ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5989/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată, la 23.04.2019, pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Ministrul Justiției, în principal, anularea Raportului privind propunerea de revocare a sa din funcția de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, înregistrat sub nr. x din 24.10.2018 și a actelor care au stat la baza acestuia, sau, în subsidiar, în măsura în care se va considera că raportul privind revocarea sa din funcția de procuror general este o operațiune tehnică, constatarea nelegalității acestuia, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, și, în consecință, obligarea Ministerului Justiției la plata în favoarea sa a unor daune morale de 1 leu și obligarea Ministerului Justiției la publicarea pe site-ul oficial al ministerului a unui comunicat având ca obiect scuze publice pentru prejudiciul moral adus prin emiterea raportului.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 263 din 6 noiembrie 2019, Curtea a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâții Ministerul Justiției și Ministrul Justiției, și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea reclamantului.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei instanței competente în vederea soluționării fondului cauzei. În primul rând, recurentul arată că instanța de contencios administrativ este competentă să verifice legalitatea propunerii de revocare. În cazul de față instanța de fond, luând în considerare prevederile art. 52 alin. (2) și art. 126 din Constituție, art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dar și considerentele Deciziei nr. 358/2018 a Curții Constituționale a României, a calificat propunerea ministrului justiției de revocarea sa din funcție, ca fiind un act de guvernământ, care nu ar putea angaja decât răspunderea politică a Guvernului, fiind așadar exclus controlul judecătoresc. În realitate soluția instanței de fond este greșită căci limitează nejustificat controlul de legalitate/controlul juridic al propunerii de revocare. Trebuie reținut că în aplicarea prevederilor art. 126 din Constituție și ale art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 instanța de contencios administrativ nu poate cerceta temeinicia/caracterul oportun al actelor de guvernământ, acest aspect fiind subsumat politicului și exclus controlului judecătoresc. Aceasta nu înseamnă că instanța de contencios administrativ nu poate verifica legalitatea unor asemenea acte. De altfel, acest aspect a fost reținut chiar de către instanța de contencios constituțional, atunci când a analizat refuzul Președintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcție a procurorului șef DNA de la acea vreme. În realitate, Decizia Curții Constituționale nr. 358/2018 nu exclude controlul instanței de contencios administrativ, așa cum în mod eronat a reținut instanța de fond, ci chiar îl confirmă implicit atunci când obiectul analizei este reprezentat de legalitatea propunerii de revocare. Câtă vreme Curtea Constituțională recunoaște plenitudinea de competența a instanței de contencios administrativ asupra verificării legalității actelor administrative, stabilind, totodată, faptul că puterea de apreciere a ministrului justiției nu este un absolută, ci este limitată prin dispozițiile constituționale și prin lege, este vădit că, implicit, recunoaște în favoarea instanțelor de contencios administrativ controlul legalității propunerii de revocare căci, în caz contrar, puterea discreționară a ministrului justiției în această chestiune ar fi, de facto, una absolut discreționară. Prin Decizia nr. 358/2018 Curtea Constituțională recunoaște competența instanțelor de contencios administrativ de a cenzura excesul de putere. În viziunea Curții, conflictele de competență dintre ministrul justiției și Președintele României generate de o interpretare diferită a dispozițiilor constituționale determină competența instanței de contencios constituțional, în timp ce în cadrul raportului dintre cele două autorități legalitatea decretului de revocare/refuzului emiterii acestuia rămâne în competența instanțelor de contencios administrativ, competență descrisă de Curte în par. 73 din Decizia nr. 358/2018. Analiza Curții s-a oprit, însă, numai asupra raporturilor juridice dintre ministrul justiției și Președintele României. Mai exact, Curtea Constituțională a tranșat problemele referitoare la delimitarea competențelor celor două autorități în cadrul procedurii de revocare, precum și posibilitatea instanței de contencios administrativ de a verifica legalitatea decretului/refuzului de emitere din perspectiva regularității procedurii de revocare. Cu toate acestea, în cadrul procedurii de revocare întotdeauna se naște și un raport juridic între autoritățile competente și procurorul vizat de propunerea de revocare, raport care a rămas neexaminat de cate Curtea Constituțională. De asemenea, Curtea lasă neanalizată inclusiv problema competenței instanței de contencios administrativ de a verifica legalitatea propunerii de revocare din perspectiva regularității procedurii de evaluare. În acest fel, contrar considerentelor instanței de fond, raporturile juridice care iau naștere între autoritățile competente și procurorul vizat de propunerea de revocare rămân raporturi de drept administrativ, neexistând niciun motiv pentru a fi calificate ca raporturi de drept constituțional din perspectiva art. 146 lit. e) din Constituție. Mai mult, legalitatea propunerii de revocare, așa cum am arătat deja, nu poate atrage decât competența instanțelor de contencios administrativ, Curtea Constituțională recunoscând plenitudinea de competență a acestor instanțe de a verifica conformitatea actelor administrative cu legea. Recunoscând ministrului justiției o putere de apreciere în emiterea deciziei de revocare, Curtea Constituțională a subliniat, totuși, faptul că " autoritatea ministrului justiției poate fi supusă, sub aspectul revocării procurorilor din funcții de conducere, unor condiții legale, pentru ca ea în sine să nu se manifeste în mod nemărginit, arbitrar, exclusiv la libera sa apreciere", făcând trimitere ulterior la textele art. 54 și art. 51 din Legea nr. 303/2004 [par. 94, par. 95 Decizia nr. 358/2018]. Curtea recunoaște faptul că legea delimitează o procedură de evaluare a activității procurorilor pe care ministrul justiției este ținut să o respecte în procesul de emitere a propunerii de revocare. Așadar, se reține expres faptul că puterea de apreciere recunoscută în favoarea ministrului justiției este "minimă" și "limitată" de lege: "în cazul revocării, ministrul justiției are o marjă de apreciere minimă, din moment ce limitările impuse de lege sunt extrem de stricte" [par. 102 Decizia nr. 358/2018]. Prin urmare, puterea discreționară a ministrului justiției nu este nicidecum una absolută, ci, dimpotrivă, aprecierea ministrului justiției poate fi exercitată numai în limitele legii. Analizând, însă, partajul de competență între ministrul justiției și Președintele României, Curtea subliniază faptul că Președintele României nu este competent să verifice propunerea sub aspectul oportunității: "argumentele cuprinse în propunerea de revocare a procurorului din funcția de conducere, prevăzută de art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, precum și temeinicia acestora se subsumează competenței discreționare a ministrului justiției și nu a Președintelui Parlamentului, generând, astfel, o răspundere politică(...) în fața Parlamentului". Or, decizia de revocare emisă cu exces de putere nu mai este o problemă ce ține de oportunitatea emiterii actului, ci devine o problemă de legalitate, supusă cenzurii instanței de contencios administrativ. În prezent, în contextul soluționării plângerii formulate de către fostul procuror șef DNA în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, apreciază că admisibilitatea prezentului demers nu mai poate fi pusă în discuție. În esență, potrivit Deciziei pronunțate la data de 5 mai 2020, Curtea Europeană a stabilit că România a adus atingere prevederilor art. 6 din Convenție prin faptul că a limitat dreptul la apărare al procurorului șef DNA. Curtea a reținut că deși decretul de revocare din funcție putea fi atacat în abstract în fața instanțelor naționale, totuși, în considerarea Deciziei Curții Constituționale, în concret, acest drept era limitat la verificarea în sens restrâns a legalității decretului. Or, potrivit Curții Europene, o asemenea cale de atac nu reprezintă un remediu efectiv pentru esența cererii procurorului șef DNA - faptul că revocarea din funcție a constituit o sancțiune disciplinară ilegală, provocată de opiniile exprimate în mod public, în contextul reformelor legislative - care ar fi cerut examinarea fondului și legalitatea internă a decretului în discuție. Tocmai de aceea Curtea Europeană a hotărât în unanimitate că România a încălcat prevederile Convenției. În aceste condiții, apreciază că acțiunea promovată de trebuie considerată admisibilă, deoarece, spre deosebire de situația în care se afla procurorul șef DNA, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 358/2018 permite cel puțin implicit exercitarea controlul judecătoresc împotriva propunerii de revocare înaintea emiterii decretului de revocare. În considerarea Deciziei Curții Europene, o interpretare contrară trebuie apreciată contrară art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Față de toate aceste aspecte, instanța de fond a interpretat și aplicat greșit Decizia nr. 358/2018, respectiv art. 126 alin. (6) din Constituție, art. 5 alin. (1) lit. a) din - Legea nr. 554/2004, art. 20 din Constituție raportat la art. 6 din CEDO. Decizia Curții Constituționale analizează numai raporturile juridice care iau naștere cu ocazia procedurii de revocare a procurorilor aflați în funcții de conducere între ministrul justiției și Președintele României, delimitând, totodată, competența instanțelor de contencios administrativ de cea a Curții Constituționale asupra problemelor juridice pe care un astfel de raport juridic le-ar putea ridica. În ceea ce privește problema legalității propunerii de revocare Curtea Constituțională nu o tranșează decât implicit recunoscând în favoarea instanțelor de contencios administrativ plenitudine de competență asupra verificării legalității actelor administrative, singura limită fiind aceea dată de art. 146 lit. e) din Constituție, care stabilește, practic, o competență a Curții constituționale în această materie. Per a contrario, acolo unde Curtea Constituțională nu se consideră competentă să tranșeze o chestiune litigioasă, regăsim competența instanțelor de contencios administrativ în aceeași materie. În concret, propunerea de revocare care face obiectul prezentului dosar este supusă analizei din perspectiva (ne)legalității și nu din perspectiva temeiniciei/oportunității. Prin depășirea limitelor stabilite de Legea nr. 303/2004 ministrul justiției a acționat cu exces de putere, propunerea de revocare fiind, deci, nelegală și supusă cenzurii puterii judecătorești. Or, prin respingerea ea inadmisibilă a cererii este lipsit de orie remediu împotriva propunerii de revocare din funcție. O a doua critică vizează faptul că instanța de fond a reținut că propunerea ministrului justiției nu ar putea fi considerată un act administrativ producător de efecte juridice, aceasta fiind doar o operațiune prealabilă emiterii actului administrativ de revocare din funcție, adică a Decretului Președintelui României. Referitor la efectul unei asemenea propuneri față de Președintele României, instanța de fond reține că Președintele se bucură totuși de competența de a analiza legalitatea propunerii din perspectiva respectării de către ministrul de justiție a procedurii prevăzute de lege, competență care, chiar dacă este un legată, deci minimă, este suficientă pentru a-i da posibilitatea să refuze emiterea decretului atunci când observă că propunerea a fost emisă cu nerespectarea prevederilor legale. Din acest motiv instanța de fond a apreciat că nu s-ar putea reține ca efect automat al emiterii propunerii obligația Președintelui de a emite Decretul de revocare. Ca urmare, instanța de fond a conchis că în lipsa Decretului propunerea ministrului justiției nu ar produce efecte juridice substanțiale, iar eventualele efecte procedurale nu ar fi suficiente pentru a califica propunerea ca fiind un act administrativ. Curtea Constituțională a reținut un efect special (atipic) al propunerii de revocare: obligația Președintelui de a emite Decretul dacă procedura de elaborare a propunerii a fost respectată În cazul unei propuneri conforme oarecare, la fel ca în cazul unui aviz conform, amândouă fiind operațiuni administrative prealabile și obligatorii, emitentul actului administrativ final este ținut de conținutul propunerii, respectiv al avizului conform. În măsura în care va emite actul, acesta trebuie să fie conform propunerii/avizului. Cu toate acestea, emitentul nu este obligat să emită actul final dacă nu dorește să facă acest lucru având posibilitatea să refuze. Aceasta înseamnă, că, emitentul actului se bucură de așa-numita putere de decizie. În ipoteza analizată, însă, puterea de decizie aparține ministrului justiției, titularul propunerii de revocare a procurorului general, în așa fel încât, dacă procedura de emitere a fost respectată, Președintele României este obligat să emită actul final, adică, în concret, Decretul de revocare. Potrivit Deciziei nr. 358/2018 rolul central în revocarea procurorilor aparține ministrului justiției, care, limitat de procedura de evaluare stabilită de lege, respectiv de motivele de evaluare stabilite prin dispozițiile art. 51 alin. (2)-(6) din Legea nr. 303/2004, este singurul care poate decide asupra oportunității revocării procurorilor aflați în funcții de conducere. În ceea ce privește rolul Președintelui României, acesta este "strict" limitat la verificarea legalității procedurii de revocare, [par. 116 Decizia nr. 358/2018]. În viziunea Curții, câtă vreme ministrul justiției a emis propunerea de revocare și, de asemenea, a fost cerut și obținut avizul consultativ al CSM, atunci Președintele României este obligat să emită decretul de revocare. Ca urmare, apreciază că prin considerentele sale, Curtea Constituțională i-a recunoscut propunerii de revocare caracterul executoriu, aspect care o va diferenția de o propunere conformă oarecare, plasând-o în acest fel în rândul actelor administrative. Așadar, contrar considerentelor instanței de fond, propunerea și decretul de revocare trebuie analizate ca două acte administrative distincte emise în lanț, unul după altul și, în considerarea efectelor celuilalt. În conformitate cu Decizia nr. 358/2018 propunerea de revocare produce nu doar efecte de ordin procedural, ci și efecte de ordin substanțial: dând naștere obligației Președintelui României de a emite decretul de revocare. Din acest motiv propunerea are caracter executoriu față de Președintele României atâta vreme cât regulile de procedură au fost respectate. Singurul efect de drept substanțial care nu are caracter executoriu în lipsa decretului de revocare este efectul referitor la încetarea funcției de procuror general ca urmare a revocării. Încetarea funcției prin revocare are loc numai ulterior emiterii decretului. Aceasta nu înseamnă că propunerea nu ar avea caracter executoriu din perspectiva efectelor procedurale, respectiv, din perspectiva obligației Președintelui de a emite decretul. În fine, Legea nr. 554/2004 permite persoanei potențial vătămate prin emiterea unei asemenea propuneri, să o atace în fața instanței de contencios administrativ atunci când o consideră nelegală, căci aceasta are un interes legitim câtă vreme propunerea are ca obiect revocarea sa din funcție, pentru a nu aștepta până la emiterea actului de revocare. Propunerea de revocare din funcție respectă definiția actului administrativ regăsită la art. 2 lit. c) din Legea nr. 554./2004. Aceasta este un act administrativ individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În concret, propunerea reprezintă manifestarea de voință unilaterală a ministrului justiției în sensul revocării din funcție a procurorului general, în considerarea puterii publice care i-a fost conferită de lege și pentru punerea în aplicare a art. 54 din Legea nr. 303/2004. Aceasta produce atât efecte procedurale, în sensul declanșării procedurii de revocare, cât și efecte substanțiale, dând naștere obligației Președintelui României de a emite decretul de revocare. De asemenea, din perspectiva efectelor privind încetarea mandatului de procuror aflat într-o funcție de conducere, propunerea va fi aptă să determine revocarea din funcție sub condiția emiterii decretului de revocare. Ca urmare, instanța de fond în mod greșit a interpretat și aplicat considerentele Deciziei nr. 358/2018, respectiv ale Legii nr. 554/2004. Propunerea de revocare nu doar că îndeplinește toate condițiile prevăzute de lege (art. 2 lit. c) Legea nr. 554/2004) pentru a fi încadrată în rândul actelor administrative, însă, mai mult, acest caracter i-a fost recunoscut expres sau implicit de către instanțele judecătorești prin hotărârile pronunțate în situații similare. Mai mult, inclusiv instanța de contencios constituțional a plasat propunerea în rândul actelor administrative atunci când i-a recunoscut efectele procedurale și substanțiale [par. 118 Decizia nr. 358/2018]. În procedura de revocare ministrul justiției deține un rol central acesta având puterea de decizie asupra revocării, sintagma "decizie" sugerând că nu poate fi vorba decât despre un act administrativ emis în regim de putere publică [par. 94 și par. 102 Decizia nr. 358/2018]. În fine, inclusiv poziția ministrului justiției a fost în sensul calificării propunerii ca fiind un act administrativ. La momentul susținerii poziției sale în fața Curții Constituționale acesta a afirmat că rolul decizional în procesul de revocare aparține ministrului justiției [par. 17 Decizia nr. 358/2018]. Prin urmare, interpretarea instanței de fond potrivit căreia propunerea nu ar produce efecte în lipsa decretului este eronată: chiar dacă efectul substanțial referitor la încetarea funcției de procuror general devine executoriu abia odată cu emiterea decretului, totuși nu se poate trece cu vederea faptul că propunere produce alte efecte, fie ele cu caracter procedural ori substanțial. De altfel, atâta timp cât se pot observa efecte juridice, indiferent de natura lor, atunci înscrisul analizat nu poate fi decât un act administrativ atâta vreme cât Legea nr. 554/2004 nu distinge altfel. În fine, recurentul arată că instanța de contencios administrativ este competentă să analizeze pretențiile sale în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, chiar în lipsa emiterii decretului de revocare. Din perspectiva dreptului la apărare, arată că, în măsura în care totuși instanța consideră propunerea ca fiind o simplă operațiune prealabilă emiterii unui act administrativ, pretențiile subsidiare întemeiate pe prevederile art. 18 alin. (2) trebuie considerate admisibile, deoarece, interpretare contrară, reținută și de către instanța de fond, lipsește de apărare persoana vătămată aflată într-o situație precum cea de față: actul administrativ prefigurat de o operațiune material tehnică pretins vătămătoare (și, nelegală) nu a mai fost emis căci un eveniment exterior a făcut inutilă emiterea sa. Deși, în condiții normale, prevederile art. 18 alin. (2) stabilesc faptul că legalitatea operațiunilor material tehnice ar putea fi verificată numai odată cu actul administrativ pe care îl fundamentează, apreciază că într-o situație atipică, precum cea de față, legalitatea unor asemenea operațiuni poate fi verificată chiar în lipsa actului administrativ, câtă vreme acesta nu poate fi atacat pentru că, în considerarea unui eveniment exterior, s-a renunțat la emiterea sa. Refuzul de a recunoaște un mijloc de apărare împotriva acțiunilor nelegale întreprinse de autoritățile publice se concretizează într-o veritabilă încălcare a prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Din perspectiva vătămării drepturilor sale, susține că propunerea de revocare din funcție a fost intens mediatizată, conținutul acesteia fiind făcut public pe site-ul Ministerului Justiției și apoi preluat și perpetuat în mediul online. Emiterea propunerii de revocare a fost anunțată cu ocazia unei conferințe de presa în care ministrul justiției a prezentat în direct, timp de aproximativ o oră, cele 20 de motive "fără precedent" care au stat la baza propunerii de revocare, înregistrarea regăsindu-se și în prezent pe paginile online ale televiziunilor. Reprezentând un subiect de interes general, motivele de revocare au fost intens dezbătute în rândul presei, fiind influențată în sens negativ percepția publicului asupra modului în care și-a exercitat atribuțiile în calitate de procuror general. Ca urmare, deși efectele directe ale propunerii sunt cele care îl vizează pe Președintele României, acesta, în considerarea Deciziei nr. 358/2018 a Curții Constituționale fiind obligat să emită decretul de revocare, totuși, nu poate fi trecut cu vederea efectul negativ mediat asupra imaginii și reputației persoanei vizate de propunere. În esență, propunerea de revocare este aptă în sine să pună la îndoială credibilitatea și reputația procurorului general încă de la momentul emiterii sale. În cazul de față, efectele negative ale propunerii au fost cu atât mai puternice cu cât, în contextul mult disputatei revocări ale procurorului șef DNA, declanșarea ulterioară a procedurii de revocare a sa, a devenit unul dintre cele mai discutate subiecte ale vremii. Interesul crescut pentru acest subiect coroborat cu gravitatea faptelor care i se impută l-au decredibilizat în fața colegilor, a studenților și a publicului în general. De altfel, nu este neobișnuit ca un act administrativ să producă consecințe vătămătoare asupra drepturilor nepatrimoniale ale persoanelor, Legea nr. 554/2004 recunoscând în favoarea instanței de contencios administrativ posibilitatea de a acorda despăgubiri persoanei vătămate pentru repararea daunelor materiale sau morale dacă s-a solicitat acest lucru. Precizează că înlăturarea consecințelor vătămătoare ale propunerii de revocare nu este posibilă decât prin constatarea nelegalității acesteia. Chiar dacă propunerea de revocare a rămas fără obiect în considerarea pensionării sale, apreciază că nu poate fi trecut cu vederea faptul că reputația i-a fost știrbită, percepția fiind aceea că și-a încheiat cariera într-un mod controversat.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Justiției a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Cu privire la competența instanței de contencios administrativ de a cenzura propunerea de revocare, prin prisma Deciziei Curții Constituționale nr. 358/2018, arată că prima instanță a interpretat în mod corect aspectele dezlegate de Curtea Constituțională în considerentele hotărârii criticate, reținând că "argumentele cuprinse în propunerea de revocare a procurorului din funcția de conducere, prevăzută de art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, precum și temeinicia acestora se subsumează competenței discreționare a ministrului justiției, și nu a Președintelui României, generând, astfel, o răspundere politică, în primul rând, a ministrului justiției și, în al doilea rând, a Guvernului în fața Parlamentului, conform art. 109 alin. (1) din Constituție, putând deveni incidente chiar dispozițiile art. 113 și art. 114 din Constituție, referitoare la votarea unei moțiuni simple sau de cenzură, după caz (pct. 114).", excluzând astfel intervenția instanței de contencios administrativ pentru angajarea unei răspunderi politice. De asemenea, susține că în speță nu sunt incidente nici aspectele rețiunte prin Decizia pronunțată la 5 mai 2020 în cauza Kövesi c. României, întrucât situațiile sunt diferite. Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că a avut loc o încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin aceea că deși decretul de revocare putea fi atacat în abstract în fața instanțelor naționale, totuși, în concret, acest drept era limitat la verificarea în sens restrâns a legalității extrinseci a decretului, iar o asemenea de cale de atac nu constituie un remediu efectiv, întrucât ar fi fost necesară examinarea fondului și a legalității intrinseci a decretului în discuție. Or, în prezenta cauză, câtă vreme decretul de revocare nu a fost emis, nu se mai problema analizării de către instanță a fondului, respectiv a motivelor pe care s-a bazat propunerea de revocare. Cu privire la calitatea de act administrativ a propunerii de revocare, arată că, din analiza prevederile art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor care reglementează procedura de revocare a procurorilor din funcțiile de conducere reiese că Decretul Președintelui României este singurul act administrativ emis în această procedură, fiind singurul care întrunește elementele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004. În schimb, Propunerea ministrului justiției și avizul Consiliului Superior al Magistraturii constituie forme procedurale prealabile emiterii actului administrativ, ce nu produc efecte prin ele însele. "Propunerile sunt acte pregătitoare prin care un organ administrativ sesizează un alt organ administrativ în vederea luării unei anumite măsuri. Uneori, această formalitate procedurală este prevăzută de lege fără însă a condiționa valabilitatea actului de îndeplinirea ei, în timp ce, prin unele acte normative, valabilitatea actului unei autorități publice este condiționată de propunerea altui organ administrativ". În speță, Propunerea formulată de ministrul justiției a produs exclusiv efectele proprii derulării procedurii vizate, fără a produce însă niciun efect față de reclamant, aspect care reiese cu evidență din împrejurarea că acesta a ocupat în continuare funcția de Procuror general, până la încheierea mandatului. Consacrarea criteriului efectelor procedurale propus de reclamant ar conduce la calificarea în mod artificial a oricărui act premergător drept act administrativ, cu ștergerea liniei de demarcație între acestea, fiind evident că orice act emis de o autoritate publică produce anumite efecte, din punct de vedere procedural sau de fond, fără ca aceasta să le transforme pe toate în acte administrative. Efectele substanțiale afirmate de reclamant, constând în nașterea obligației Președintelui României de a emite decretul de revocare, au fost apreciate în mod corect de către prima instanță ca insuficiente pentru a califica propunerea de revocare drept act administrativ. În aceeași ordine de idei sunt și cele reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 358/2018, în cadrul paragrafului 73. Cu privire la posibilitatea instanței de a soluționa capătul subsidiar de cerere și a constata, chiar în lipsa decretului de revocare, nelegalitatea Raportului prin prisma art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 susține că, constatarea nelegalității Raportului nu poate avea drept rezultat decât anularea acestuia, nulitatea fiind o sancțiune ce intervine exact în situația în care nu sunt respectate condițiile (de fond sau formă) stabilite de lege pentru încheierea/emiterea valabilă a unui act, reclamantul uzând de această cale indirectă pentru a obține aceleași rezultat la care tinde prin capătul principal de cerere, motiv pentru care solicitarea este inadmisibilă. Din redactarea art. 8 din Legea nr. 554/2004, rezultă că obiectul principal al acțiunii în contencios administrativ este acela al anulării unui act administrativ sau obligării autorității să soluționeze o cerere ori să efectueze o anumită operațiune, iar în subsidiar, ca o consecință a admiterii cererii principale, pârâtul poate fi obligat la repararea pagubei cauzate și, eventual, la reparații pentru daune morale. Doar cu titlu de excepție, art. 18 alin. (2) din același act normativ extinde competența instanței de a se pronunța și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, însă doar când există actul administrativ și acesta a fost criticat, acesta fiind singurul care produce efecte juridice și ar putea astfel aduce o vătămare drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane. În ceea ce privește dreptul la acces la justiție, consideră că problema încălcării acestuia s-ar putea pune în situațiile în care nu se emite niciun act administrativ, iar neemiterea actului derivă în mod logic, fie din conținutul operațiunii administrative prealabile efectuate, existând o relație de cauzalitate, fie din chiar natura acestei operațiuni, astfel că s-ar ajunge în situația în care, în lipsa existenței unui act care să poată fi atacat, nici operațiunea respectivă să nu mai poată fi supusă controlului de legalitate. Or, tocmai pentru a evita astfel de situații, obiectul acțiunii în contencios administrativ îl poate constitui și refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, respectiv refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim al unei persoane

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma dispozițiilor legale incidente, în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant și de apărările formulate de intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte constată că recursul, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este nefondat. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, ceea ce se circumscrie situației în care instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed. Cât privește contextul factural, se reține că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantului de anulare a Raportului privind propunerea de revocare a sa din funcția de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, înregistrat sub nr. x din 24.10.2018 și a actelor care au stat la baza acestuia, sau, în subsidiar, în măsura în care se va considera că raportul privind revocarea sa din funcția de procuror general este o operațiune tehnică, constatarea nelegalității acestuia, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, reținând, în esență, că propunerea de revocare a reclamantului nu întrunește elementele actului administrativ, așa cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ea nefiind aptă să producă, prin ea însăși, efectele juridice referitoare la revocarea procurorului general, ci reprezintă doar o operațiune administrativă prealabilă emiterii actului administrativ individual apt să producă efectul urmărit, respectiv revocarea din funcția de conducere, dar care este condiționat de îndeplinirea unor cerințe de legalitate asupra căruia emitentul actului administrativ are competențe de control. Criticile formulate de către recurent vizează greșita aplicare a legii din perspectiva competenței instanței de contencios administrativ de a cenzura propunerea de revocare, prin prisma Deciziei Curții Constituționale nr. 358/2018 și a Deciziei pronunțată la 5 mai 2020 în cauza Kövesi c. României, a naturii juridice de act administrativ a raportului ce conține propunerea de revocare din funcție a procurorului general și a competenței instanței de contencios administrativ de a analiza pretențiile sale în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, chiar în lipsa emiterii decretului de revocare. În ceea ce privește natura juridică a Raportului conținând propunerea de revocare din funcție a procurorului general, recurentul susține că acesta este un act administrativ. În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că raportul atacat nu este un act administrativ în înțelesul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece reprezintă doar o operațiune procedurală, anterioară emiterii Decretului de revocare din funcție. Cum acesta nu produce efecte juridice de sine stătătoare, ci este doar un act preliminar, o propunere, care trebuie mai întâi supusă avizului CSM și apoi transpusă într-un decret emis de Președintele României, stând astfel la baza unui act administrativ care ar fi putut contestat în fața instanțelor de contencios administrativ, analiza acestuia, în lipsa existenței Decretului de revocare din funcție, este exclusă. Nu pot fi primite alegațiile recurentului potrivit cărora, atât timp cât prin Decizia nr. 358/2018 Curtea Constituțională a recunoscut caracterul executoriu al propunerii de revocare, aceasta produce atât efecte procedurale, în sensul declanșării procedurii de revocare, cât și efecte substanțiale, în sensul că Președintele este obligat să emită decretul de revocare, ceea ce îi conferă calitatea de act administrativ de sine stătător, pentru că aceste efecte trebuie să fie concrete în planul realității obiective. Or, dat fiind că ministrului justiției are competența de a solicita revocarea în temeiul legii, declanșarea procedurii de revocare se produce chiar de la momentul sesizării din oficiu și nu la la momentul emiterii propunerii, așa încât efectul procedural pretins nu există. Pe de altă parte, nici efectul substanțial nu s-a produs, pentru că, chiar dacă propunerea de revocare fusese primită de președinte, acesta nu i-a mai dat curs, dând prevalență solicitării de eliberare din funcție prin pensionare. Pe de altă parte, în ceea ce privește competența instanței de contencios administrativ de a verifica legalitatea propunerii de revocare, nu sunt întemeiate criticile referitoare la faptul că judecătorul fondului ar fi statuat că propunerea ministrului justiției reprezintă un act de guvernământ care nu ar putea angaja decât răspunderea politică a guvernului, fiind exclus de la controlul judecătoresc, întrucât judecătorul doar a redat conținutul Deciziei CCR nr. 358/2018 cu privire la aceste aspecte și a sintetizat concluziiile ce decurgeau din argumentele redate, în contextul în care a reținut că pentru analiza admisibilității acțiunii trebuie stabilit dacă raportul privind propunerea de revocare din funcție este, sau nu, un act administrativ supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ. Din cuprinsul sentinței rezultă, fără echivoc, faptul că judecătorul fondului a reținut că legalitatea acestei propuneri poate fi analizată doar în contextul atacării Decretului de eliberare din funcție, ca act administrativ ce finalizează procedura de revocare. Ca urmare, inadmisibilitatea cererii nu a fost reținută din perspectiva limitelor în care ar putea fi analizată legalitatea propunerii, ci din perspectiva caracterului de act administrativ al acesteia. De asemenea, nici argumentele vizând incidența Hotărârii CEDO din cauza Kovesi împotriva României nu pot fi primite, întrucât verificarea respectării dreptului de acces la o instanță, garantat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, din perspectiva limitelor controlului de legalitate, așa cum au fost acestea jalonate prin Decizia CCR nr. 358/30.05.2018, poate avea loc doar în cadrul procesual generat de atacarea actului administrativ producător de efecte juridice, respectiv a Decretului de revocare din funcție, care însă nu a mai fost emis. În ceea ce privește critica vizând posibilitatea instanței de contencios administrativ de a constata nelegalitatea raportului în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că aceste dispoziții legale permite analiza operațiunilor administrative doar atunci cât este analizată și legalitatea actului administrativ emis în urma acestui raport. Este adevărat că în cauza Cauza Kovesi contra României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că nu este garantat accesul la justiție, chiar în condițiile în care nu s-a atacat decretul de revocare din funcție, atât timp cât Decizia CCR nr. 358/30.05.2018 fixase limitele verificării decretului doar la aspecte de legalitate externă, însă premisele sunt diferite întrucât, în respectiva cauză, revocarea din funcție, percepută de către reclamantă ca o sancțiune disciplinară, se produsese deja, ceea ce nu este cazul în speța de față. Nu poate fi primită nici susținerea recurentului în sensul că în situația în care actul administrativ nu a mai fost emis din motive exterioare, operațiunea ar putea fi cercetată chiar în lipsa acestuia, în vederea garantării dreptului de acces la justiție, întrucât, în condițiile în care eliberarea din funcție a intervenit prin pensionare, anterior emiterii decretului de revocare, propunerea de revocare nu și-a mai atins finalitatea, și nu s-a mai produs efectul eliberării din funcție pe acest motiv. Aplicarea directă a Convenției Europene, în sensul dorit de reclamant, respectiv cel al examinării fondului și a legalității interne a propunerii de revocare, ar fi putut fi pusă în discuție doar în contextul în care s-ar fi emis decretul de revocare din funcție și acesta ar fi fost atacat în justiție, acesta fiind cadru în care instanța sesizată cu anularea decretului de revocare putea analiza dacă verificarea legalității externe a decretului, în conformitate cu statuările din Decizia Curții Constituționale, întrunește, sau nu, exigențele garantării unei căi efective de atac, din perspectiva celor reținute de Curtea Europeană în Cauza Kovesi contra României.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, constatând că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.