ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2368/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. 659/64 la data de 19.12.2019 reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună admiterea excepției de nelegalitate și constatarea nelegalității dispozițiilor art. 10 și art. 11 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, iar pe fondul cauzei să dispună anularea Hotărârii nr. 607 din 28 iunie 2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, prin care s-a respins cererea reclamantului; obligarea pârâtului să emită o hotărâre prin care să procedeze la numirea reclamantului în funcția de procuror, în temeiul art. 331 din Legea nr. 303/2004 și obligarea pârâtului să înainteze către Președintele României propunerea de numire în funcția de procuror a reclamantului.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 20 din data de 18 martie 2020, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 10 și art. 11 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, ca inadmisibilă. Pe fond, a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 20 din data de 18 martie 2020 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. O primă critică vizează soluția de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Metodologiei privind numirea in funcția de procuror in condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și reîncadrarea în funcția de procuror in condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 1 aprilie 2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, pe considerentul că acesta este un act cu caracter normativ . Recurentul consideră că soluția pronunțată de prima instanță este nelegală întrucât actul atacat este un act administrativ unilateral individual și nu unul cu caracter normativ, având în vedere criteriile principale în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual, respectiv, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și întinderea efectelor juridice pe care le produce. Astfel, normele metodologice sunt texte emise de către ministere sau alte autorități, care dau exemple și care detaliază pas cu pas modul în care o anume lege trebuie să fie aplicată. În general orice lege emisă de parlament este urmată de norme metodologice de aplicare a legii care detaliază/clarifică aspectele de interpretare a paragrafelor legale în cauză. Prin urmare și actul cu privire la care a invocat excepția de nelegalitate este un act cu caracter individual, întrucât a fost emis în scopul punerii în aplicare a art. 33 1 din Legea 303/2004. În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes, față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. Actul cu privire la care a invocat excepția de nelegalitate este un act cu caracter individual întrucât restrânge sfera persoanelor care pot să beneficieze de dispozițiile sale numai la cele îndreptățite potrivit art. 33 1 din Legea 303/2004, producând efecte juridice numai în raport cu un număr determinabil de persoane. Apreciind că Metodologia este un act cu caracter individual, solicită a admite excepția de nelegalitate invocată pentru următoarele considerente: Art. 10 din Metodologie prevede: "In vederea soluționării cererilor de numire în funcția de procuror, persoanele in privința cărora s-a constatat că îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 3 sunt ascultate de către secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii". Art. 11: " secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii verifică îndeplinirea condițiilor prevăzute la art. 3, precum și alte elemente de fapt relevante care pot fi verificate și apreciază asupra cererii". Recurentul reclamant consideră că aceste prevederi sunt nelegale deoarece nu sunt în concordanță cu norma prevăzută la art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 și sunt emise cu încălcarea art. 41 alin. (3) din Legea nr. 317/2004. Prin art. 10 și art. 11 din Metodologie s-au adăugat criterii suplimentare de selecție, care nu sunt prevăzute la art. 33 1 din Legea 303/2004, iar prin aplicarea lor s-a creat posibilitatea emiterii unei hotărâri arbitrare, de natură a-i vătăma un drept și un interes legitim, acela de a accede la profesia de procuror. Normele criticate vin în contradicție cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. O altă critică vizează modul în are instanța a soluționat fondul cauzei, respectiv, cererea sa de anulare a Hotărârii nr. 607/28.06.2019 a CSM, secția pentru procurori, recurentul reclamant arătând că această hotărâre a CSM nu este motivată, reiterând în continuare motivele pentru care aceasta este nelegală. Motivarea este cea care conferă actului transparența, importantă nu numai pentru subsemnatul, care sunt cel vizat de act, dar și pentru instanța de judecată care înfăptuiește controlul de legalitate iar în hotărârea atacată nu se arată motivele sau argumentele pentru care cererea sa de numire ca procuror fost respinsă. Limitându-se la a aprecia ca cererea sa nu este oportună, secția pentru procurori a pronunțat o hotărâre lipsită de motivare, încălcând astfel norma imperativă cuprinsă în art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 în sensul ca hotărârea se motivează. Lipsa motivării actului contestat este prin ea însăși este un motiv suficient pentru anularea actului, aceasta fiind practica constantă a instanțelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea actului administrativ, respectiv justificarea concretă a rațiunilor de fapt și de drept care au stat la baza emiterii acestuia, reprezintă o garanție a respectării legii și a ocrotirii drepturilor individuale, o formă de protejare a individului împotriva arbitrariului puterii publice, iar absența motivării actului conduce la o imposibilitate vădită a oricărui organ cu atribuții jurisdicționale de a-i verifica legalitatea și temeinicia. Practic, în absența motivării explicite, posibilitatea atacării actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Sub acest aspect, instanța a reținut ca fiind o motivare a soluției de respingere a cererii, descrierea unui moment al procedurii, respectiv acela al prezentării sale în data de 28.06.2019 arătând aspecte referitoare la motivația sa profesională. Apoi redă o frază cu caracter general cu referire la Hotărârea nr. 411/2019 fără a se face însă nicio legătura cu situația concretă sau cu opțiunile reclamantului. După aceea citează concluzia în sensul că nu este oportună numirea și reține că hotărârea este motivată cu toate că raționamentul secției pentru procurori rămâne ocult pentru oricine ar citi acea hotărâre. Nu sunt justificate concret rațiunilor ce au condus la emiterea hotărârii, iar instanța nu vede vreo problema în a relua aceiași termeni goliți de conținut referindu-se la "oportunitate analizată în urma ascultării, coroborată cu nevoile sistemului judiciar". Acest tip de exprimare de maximă generalitate nu echivalează cu motivarea hotărârii de respingere a cererii sale, fiind evident că exact aceleași fraze își pot regăsi valabilitatea în motivarea unei hotărâri de admitere a cererii. De asemenea, din conținutul Hotărârii nr. 607/2019 nu rezultă că motivația profesională prezentată ar fi constituit motiv de respingere a cererii. Doar prin întâmpinarea depusă de CSM se arată că, "față de motivația exprimata" s-a apreciat că nu este oportună numirea. Pe de o parte, recurentul consideră că acest argument de respingere trebuia să apară în însăși hotărârea CSM iar pe de alta parte, este cu atât mai greu de acceptat că acesta reprezintă un motiv valabil cu cât în articolul 10 din Metodologie referitor la ascultarea procurorilor nu se arăta la ce s-ar referi această ascultare. Totodată, instanța reține că în luarea hotărârii au fost avute în vedere necesitățile sistemului judiciar, dar nu se știe care ar fi acestea și, mai ales, cu ce ar fi diferite în iunie 2019, față de luna mai a aceluiași an, când s-a adoptat Hotărârea nr. 411/2019. Recurentul reclamant consideră că Hotărârea nr. 607/28.06.2019 a CSM, secția pentru procurori s-a dat cu exces de putere, așa cum acesta este definit prin art. 2 alin. .(1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. În acest sens arată că, este la latitudinea CSM dacă și când organizează sesiune pentru ocuparea posturilor vacante în temeiul art. 33 1 din Legea nr. 303/2004. Tot atributul exclusiv al CSM este acela de a stabili lista posturilor ce pot fi ocupate conform acestei proceduri, în cadrul competenței sale de gestionare a resurselor umane în sistemul judiciar și acestea reprezintă tocmai manifestarea concretă a marjei de libertate a pârâtului, care, în vederea scopului indicat de legiuitor, poate recurge la diferite moduri de acțiune, în limitele competenței sale. Dreptul de apreciere nu echivalează însă cu posibilitatea de a acționa abuziv, arbitrar, fără justificări legale și în afara oricărui control, exercitarea lui fiind supusă principiului proporționalității, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligația să îl îndeplinească și drepturile sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita administrației. Speranța sa de a fi numit procuror era legitimă față de condițiile pe care le îndeplinea conform legii și încrederea în faptul că, că secția de procurori va urmări scopul declarat prin organizarea acestei sesiuni, acela de ocupare a unor posturi de procuror în condițiile art. 33 indice 1. Fiind o sumă a tuturor condițiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică și oportunitatea sa, ce derivă din capacitatea organului emitent de a alege dintre mai multe soluții posibile și egale în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Marja de libertate este lăsată în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor și nu pentru a proceda fără nici un temei legal, prin exces de putere, cu încălcarea dreptului fundamental consacrat la art. 16 alin. (1) din Constituție, al egalității în fața legii. Nu poate fi validată o inegalitate de tratament fără a exista un scop legitim și o cauză obiectivă, rezonabilă. Principiul constituțional al egalității în drepturi presupune identitate de soluții pentru situații similare. Prin Hotărârea nr. 605 din 28 iunie 2019 a secției pentru procurori a CSM s-a constatat ca cinci candidați îndeplinesc condițiile de numire, printre care și el. În aceeași zi a fost admisă o singură cerere, aceea a candidatului B., prin Hotărârea nr. 606/28 iunie 2019 apreciindu-se " că este oportună numirea acestuia la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oltenița, unitate de parchet la care doar 42,86% din posturile de procuror prevăzute in schemă sunt ocupate". În opțiunile pe care le-a exprimat a avut nu una, ci doua unități de parchet cu grad mai mic de ocupare, respectiv Agnita si Toplița, fiecare cu grad de ocupare de 33%. Motivarea hotărârii care îl privește nu cuprinde nici o referire la gradul de ocupare în unitățile de parchet pentru care și-a exprimat opțiunea. Dacă acesta a constituit un criteriu de oportunitate în pronunțarea singurei hotărâri de admitere din data de 28 iunie 2019, același criteriu trebuia analizat și în cazul său. Nimic nu împiedica pârâtul să ia în considerare și alte criterii (cum ar fi de exemplu apropierea de localitatea de domiciliu) dar acestea trebuie expuse, deoarece dacă motivele zise de oportunitate rămân oculte, hotărârea este nelegală. Instanța de fond a considerat că nu se poate reține apărarea sa în sensul că prin normele metodologice s-a adăugat la lege, argumentând că "este firesc ca, atâta timp cât numirea în funcția de procuror are loc fără concurs sau examen, aceasta să fie lăsată la aprecierea secției pentru procurori, apreciere care să aibă loc în urma verificării nu doar a condițiilor formale prevăzute de art. 33 1 , ci a tuturor elementelor de fapt relevante, inclusiv a elementelor de fapt relevante rezultate din ascultarea persoanei..." Nu se observă însă că "aprecierea" secției nu vizează nici pregătirea și nici capacitatea profesională, iar aceasta nu poate opera ca un "drept de veto" față de ceea ce legiuitorul a considerat ca fiind suficient pentru ocuparea funcției, respectiv existența unei prezumții de pregătire corespunzătoare a celui care a activat cel puțin 10 ani având calificative maxime. Iar dacă instanța a reținut că ascultarea nu este o proba suplimentara ci este "un element care servește la aprecierea elementelor de fapt relevante" atunci, pentru acuratețea raționamentului, trebuia să se arate care sunt aceste elemente, ceea ce în aceasta cauză nu se întâmplă. Consideră greșită abordarea instanței atunci când califică cerințele art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 ca fiind "doar condiții formale" ceea ce ar conduce la minimalizarea voinței legiuitorului și a exagerării în schimb a puterii secției pentru procurori, care astfel poate acționa arbitrar, fără nicio justificare, în afara oricărui control. În acest context susține că formale nu sunt dispozițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 așa cum reține instanța, ci formală este motivarea instanței prin folosirea expresiilor de "oportunitate" și "necesități ale sistemului judiciar" atâta vreme cât nimic concret nu este relevat. Inegalitatea de tratament se poate observa prin compararea hotărârii de respingere cu cea de admitere, hotărâri a căror motivare este identică în cea mai mare măsură si care diferă doar in privința chestiunii că ar fi sau nu oportună numirea, fără nicio altă motivare sau explicație. Oportunitatea derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul administrativ de a alege, dintre mai multe soluții posibile și egale în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Astfel, oportunitatea se află în strânsă dependență cu puterea discreționară, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluții posibile, aplicabile la cazul concret. Există deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități, astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune, în limitele competenței sale. Este permisă o anumită libertate pentru luarea deciziei indiferent cum am numi-o: libertate de apreciere, putere discreționată, libertate de decizie etc. Limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunității, trebuie să se regăsească în scopul legii, iar instanței de contencios administrativ îi revine să verifice atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât și respectarea în conduita autorității emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritatea este chemată să îl ocrotească. Scopul emiterii dispozițiilor legale, inclusiv a art. 33 1 din Legea 303/2004, este acela al numirii pe posturile de judecător și procuror a persoanelor care îndeplinesc condițiile impuse de lege după caz. Acest scop derivă din însăși denumirea Capitolul III din Legea 303/2004- "Numirea judecătorilor și procurorilor". În vederea îndeplinirii scopului CSM realizează mai multe activități, printre care și numirea în condițiile art. 33 1 din Legea 303/2004. Spre deosebire de numirea magistraților prin concurs (conform art. 33 din Legea 303/2004) care trebuie organizat anual sau ori de câte ori este nevoie, legiuitorul a acordat pârâtei Consiliul Superior al Magistraturii o putere de decizie lăsând la latitudinea sa dacă și când organizează sesiune pentru ocuparea posturilor vacante în temeiul art. 33 indice 1 din Legea 303/2004, precum și atributul de a stabili lista posturilor ce pot fi ocupate conform acestei proceduri. Aceste limitări sunt tocmai expresia dreptului de apreciere acordat CSM. La aceste aspecte consideră ca se limitează "discreționarul", "libertatea de decizie" a pârâtului CSM. Însă atunci când în discuție este vorba despre selecția candidaților nu mai putem vorbi despre discreționar, de arbitrar, ci de criterii obiective. Numirea în magistratură a unui candidat trebuie să se realizeze prin raportare la condiții obiective și nu în funcție de discreționarul, de subiectivismul autorității. Legiuitorul lasă libertatea CSM de a decide când și în ce măsură va proceda la numirea procurilor potrivit art. 33 1 din Legea 303/2004 însă în privința candidaților instituie în textul de lege expres și limitativ criterii pe care aceștia trebuie să le îndeplinească. Stabilind criteriile prin însuși art. 33 1 din Legea 303/2004 este evident că legiuitorul nu a recunoscut CSM - ului dreptul de apreciere asupra persoanei. Prin întâmpinare pârâtul CSM încearcă să suplinească lipsa de motivare a hotărârii afirmând că "față de motivația profesională exprimată în cadrul interviului susținut, secția pentru procurori a CSM a apreciat că nu este oportună numirea subsemnatului". Pentru prima oară prin întâmpinare se vorbește despre motivația profesională exprimată în cadrul interviului susținut. Niciun act anterior, nicio hotărâre nu menționează acest aspect. Nici din hotărâre și nici măcar din întâmpinare nu se arată care este legătura dintre motivația profesională exprimată și oportunitate, cu atât mai mult cu cât din Metodologia privind numirea in funcția de procuror in condițiile art. 33 1 se vorbește numai despre "ascultare", în vreme ce în privința judecătorilor există mențiunea că vor fi ascultați cu privire la motivația profesională. Argumentele expuse de pârât în întâmpinare cu privire la caracterul supletiv al normei în discuție precum și la dreptul de apreciere al CSM nu pot fi reținute. Astfel, expresia "pot fi numite" nu este folosită numai în cazul art. 33 1 ci și în cazul art. 33, de exemplu, care se referă la persoanele care se supun unui examen sau concurs. Caracterul supletiv al normei se referă la posibilitatea dată CSM de a recurge la această cale atunci când consideră necesar și nu la posibilitatea de a respinge un candidat care îndeplinește toate condițiile, fără a exista o justă motivare. Pârâtul susține că secția pentru procurori a CSM are "dreptul de apreciere manifestat în concret de la un caz la altul", însă, un drept de apreciere nu poate fi recunoscut decât în condițiile legii, ori atâta vreme cât legea nu oferă posibilitatea de apreciere cu privire la persoane și nici criteriile în baza cărora va avea loc aprecierea, CSM nu poate acționa pur discreționar și subiectiv cu privire la persoane. Din modul concret de desfășurare a acestei proceduri și rezultatele finale observăm că autoritatea a renunțat la a mai urmări îndeplinirea scopului legii. Prin completare la motivele de recurs, recurentul reclamant invocă și Hotărârea CSM din 30.04.2020 prin care acesta a hotărât sesizarea Ministerului Justiției cu propunere de modificare a art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, modificare prin care se introduce proba cu interviul, ceea ce echivalează cu o recunoaștere de către CSM a faptului că, actuala reglementare nu cuprinde această probă.

Apărări formulate în cauză Prin întâmpinare, pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În motivare se arată că deși instanța de fond a soluționat excepția de nelegalitate doar din perspectiva admisibilității acesteia, recurentul formulează critici referitoare la nelegalitatea actului care face obiectul excepției de nelegalitate, apreciind că acesta nu a fost emis în conformitate cu legislația primară în materie. Deși a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul critică hotărârea instanței de fond în sensul că nu este motivată sau este motivată formal cu privire la motivele de nelegalitate a actului administrativ atacat (exces de putere și nemotivare a actului administrativ atacat). De asemenea, în cuprinsul motivelor de recurs sunt reiterate motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat privitoare la nemotivare, exces de putere și un pretins tratament discriminatoriu față de o altă persoană, a cărei cerere fusese admisă în aceeași sesiune. În ceea ce privește soluționarea excepției de nelegalitate, instanța de fond a apreciat în mod corect faptul că dispozițiile art. 10 și 11 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, aprobată prin Hotărârea secției pentru procuri nr. 210/2019, fac parte dintr-un act administrativ cu caracter normativ. Nu pot fi reținute criticile recurentului întrucât actul care face obiectul excepției conține reguli generale cu aplicabilitate repetată și se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter de principiu, generale, impersonale, care se aplică unui număr nedeterminat de persoane ce se încadrează într-o anumită ipoteză juridică și care produc efecte erga omnes. Legalitatea acestor acte normative se evaluează în raport cu reglementările cuprinse în actele normative de nivel superior. În ceea ce privește motivele de recurs privind soluționarea fondului cauzei, apreciază că nici acestea nu pot fi reținute, în mod corect instanța de fond arătând că actul administrativ atacat a fost motivat corespunzător, în speță nefiind dovedit un exces de putere din partea sa. În ceea ce privește criticile recurentului referitoare la modalitatea de soluționare a cererii sale de numire în funcția de procuror, fără concurs, reiterează cele susținute în fața instanței de fond, subliniind faptul că procedura de numire în funcția de procuror fără concurs, în temeiul prevederilor art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, este o procedură excepțională, care implică o analiză de oportunitate din partea Consiliului, candidații neavând un drept de a fi numiți în funcția de procuror, ci doar o vocație. Pe de altă parte, arată că dreptul său de apreciere a fost exercitat în limitele competențelor prevăzute de lege, fără a fi fost încălcate drepturile și libertățile fundamentale ale recurentului. Susținerea reclamantului referitoare la un pretins exces de putere în adoptarea hotărârii a cărei revocare o solicită nu poate fi reținută, hotărârea fiind adoptată în limitele competențelor conferite de art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu prevederile art. 2 și art. 12 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004. Instanța de fond a reținut în mod corect că hotărârea atacată este motivată atât în drept, cât și cu privire la modul de respectare a procedurii aplicabile, astfel încât să garanteze legalitatea, oportunitatea și previzibilitatea măsurilor dispuse de Consiliul Superior al Magistraturii. În general, motivarea unei hotărâri trebuie să permită buna înțelegere și acceptare a efectelor sale de către destinatar, astfel încât să reprezinte o garanție împotriva arbitrariului. Apreciază că argumentele prezentate în hotărârea sunt coerente, clare si lipsite de ambiguități și de contradicții, fiind în măsură să permită urmărirea raționamentului care a condus la adoptarea acesteia. Astfel, secția pentru procurori a avut în vedere faptul că este necesar ca posturile vacante propuse în această sesiune de numire să fie ocupate de către persoane motivate profesional, ceea ce nu s-a constatat în cazul recurentului reclamant. Prin Hotărârea nr. 411/07.05.2019, secția pentru procurori a hotărât aprobarea sesiunii de numire în funcția de procuror, fără concurs sau examen, în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, respectiv de reîncadrare în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, iar la data de 08.05.2019, pe pagina de internet a Consiliului Superior al Magistraturii a fost publicat anunțul privind declanșarea acestei proceduri, termenul de 15 zile de la data publicării anunțului, pentru depunerea cererilor, împlinindu-se la data de 24.05.2019. În temeiul art. 10 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicații, cu modificările și completările ulterioare, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210/01.04.2019 a secției pentru procurori, reclamantul recurent s-a prezentat la ședința din data 28.06.2019 a secției pentru procurori, fiind ascultat cu privire la motivația sa profesională. Potrivit dispozițiilor art. 3 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, aprobată prin Hotărârea secției pentru procurori nr. 210/01.04.2019, pot formula cerere de numire în funcția de procuror fără concurs sau examen persoanele care îndeplinesc următoarele condiții: a) au ocupat minimum 10 ani funcția de procuror; la calculul acestei vechimi se are în vedere și perioada în care procurorul a ocupat funcția de judecător sau magistrat-asistent la Înalta Curte de Casație și Justiție; b) nu au fost sancționate disciplinar, c) au avut numai calificativul "foarte bine" la toate evaluările; d) și-au încetat activitatea din motive neimputabile; e) îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 14 alin. (2) lit. a), c) și e) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. S-a mai reținut că art. 14 alin. (2) lit. a), c) și e) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, vizează îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: cetățenia română, domiciliul în România și capacitatea deplină de exercițiu; lipsa antecedentelor penale sau a cazierului fiscal și buna reputație; condiția de a fi apt din punct de vedere medical și psihologic, pentru exercitarea funcției. În aceste condiții, în raport de aspectele expuse în cuprinsul hotărârii atacate, afară de motivația profesională exprimată în cadrul interviului susținut, secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a apreciat că nu este oportună numirea recurentului reclamant în funcția de procuror, fără concurs/examen, potrivit prevederilor art. 33 1 din Legea nr. 303/2004. Subliniază faptul că dispozițiile legale incidente și anume cele ale art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, sunt norme cu caracter supletiv, ce acordă secției corespunzătoare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii dreptul de apreciere manifestat în concret de la un caz la altul. Norma în discuție (art. 33 1 din Legea nr. 303/2004) nu conferă un drept la numirea în funcția de procuror fără ca o astfel de solicitare să poată fi cenzurată prin prisma prevederilor de referință și a considerentelor de oportunitate prevăzute de însuși legiuitorul, prin folosirea sintagmei pot fi numiți. Dacă s-ar aprecia că norma instituie un drept, la îndeplinirea condițiilor impuse de lege (art. 33 1 și art. 14 alin. (2) lit. a), c) și e) din Legea nr. 303/2004), cererea ar trebui admisă de plano, cu înlăturarea dreptului secției de judecători/procurori în aprecierea pe care însuși legiuitorul a conferit-o prin caracterul supletiv al normei în discuție, ceea ce ar contrazice însăși rațiunea textului și ar minimaliza până la pura formalitate rolul secțiilor în numirea judecătorilor și procurorilor pe acest temei. Or, însuși legiuitorul este cel care a dat abilitare Consiliului Superior al Magistraturii (prin secțiile sale) în analiza solicitărilor de acest fel, de a aprecia în funcție de împrejurările concrete ale cererii, cu privire la oportunitatea numirii în funcția de judecător sau procuror, fără concurs. De asemenea, prezumția de legalitate a unor acte administrative prin care s-a apreciat asupra oportunității unor cereri nu poate fi răsturnată decât pentru cauze de încălcare a procedurii respective, nicidecum prin analiza oportunității cererilor cu ocazia ședințelor organizate de către Consiliu în acest scop, așa cu rezultă și din considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 685/2018. În aceste condiții, nu se poate pune problema încălcării vreunui drept sau interes legitim privat al recurentului de a fi numit în funcția de procuror, fără examen, atâta vreme cât dreptul său de apreciere s-a exercitat în limitele prevăzute de lege. Consideră că instanța de contencios administrativ nu poate obliga administrația la rezolvarea într-un anumit fel a cererii reclamantului, atunci când aceasta are un drept de apreciere aproape discreționar asupra situației de fapt, conferită prin lege. Așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul subscrisului Consiliul Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la rațiunile și necesitățile sistemului judiciar. De asemenea, susținerile recurentului reclamant referitoare la împrejurarea că secția pentru procurori procedează la ascultarea candidaților cu ocazia desfășurării procedurii de numire în funcția de procuror, fără concurs, nu pot fi reținute, nefiind vorba de introducerea unei probe noi, neprevăzute de lege, întrucât cererea candidaților este analizată din perspectiva îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege, raportat la necesitățile sistemului judiciar. Prin urmare, prin metodologia sus-menționată nu se adaugă la lege, prevederile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, precum și ale art. 41 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, fiind respectate atât în spiritul, cât și în litera lor.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. În ceea ce privește critica adusă sentinței atacate sub aspectul respingerii ca inadmisibile a excepției de nelegalitate, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că, această excepție privește un act administrativ cu caracter normativ reprezentat de Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori prin care a fost aprobată Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, intrând sub incidența art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii și cuprinde reglementări formulate abstract, de principiu cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane sau situații care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinante fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte. Spre deosebire de acesta, actul administrativ individual este o manifestare de voință care creează, modifică ori desființează drepturi și obligații în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralități de destinatari, determinați sau determinabili prin conținutul actului. Așadar, diferența între cele două categorii fundamentale de acte administrative analizate se face, în primul rând, în funcție de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică actul administrativ. În procesul de încadrare a unui act administrativ într-una dintre cele două categorii, încadrarea realizându-se prin examinarea integrală a conținutului său, nu prin "decuparea" unor dispoziții din acest conținut de natură a îi afecta caracterul unitar, esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse, iar nu forma sau denumirea; actele administrative cu caracter normativ conțin dispoziții cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. În cazul ambelor categorii de acte administrative, acestea nu pot fi desființate decât printr-un act având aceeași natură juridică (respectiv, printr-un act cu caracter normativ, în cazul primei categorii, și printr-unul cu caracter individual, în cazul celei de-a doua); actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Față de toate aceste criterii, Înalta Curte consideră că Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori prin care a fost aprobată Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, este un act administrativ cu caracter normativ deoarece conține reglementări cu caracter de principiu, generale, impersonale, care se aplică unui număr nedeterminat de persoane ce se încadrează într-o anumită ipoteză juridică și care produc efecte erga omnes. Legalitatea acestor acte normative nu poate fi cenzurată pe calea excepției de nelegalitate conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ci doar în cadrul unei acțiuni în anulare în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004. Așa fiind, câtă vreme dispozițiile art. 10 și 11 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru procurori, nu au fost declarate nelegale în condițiile de mai sus, toate alegațiile recurentului reclamant cu referire la aceste nu iși găsesc susținere. Cât privește critica adusă sentinței atacate pe fondul cauzei, Înalta Curte o consideră, de asemenea nefondată. Astfel, potrivit art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 242/2018 "Persoanele care au ocupat minimum 10 ani funcția de judecător sau procuror și magistrat-asistent, care nu au fost sancționate disciplinar, au avut numai calificativul «foarte bine» la toate evaluările și și-au încetat activitatea din motive neimputabile, pot fi numite, fără concurs sau examen, în funcțiile vacante de judecător sau procuror, la instanțe sau parchete de același grad cu cele unde au funcționat sau la instanțe ori parchete de grad inferior." Potrivit dispozițiilor art. 10 din cuprinsul Metodologiei, în vederea soluționării cererilor de numire în funcția de procuror, persoanele în privința cărora s-a constatat că îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 3 sunt ascultate de către secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, iar conform art. 11 din aceeași Metodologie prevede că, secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii verifică îndeplinirea condițiilor prevăzute la art. 3, precum și alte elemente de fapt relevante care pot fi verificate și apreciază asupra cererii. Prin Hotărârea nr. 607/28.06.2019, secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, a respins cererea recurentului reclamant de numire a sa în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 ca nefiind oportună. Recurentul într-o primă critică cu privire la această hotărâre, consideră că ea este nemotivată, că în termeni de maximă generalitate a fost respinsă cererea sa iar instanța de fond nu a făcut decât să citeze din aceasta fără să facă vreo legătură cu situația concretă sau cu opțiunile sale. Înalta Curte, nu poate reține această critică. Astfel, contrar susținerilor recurentului, instanța de fond nu a folosit în cuprinsul său fraze generale ci a arătat că respingerea cererii de numire a reclamantului în funcția de procuror, fără examen, este justificată de considerente legate de aprecierea lipsei oportunității măsurii (oportunitate analizată în urma ascultării reclamantului în ședința secției pentru procurori din data de 28.06.2019, cu privire la aspecte referitoare la motivația sa profesională, coroborată cu necesitățile sistemului judiciar), în cuprinsul Hotărârii nr. 607/28.06.2019 fiind arătate atât temeiurile de drept cât și starea de fapt reținută. Susținerile recurentului potrivit cărora "motivația profesională", așa cum a fost ea exprimată în ședința din 28.06.2019, nu a stat la baza emiterii hotărârii, nu poate fi reținută câtă vreme din conținutul hotărârii, rezultă cu evidență că la baza respingerii cererii au stat atât aspecte care țineau de motivația profesională cât și necesitățile sistemului prin prisma necesității ocupării locurilor vacante la acele parchete care se confruntau la acel moment cu un volum de activitate ridicat și la care nu există posibilități reale de ocupare a posturilor vacante prin alte modalități de recrutare. Mai apoi, susținerea că "motivația profesională" nu este un element cuprins în metodologie care să-l facă a deveni un argument principal în luarea deciziei, nu este justificată în condițiile în care art. 11 din Metodologie prevede că în aprecierea asupra cererii secția verifică îndeplinirea condițiilor prevăzute la art. 3, precum și alte elemente de fapt relevante. Așadar, atunci când sunt ascultați conform art. 10 din Metodologie, nimic nu împiedică membrii secției pentru procurori să asculte persoana în cauză și sub aspectul "motivației profesionale", ca și element relevant în aprecierea cererii și care putea fi verificat, deși nu există o mențiune expresă în acest sens ca în cazul judecătorilor. Contrar susținerilor recurentului în hotărâre se face referire la "motivația profesională", nefiind invocată pentru prima dată în cuprinsul întâmpinării. Nu pot fi reținute nici criticile referitoare la modul în care instanța de fond a considerat că Hotărârea nr. 607/28.06.2019 a CSM, secția pentru procurori s-a dat cu exces de putere. Procedura desfășurată în fața secției pentru procurori a respectat întocmai prevederile legale și regulamentare incidente, dreptul de apreciere fiind exercitat în limitele legale, fără a fi nesocotit interesul legitim privat al petentului sau interesul legitim public. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Deși recurentul reclamant recunoaște că intimatul pârât are un drept de apreciere în această procedură, în opinia sa, acesta se rezumă doar la dacă și când organizează sesiune pentru ocuparea posturilor vacante în temeiul art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 și de a stabili lista posturilor ce pot fi ocupate conform acestei proceduri, în cadrul competenței sale de gestionare a resurselor umane în sistemul judiciar. De asemenea, de vreme ce prin Hotărârea nr. 605/28.06.2019 s-a constatat că îndeplinește condițiile de numire i s-a născut speranța legitimă că va fi numit ca și procuror. În primul rând, Înalta Curte constată că, contrar susținerilor recurentului, dreptul de apreciere a intimatului pârât în numirea fără examen a procurorilor nu se limitează doar la aceste chestiuni administrative de vreme ce, din chiar conținutul art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 rezultă că, și în situația în care se constată îndeplinite cerințele enumerate de către o persoană, acesta poate fi numită în funcția respectivă. Este, așa cum a reținut și instanța de fond de altfel, o normă supletivă care nu creează vreun drept persoanei respective ci doar o vocație de a fi numită în funcția de procuror dacă îndeplinește condițiile respective. Așa fiind, speranța legitimă de care vorbește recurentul reclamant este nejustificată. Așa cum susține și intimatul pârât, dacă s-ar aprecia că norma instituie un drept, la îndeplinirea condițiilor impuse de lege (art. 33 1 și art. 14 alin. (2) lit. a), c) și e) din Legea nr. 303/2004), cererea ar trebui admisă de plano, cu înlăturarea dreptului secției de judecători/procurori în aprecierea pe care însuși legiuitorul a conferit-o prin caracterul supletiv al normei în discuție, ceea ce ar contrazice însăși rațiunea textului și ar minimaliza până la o pură formalitate rolul secțiilor în numirea judecătorilor și procurorilor pe acest temei. Pe lângă faptul că o astfel de interpretare nu are susținere legală, recurentul pârât face abstracție de faptul că numirea judecătorilor/procurorilor fără concurs sau examen este o procedură de excepție, ceea ce impune ca la numire să nu fie avute în vedere doar îndeplinirea condițiilor, așa cum în mod corect le-a definit instanța de fond, formale, prevăzute de art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, ci și alte elemente relevante care să permită secției respective aprecierea, cu privire la oportunitatea numirii în funcția de judecător sau procuror, fără concurs a persoanei în cauză. Așadar, prin instituirea art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, nu se poate susține că scopul legiuitorului a fost doar acela de ocupare a locurilor vacante la acele parchete care se confruntau la acel moment cu un volum de activitate ridicat și la care nu există posibilități reale de ocupare a posturilor vacante prin alte modalități de recrutare, în orice condiții, făcându-se abstracție de persoana care dorește să ocupe acel post. În conformitate cu dreptul de apreciere conferit de norma sus evocată, secția pentru procurori, în manifestarea dreptului său de apreciere a avut în vedere împrejurările concrete de la momentul analizării cererii recurentului reclamant și a conchis că, față de motivația profesională exprimată în cadrul interviului susținut de către acesta, numirea acestuia în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, nu este oportună. Contrar susținerilor recurentului reclamant, legea conferă posibilitatea de apreciere și cu privire la persoane, câtă vreme dispozițiile art. 10 din cuprinsul Metodologiei prevede că, în vederea soluționării cererilor de numire în funcția de procuror, persoanele în privința cărora s-a constatat că îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 3 sunt ascultate de către secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii Instanțele judecătorești pot controla numai legalitatea actului administrativ, nu și oportunitatea acestuia, dacă administrația publică sau instituția publică nu a acționat abuziv, contrar interesului public, așa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat. În aceste condiții, instanța consideră că nu se poate pune problema încălcării vreunui drept sau interes legitim public sau privat al reclamantului de a fi numit în funcția de procuror, fără examen, atâta vreme cât dreptul de apreciere s-a exercitat în limitele prevăzute de lege. Nu poate fi reținută nici susținerile referitoare la inegalitatea de tratament în raport de Hotărârea nr. 606/28.06.2019 prin care secția pentru procurori a înaintat Președintelui României propunerea de numire a domnului B. în funcția de procuror în temeiul art. 33 1 din Legea nr. 303/2004. Fiecare cerere de numire în funcție a fost analizată distinct, raportat la criteriile prevăzute de lege și la motivația profesională a fiecărui candidat. Sub acest aspect, chiar jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a statuat că autoritățile beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide dacă și în ce măsură diferențele între diversele situații justifică un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variază în funcție de anumite circumstanțe, de domeniu și de context. Diferența între cele două situații a fost dată de motivația profesională a fiecărui candidat exprimată de aceștia cu ocazia interviului din fața membrilor secției. Motivul de recurs invocat prin completare, nu va fi analizat de Înalta Curte, fiind tardiv și fără legătură cu cele de mai sus constatate. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte apreciază că toate criticile recurentului formulate în prezenta cale de atac sunt nefondate.

Temeiul legal al soluției Așa fiind, în baza art. 496 C. proc. civ., recursul declarat de reclamantul A. va fi respins ca nefondat.