sensul că autoritatea pârâtă nu ar avea obligația de a monitoriza și de a sancționa radiodifuzorii, ar însemna că aplicarea sancțiunilor de către CNA, controlul și monitorizarea exercitate de către acesta s-ar reduce exclusiv la controlul exercitat ca urmare a sesizării persoanelor vătămate, cu eliminarea completă a obligației Consiliului de a sancționa din oficiu, în virtutea funcției sale de garant al respectării legii în mediul audiovizual.

De asemenea, în mod eronat a reținut prima instanță că sesizarea reclamanților ar fi vizat o singură emisiune difuzată de radiodifuzor, respectiv emisiunea "Asta-i România" difuzată la data de 30.06.2019, de vreme ce la punctul 1 al sesizării reclamanților aceștia arată că încălcarea normelor audiovizualului s-a realizat la fiecare emisiune de știri difuzată de către C. S.A., din data de 21.06.2019 și până la 20.07.2019.

În opinia recurenților, atribuția CNA de a sancționa radiodifuzorii chiar și în lipsa unei sesizări constituie obligația legală a acestuia, o obligație concretă de a face, de rezultat, de a sancționa fiecare încălcare a legislației audiovizualului, și nu doar o facultate sau un drept pur potestativ. De altfel, în speță, chiar unul dintre membrii Consiliului Național al Audiovizualului a solicitat în mod expres monitorizarea emisiunilor în discuție, care vizau cazul reclamanților și cu privire la care au formulat sesizări și reclamanții.

Cum autoritatea pârâtă a susținut în mod expres că nu a analizat și nu a sancționat emisiunile de știri difuzate de D. în perioada 21.06.2019-20.07.2019, prin Nota nr. x/02.06.2020, consideră recurenții-reclamanți că neîndeplinirea obligației legale este un aspect deja dovedit în prezentul litigiu.

Sub acest aspect au subliniat că dispozițiile care reglementează atribuțiile autorității sunt chiar obligațiile acesteia, respectiv obligația Consiliului Național al Audiovizualului de a aplica sancțiuni pentru nerespectarea legislației audiovizualului, tocmai aceasta fiind activitatea concretă prin care Consiliul execută în concret legea, în regim de putere publică, astfel că este evidentă interpretarea și aplicarea eronată de către instanța de fond a prevederilor art. 10 din Legea audiovizualului.

Recurenții-reclamanți au criticat sentința de fond și sub aspectul încălcării art. 1349 din noul C. civ. prin raportare la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv a normelor privind răspunderea autorității pentru actul administrativ nelegal și pentru refuzul de soluționare, mai exact pentru pasivitatea sa, considerând că interpretarea primei instanțe este vădit eronată și contrară obiectului învestirii instanței din prezenta cauză, întrucât au solicitat atragerea răspunderii Consiliului Național al Audiovizualului prin obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru pasivitatea sa culpabilă, pentru prejudiciul suferit de reclamanți și de fiica lor minoră prin neîndeplinirea de către Consiliu a obligațiilor sale legale de a monitoriza și de a soma radiodifuzorul pentru intrarea sa în legalitate. În consecință, soluția asupra acestui capăt de cerere nu depindea de soluția pronunțată asupra primului capăt de cerere.

Pornind de la prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, care reglementează scopul înființării Consiliului Național al Audiovizualului, apreciază recurenții că tocmai neexecutarea de către acesta a obligațiilor sale legale expres prevăzute de lege, în sensul aplicării unor sancțiuni eficiente, a permis operațiunea de dezinformare și linșajul mediatic la care au fost supuși, restrângându-le în mod concret dreptul fundamental personal la liberă circulație al acestora, precum și al fiicei lor minore.

Aceste efecte concrete asupra lor și asupra fiicei minore nu ar fi fost luate dacă dezinformarea și informațiile false transmise de către televiziuni ar fi fost sancționate de către CNA încă de la primele abateri, respectiv din data de 27.06.2019, când un membru CNA s-a autosesizat cu privire la nerespectarea principiului informării corecte și acuzațiile false formulate. Așadar, deși a fost sesizat în timp util, Consiliul Național al Audiovizualului nu a luat nicio măsură împotriva televiziunilor, nu a emis somații de intrare în legalitate și nu a aplicat sancțiuni în perioada în care, la fiecare emisiune de știri și dezbateri, se prezentau informații false, ci, a dezbătut aceste aspecte pentru prima dată în ședințele din 10 și 11.09.2019, analizând conduita D. exclusiv în urma sesizării lor.

Au opinat recurenții în sensul că autoritatea pârâtă avea obligația expresă de a răspunde în mod complet sesizării lor și de a sancționa D. în timp util și în mod eficient în baza autosesizării membrului CNA, contrar susținerilor acesteia potrivit cărora nu aplică legea din oficiu, nu sancționează radiodifuzorii și nu emite somații publice, ci, doar se limitează la analizarea plângerilor.

În speță, Consiliul a ales în mod arbitrar să analizeze doar petitul nr. 1 și doar o emisiune din perioada de peste o lună de zile sesizată, deși avea obligația să dezbată în mod efectiv și punctual fiecare aspect sesizat, să aplice sancțiuni distincte, să someze distinct și prompt orice încălcare a legislației audiovizualului și să întocmească rapoarte de monitorizare pentru fiecare emisiune de știri din perioada 21.06.2019-20.07.2019. Or, pârâtul nu a sancționat și nu a emis somație pentru mai multe fapte, respectiv: interdicția de incitare la ură etnică și națională, obligația de a solicita probarea afirmațiilor, obligația de a separa opiniile de fapte, obligația de informare în mod corect, imparțial și cu bună-credință și obligația de a respecta dreptul reclamanților la viață privată și de familie.

În final, recurenții-reclamanți au susținut că răspunderea autorității administrative care nu a răspuns petenților este o răspundere obiectivă, astfel cum rezultă din jurisprudența în materie la care au făcut trimite în susținerea opiniei exprimate.

Intimatul-pârât Consiliul Național al Audiovizualului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În esență, a susținut că soluția instanței de fond este temeinică și legală, iar recurenții-reclamanți nu au adus vreun argument pertinent și concludent care să constituie un motiv de casare a sentinței pronunțate de prima instanță.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de criticile invocate de recurenții-reclamanți, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și de apărările formulate prin întâmpinare de către intimatul-pârât, Înalta Curte constată că recursul reclamanților este nefondat, pentru considerentele ce succed.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în continuare.

În fapt, prin Decizia nr. 817/12.09.2019, radiodifuzorul S.C. C. S.R.L. a fost sancționat cu amendă în sumă de 5.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Codul audiovizualului. În sarcina acestuia s-a reținut că, urmarea sesizării reclamanților, înregistrată la Consiliul Național al Audiovizualului cu nr. x/21.08.2019, Consiliul a dispus monitorizarea posturilor centrale din București cu privire la cazul E., iar în ședința din 10.09.2019 au fost analizate rapoartele de monitorizare întocmite de direcția de specialitate, au fost vizionate selecții din emisiunile difuzate și au fost audiați reprezentanții mai multor posturi de televiziune.

Prin Decizia nr. 817/12.09.2019, sancțiunea cu amendă în sumă de 5.000 RON a fost aplicată radiodifuzorului S.C. C. S.R.L. întrucât postul de televiziune D., care îi aparține acestui radiodifuzor, a prezentat în data de 30.06.2019 emisiunea "Asta-i România" referitoare la cazul E., o familie din Statele Unite, care a adoptat o fetiță pe nume F., din localitatea Baia de Aramă, județul Mehedinți, cu încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual. S-a reținut că potrivit acestor dispoziții legale, dreptul minorului la respectarea vieții private și la propria imagine prevalează în fața necesității de informare, cu atât mai mult în cazul minorului aflat în situații dificile.

Radiodifuzorul sancționat nu a contestat această decizie, însă acest act administrativ a fost atacat de către reclamanții A. și B., părinții fetiței minore, printr-o acțiune în anulare parțială înregistrată pe rolul Curții de Apel București, solicitând aceștia și obligarea Consiliului Național al Audiovizualului la plata despăgubirilor morale în cuantum de 900.000 RON pentru refuzul de soluționare a sesizării și pentru pasivitatea culpabilă în îndeplinirea atribuției legale de asigurare a protecției minorilor și a demnității umane, inclusiv obligarea acestuia la executarea hotărârii judecătorești în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă și obligarea la plata de penalități de 1.000 RON/zi pentru fiecare zi de întârziere.

Soluționând cauza, Curtea de Apel București a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților A. și B., cu privire la primul capăt de cerere și a respins cererea privind anularea în parte a Deciziei CNA nr. 817/12.09.2019 ca fiind formulată de persoane fără calitate procesuală activă. Totodată, a respins cererea privind obligarea Consiliului Național al Audiovizualului să soluționeze în integralitate sesizarea nr. 8165/2019 și cea de obligare a acestuia la plata daunelor morale, precum și cererile de la punctele 4 și 5, ca fiind nefondate.

Pentru a pronunța această soluție prima instanță a reținut, în esență, în ceea ce privește primul petit al acțiunii, că actul administrativ a cărui anulare au solicitat-o reclamanții nu îi vizează pe aceștia, deoarece nu stabilește sancțiuni în privința acestora și nici drepturi sau obligații, potrivit art. 93 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 raportul de drept contravențional fiind născut între autoritatea publică agent constatator și sancționator, și contravenient. Totodată, a reținut că răspunsul autorității pârâte la sesizarea reclamanților nu poate fi apreciat ca fiind un refuz nejustificat de soluționare a cererii, din moment ce li s-a comunicat faptul că postul de televiziune D. a fost sancționat cu amendă de 5.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 504/2002.

De asemenea, în ceea ce privește pretențiile întemeiate pe dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că soluția nu poate fi decât de respingere raportat la soluția de respingere a primului petit al acțiunii pentru lipsa calității procesuale active a reclamanților.

Sentința primei instanțe a fost atacată de reclamanți prin intermediul prezentului demers judiciar supus analizei instanței de control judiciar, hotărâre care urmează a fi examinată, așa cum s-a arătat, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Ca o primă observație Înalta Curte reține că, astfel cum rezultă din actele dosarului și din precizarea făcută la solicitarea instanței, la termenul de dezbateri din 13 ianuarie 2022, de către reprezentantul recurenților-reclamanți, actul de sesizare a instanței a vizat atacarea deciziei emise de Consiliul Național al Audiovizualului, deoarece acesta nu a soluționat sesizarea reclamanților printr-un alt act administrativ, ci prin această deciziei care reprezintă, în opinia acestora, un răspuns incomplet la sesizarea formulată, astfel încât instanța de control judiciar va analiza cauza în aceste limite procesuale.

O primă critică a recurenților-reclamanți se referă la faptul că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile art. 93 din Legea nr. 504/2002, reținând în acest sens că raportul juridic ar exista între Consiliul Național al Audiovizualului și radiodifuzorul sancționat. Or, susțin aceștia, în realitate sunt chiar persoanele vătămate în dreptul lor subiectiv de actul administrativ atacat, având dreptul să solicite anularea acestuia, întrucât raportul de drept material nu se naște doar între Consiliul Național al Audiovizualului și radiodifuzorul sancționat, ci, dreptul subiectiv ocrotit de norma legală în baza căreia a fost emisă Decizia CNA nr. 817/12.09.2019 este tocmai dreptul lor subiectiv și al fiicei minore, astfel încât sunt parte a raportului juridic de drept material în baza căruia a fost emisă decizia contestată, justificându-și calitatea procesuală activă.

Ca urmare, au apreciat că în mod greșit a reținut instanța de fond faptul că acest raport juridic de drept material ar exista doar în ceea ce privește radiodifuzorul și autoritatea sancționatoare.

Contrar susținerilor recurenților-reclamanți, instanța de control judiciar constată că prima instanță a pronunțat hotărârea cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în speță raportat la situația de fapt reținută, soluție pe care, la rândul său, o adoptă ca atare.

Astfel, potrivit art. 93 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, "Sancțiunile pentru încălcarea dispozițiilor prezentei legi se aplică prin acte emise de Consiliu sau de Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații, care acționează prin personalul de specialitate împuternicit în acest scop", iar potrivit dispozițiilor alin. (3) al aceluiași text, "Actele emise de Consiliu în condițiile alin. (1) pot fi atacate direct la secția de contencios administrativ a curții de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri, în termen de 15 zile de la comunicare; termenul de 15 zile nu suspendă de drept efectele acestora".

Din interpretarea dispozițiilor legale citate rezultă fără echivoc, astfel cum în mod just a reținut și judecătorul fondului, că sancțiunile aplicate de Consiliu în condițiile Legii audiovizualului reprezintă sancțiuni contravenționale ce nu pot fi contestate decât de persoana contestată, faptul că actul sancționator îi vizează exclusiv pe agentul constatator și sancționator și pe contravenient rezultând inclusiv din împrejurarea că legiuitorul a prevăzut, în art. 93

1

din același act normativ, care sunt obligațiile pe care le are radiodifuzorul căruia i s-a aplicat o sancțiune sau i s-a adresat o somație de intrare în legalitate de către Consiliu, obligații pentru a căror nerespectare a fost prevăzută, de asemenea, sancțiunea amenzii contravenționale.

În aceste condiții, câtă vreme actul administrativ atacat nu îi vizează pe reclamanți, nu stabilește sancțiuni în privința acestora și nici drepturi sau obligații pentru o altă persoană, de natură a aduce atingere drepturilor acestora, nu se poate susține cu suficient temei că sunt parte a raportului juridic de drept material în baza căruia a fost emisă decizia contestată, justificându-se astfel calitatea lor procesuală activă.

Din această perspectivă este de observat că art. 32 alin. (1) din C. proc. civ., având marginalul "Condiții de exercitare a acțiunii civile", prevede că "Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia: a) are capacitate procesuală, în condițiile legii; b) are calitate procesuală; c) formulează o pretenție; d) justifică un interes", iar art. 36 din același Cod prevede: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Așadar, una dintre condițiile cerute pentru ca o persoană să fie parte în proces este calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care contribuie la desemnarea titularului de a acționa și, în același timp, a persoanei împotriva căreia se poate exercita acțiunea. Spre deosebire de capacitatea procesuală care se apreciază în general, pentru o anumită categorie de persoane, calitatea procesuală se determină în concret, la speță, în raport de litigiul dedus judecății. Altfel spus, numai o anumită persoană poate fi reclamant, respectiv pârât, în cadrul raportului juridic litigios.

Apreciază Înalta Curte că în prezenta cauză nu se poate reține că reclamanții ar avea calitate procesuală activă din moment ce, potrivit normelor legale aplicabile și a deciziei emise de CNA, contestată în cauză, sancțiunea cu amendă în cuantum de 5.000 RON a fost aplicată radiodifuzorului S.C. C. S.R.L. pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, astfel că, față de modul de formulare a cererii de chemare în judecată, calitatea procesuală activă a reclamanților nu se justifică, în timp ce chestiunea pretinsei încălcări efective a dreptului subiectiv ocrotit de norma legală în baza căreia a fost emisă Decizia CNA nr. 817/12.09.2019, constituie un aspect de fond, care urmează a fi analizat în cadrul celorlalte critici ale recurenților-reclamanți, însă ipoteza că instanța de fond ar fi pronunțat soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale active a acestora în ceea ce privește primul petit al acțiunii, cu încălcarea normelor de drept materiale incidente, nu poate fi reținută în cauză.

Or, din moment ce persoana sancționată contravențional prin decizia emisă de CNA nu a formulat acțiune de anulare a acesteia, reclamanții nu justifică calitatea procesuală activă în cadrul acestui demers judiciar, ținând cont de faptul că nu există o identitate între persoana acestora și titularul dreptului de a contesta sancțiunea contravențională aplicată prin actul contestat.

În fine, sub acest aspect al calității procesuale active în cadrul contestării unui act administrativ individual adresat altei persoane decât reclamantului, instanța de control judiciar reține ca reper relevant și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, relevantă fiind Cauza Plaumann c. Comisiei CEE, soluționată prin Hotărârea din 15 iulie 1963, în care Curtea a amintit că, în temeiul art. 173 alin. (2) - ulterior art. 230 alin. (4) din Tratatul CEE, "orice persoană fizică sau juridică poate introduce o acțiune împotriva deciziilor care, chiar dacă aparent au fost adoptate sub forma unei decizii adresate altei persoane, o privesc direct și individual" și a constatat că textul nu precizează și nici nu limitează domeniul de aplicare, formularea și sensul gramatical al dispoziției menționate justificând interpretarea cea mai largă, pentru că dispozițiile din Tratat privind dreptul la acțiune al justițiabililor nu trebuie interpretate în mod restrictiv.

Totuși, alte persoane decât destinatarii unei decizii nu pot pretinde că decizia le privește în mod individual decât dacă aceasta le afectează prin anumite calități care le sunt specifice sau printr-o situație de fapt care le caracterizează în raport cu orice altă persoană, iar prin aceasta le individualizează la fel ca și pe destinatar.

Or, în cauza pendinte nu se verifică ipoteza reliefată, fiind vorba despre incidența legii audiovizualului în cuprinsul căreia, la art. 3 alin. (3) din Legea nr. 504/2002 se menționează în mod expres că:

"Răspunderea pentru conținutul serviciilor de programe difuzate, inclusiv al comunicărilor comerciale audiovizuale, revine, în condițiile legii, furnizorului de servicii media audiovizuale", furnizor care a fost sancționat prin Decizia nr. 817/12.09.2019 și pe care nu a contestat-o.

În acest context, în mod corect a reținut prima instanță că raportul de drept contravențional se naște între autoritatea publică agent constatator și sancționator și contravenient, astfel că legitimarea procesuală, atât activă cât și pasivă, presupune transpunerea acestui raport în plan procesual, iar raportul de drept contravențional există doar între autoritatea publică agent constatator și sancționator - Consiliul Național al Audiovizualului, și contravenient - radiodifuzorul S.C. C. S.R.L..

Pe cale de consecință, legitimarea procesuală activă aparține furnizorului de servicii media audiovizuale, răspunderea acestuia fiind instituită în mod expres prin dispozițiile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, expuse supra. Totodată, în considerarea tuturor acestor argumente ce vizează primul petit al acțiunii introductive, instanța de control judiciar apreciază că prima instanță a reținut în mod corect că nu se mai impune analizarea fondului pretențiilor reclamanților.

Cât privește criticile recurenților-reclamanți ce vizează încălcarea art. 10 alin. (3) și alin. (5), art. 88 și art. 89 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, Înalta Curte reține că și acestea sunt nefondate și nu pot conduce la reformarea sentinței de fond, deoarece a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a acestor norme.

În cadrul acestor critici recurenții au susținut că textele de lege evocate trebuie interpretate în sensul că autoritatea pârâtă Consiliul Național al Audiovizualului avea obligația și nu doar facultatea sau recomandarea de a sancționa radiodifuzorii care au încălcat prevederile legii aplicabile în materie.

Raportat la susținerile recurenților, Înalta Curte apreciază că problema juridică ce se impune a fi lămurită în cauză este legată de interpretarea acestor norme, care se referă la atribuțiile Consiliului Național al Audiovizualului.

Recurenții-reclamanți au apreciat că aceste dispoziții legale trebuie interpretate în sensul că atribuția autorității pârâte Consiliul Național al Audiovizualului de a monitoriza și de a sancționa radiodifuzorii, chiar și în lipsa unei sesizări, constituie obligația legală a acesteia, și nu doar o facultate sau un drept pur potestativ.

Instanța de fond nu a validat această abordare a părților reclamante reținând că, dimpotrivă, legiuitorul nu a stabilit în sarcina autorității pârâte efectuarea unui control permanent asupra activității radiodifuzorilor, astfel încât să se justifice deținerea informațiilor solicitate de aceștia la orice moment despre orice emisiune difuzată.

Potrivit art. 10 alin. (3) lit. l) din Legea nr. 504/2002, "În calitate de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, Consiliul are obligația să asigure:(..)monitorizarea serviciilor de programe și a serviciilor media audiovizuale, inclusiv a celor la cerere, în vederea respectării de către acestea a prevederilor legale în materie." Totodată, alin. (5) al aceluiași articol prevede:

"Controlul exercitat de Consiliu asupra conținutului serviciilor de programe oferite de furnizorii de servicii media audiovizuale și asupra ofertei de servicii de programe asigurate de distribuitorii de servicii se realizează periodic și ori de câte ori Consiliul consideră că este necesar sau primește o plângere cu privire la nerespectarea de către un furnizor a prevederilor legale, a normelor de reglementare în domeniu ori a obligațiilor înscrise în licența audiovizuală."

Conform art. 88 din aceeași lege, "(1) Supravegherea respectării, controlul îndeplinirii obligațiilor și sancționarea încălcării prevederilor prezentei legi, precum și a deciziilor și instrucțiunilor cu caracter normativ emise în baza și pentru aplicarea acesteia revin Consiliului, cu excepția prevederilor aplicabile licențelor de emisie, licențelor de utilizare a frecvențelor radio în sistem digital terestru ori autorizațiilor tehnice, a căror respectare, supraveghere, control și, respectiv, sancționare a încălcării revin de drept Autorității Naționale pentru Administrare și Reglementare în Comunicații, în conformitate cu atribuțiile pe care le are, conform legii". În același sens, conform art. 89, în vigoare la data sesizării CNA, "Exercitarea activității de control prevăzute la art. 88 se realizează, în condițiile prezentei legi, astfel: a) din oficiu; b) la cererea unei autorități publice; c) ca urmare a plângerii depuse de o persoană fizică sau juridică afectată în mod direct prin încălcarea prevederilor prezentei legi; d) ca urmare a plângerii depuse de organizații neguvernamentale specializate în protejarea drepturilor omului, a drepturilor femeii și copilului."

În acord cu instanța de fond, al cărei raționament îl împărtășește, instanța de control judiciar reține că interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 10 alin. (3) și alin. (5), art. 88 și art. 89 din Legea audiovizualului, conduce la concluzia că nu se poate reține ipoteza avansată de recurenții-reclamanți în sensul că autoritatea pârâtă ar avea obligația legală de a realiza o monitorizare a tuturor programelor de televiziune difuzate, chiar și în absența unei solicitări.

Un argument în susținerea opiniei potrivit căreia această obligație de monitorizare are un caracter de recomandare rezultă din modalitatea de enunțare a acesteia de către legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (5) din legea în discuție. Astfel, conform textului legal amintit:

"Controlul exercitat de Consiliu asupra conținutului serviciilor de programe oferite de furnizorii de servicii media audiovizuale și asupra ofertei de servicii de programe asigurate de distribuitorii de servicii se realizează periodic și ori de câte ori Consiliul consideră că este necesar sau primește o plângere cu privire la nerespectarea de către un furnizor a prevederilor legale, a normelor de reglementare în domeniu ori a obligațiilor înscrise în licența audiovizuală."

Așadar, în acest sens trebuie interpretate dispozițiile art. 10 alin. (3) și alin. (5), art. 88 și art. 89 din Legea nr. 504/2002, și nu în acela conform căruia legiuitorul a stabilit în sarcina autorității pârâte efectuarea unui control permanent asupra activității radiodifuzorilor, astfel încât să se justifice deținerea informațiilor solicitate de aceștia la orice moment despre orice emisiune difuzată.

În ceea ce privește încălcarea art. 1349 din noul C. civ. prin raportare la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv a normelor privind răspunderea autorității pentru actul administrativ nelegal și pentru refuzul de soluționare, Înalta Curte reține că argumentele recurenților-reclamanți sunt, de asemenea, neîntemeiate.

Din această perspectivă se reține, cum de altfel a statuat instanța supremă și într-o altă cauză a părților ce a vizat o altă decizie emisă de CNA în referire la aceleași aspecte, soluționată prin Decizia nr. 3535 din 09 iunie 2021, că este de competența Consiliului Național al Audiovizualului să decidă cum anume analizează în fapt conținutul emisiunilor și să decidă asupra sancțiunilor legale pe care le dispune, neputând fi astfel primite criticile recurenților-reclamanți referitoare la nesoluționarea integrală a sesizării adresate Consiliului Național al Audiovizualului, cu consecința reținerii calității procesuale active și a interesului acestora de a cenzura decizia CNA pentru o pretinsă omisiune, atât timp cât instanța de fond nu a intrat în dezbaterea fondului, ci, s-a pronunțat exclusiv asupra excepției lipsei calității procesuale active a acestora.

În plus, exprimarea nemulțumirii recurenților-reclamanți cu privire la modul de soluționare a sesizării nr. x/21.08.2019 nu poate fi asimilată unui refuz nejustificat al intimatului-pârât Consiliul Național al Audiovizualului, câtă vreme dispozițiile art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc "refuzul nejustificat" ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane" iar modalitatea de soluționare a petiției propusă de recurenții-reclamanți nu poate fi validată de instanța de control judiciar.

De asemenea, nu poate fi primită critica recurenților-reclamanți conform căreia CNA ar fi refuzat să își îndeplinească obligațiile legale prin faptul că nu a monitorizat în timp util emisiunile sesizate de aceștia, nu a supus dezbaterii decât în ședințele CNA din 10 și 11 septembrie 2019, la aproape 3 luni de la data autosesizării unuia dintre membrii său, și doar asupra unui singur aspect dintre cele sesizate și prin raportare exclusivă la conduita postului de televiziune D. în urma difuzării emisiunii "Asta-i România" din data de 30.06.2019, lăsând astfel nesoluționate și nedezbătute celelalte aspecte sesizate, având în vedere, pe de o parte faptul că, prin sesizarea nr. x/21.08.2019, recurenții-reclamanți fac referire concretă doar la emisiunea menționată, difuzată de postul D. la data de 30.06.2019, în intervalul orar 17:30-19:00, iar, pe de altă parte, că prin Decizia CNA nr. 817/12.09.2019, autoritatea pârâtă a analizat raportul de monitorizare întocmit în baza reclamației reclamanților înregistrată sub nr. x/21.08.2019 pentru emisiunea "Asta-i România" difuzată de postul de televiziune D. din 30.06.2019 referitoare la cazul E..

În plus, susținerile recurenților-reclamanți sunt neîntemeiate și prin prisma faptului că petitul din acțiunea introductivă referitor la anularea Deciziei CNA nr. 817/12.09.2019 a fost formulată de persoane fără calitate procesuală activă, conform argumentelor expuse supra și care nu vor mai fi reluate în acest punct.

Ca urmare, în prezenta cauză nu se poate reține că ar fi vorba despre existența unui refuz nejustificat din moment ce sesizarea reclamanților a fost supusă analizei autorității pârâte, simplul motiv că aceștia sunt nemulțumiți de conținutul răspunsului primit neputând echivala cu existența refuzului nejustificat de soluționare a cererii.

În speță, cum prin intermediul petiției înregistrate sub nr. x/21.08.2019, recurenții-reclamanți au sesizat punctual aspecte referitoare la emisiunea "Asta-i România", difuzată de postul D. la data de 30.06.2019, în intervalul orar 17:30-19:00, iar pârâtul a analizat raportul de monitorizare cu privire la aspectul sesizat, constatând încălcarea art. 3 alin. (3) din Codul audiovizualului și sancționând radiodifuzorul S.C. C. S.R.L. cu amendă în sumă de 5.000 RON, raționament validat ca atare și de către prima instanță, nu se poate susține cu suficient temei că sentința de fond a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a cadrului legislativ incident, întrucât alegațiile recurenților-reclamanți reflectă propriul demers interpretativ al legii în vederea obținerii soluției favorabile pretinse, fără a susține însă motivul de nelegalitate invocat.

În raport de cele arătate sunt neîntemeiate și susținerile recurenților-reclamanți în ceea ce privește încălcarea prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 urmare a respingerii petitului privind acordarea daunelor morale.

În speță, se reține că autoritatea pârâtă a sancționat radiodifuzorul S.C. C. S.R.L., prin Decizia nr. 817/12.09.2019, cu amendă în sumă de 5.000 RON pentru nerespectarea prevederilor privind protecția copilului, astfel că, în raport cu sancțiunea aplicată, nu se poate susține că pârâta le-ar fi produs o vătămare reclamanților prin emiterea acestei decizii, în calitatea lor de terți.

A constatat prima instanță că solicitarea de la pct. 3 din acțiunea introductivă este strâns legată de dezlegarea dată primului capăt de cerere și, cum petitul referitor la acțiunea de anulare a Deciziei nr. 817/12.09.2019, prin care a fost sancționat contravențional radiodifuzorul S.C. C. S.R.L., a fost respins ca fiind formulat de persoane fără calitate procesuală activă, acordarea despăgubirilor cu titlu de daune morale nu se justifică, fiind inadmisibilă această solicitare.

Raționamentul instanței de fond este corect.

Sub acest aspect este de observat că, la baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorității stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Totodată, este important a se aminti că acțiunea în răspundere patrimonială constituie un accesoriu al acțiunii în anulare, cercetarea condițiilor răspunderii pentru paguba cauzată de un act administrativ sau de un refuz neputând face abstracție de sfera condițiilor acțiunii în anulare însăși.

Astfel, din interpretarea art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum și a art. 19 alin. (1) din aceeași lege, acesta din urmă pentru ipoteza unei cereri de despăgubiri formulate separat, rezultă că admisibilitatea acțiunii în daune este condiționată de soluționarea favorabilă a unei acțiuni în anularea actului administrativ contestat, din aceste norme deducându-se și o altă cerință pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale, respectiv dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul și daunele pretinse, și emiterea actului contestat, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, și încuviințată ca atare de către instanța de contencios administrativ, ipoteze care nu se verifică însă în cauza pendinte, așa cum s-a reținut în cadrul considerentelor prezentei decizii.

Cât privește critica recurenților-reclamanți privind greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor legale ce reglementează răspunderea autorității pârâte din perspectiva neîndeplinirii obligației sale legale, ce a determinat un scandal mediatic generator de prejudicii concrete reclamanților, Înalta Curte ia act de această critică a recurenților-reclamanți, însă, constată că o atare critică este dedusă judecății direct instanței de recurs, neconstituind un motiv al acțiunii acestora și, cu atât mai puțin, obiect de analiză al primei instanțe.

În contextul în care un astfel de motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat este invocat pentru prima dată în fața instanței de recurs, instanța de control judiciar reține că sub acest aspect devin aplicabile dispozițiile art. 494 raportat la art. 478 alin. (3) din C. proc. civ., fiind inadmisibilă critica la adresa legalității sentinței primei instanțe pentru acest motiv. Ca urmare, Înalta Curte va înlătura susținerile recurenților-reclamanți formulate din această perspectivă.

Totuși, independent de acest aspect, reține instanța de control judiciar că susținerile formulate în cadrul acestor critici nu reprezintă aspecte de natură a determina nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, și, implicit, de a constitui temei pentru acordarea despăgubirilor solicitate.

Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea actului administrativ contestat, și anume Decizia nr. 817/12.09.2019, emisă de Consiliul Național al Audiovizualului, prima instanță stabilind în mod corect cu privire la primul capăt de cerere că a fost formulat de persoane fără calitate procesuală activă, iar cu privire la celelalte petite că acestea sunt nefondate, argumentele expuse de recurenții-reclamanți în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea hotărârii de fond, întrucât a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Față de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care să determine reformarea hotărârii primei instanțe, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenții-reclamanți și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanții A. și B. împotriva sentinței nr. 453 din 23 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.