ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2768/2022

Ședința publică din data de 17 mai 2022

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Galati la data de 14 aprilie 2021 sub nr. x/2021, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I. au solicitat în contradictoriu cu pârâții: Parlamentul României - Camera Deputaților și Secretarul General al Camerei Deputaților, respectiv cu Parlamentul României - Senatul și Secretarul General al Senatului, anularea Ordinelor de încetare la plată a indemnizației pentru limita de vârstă emise pentru fiecare dintre reclamanți; obligarea pârâților la repunerea în plată a indemnizației pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 la zi, pentru fiecare dintre reclamanți; cu cheltuieli de judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Tribunalului Galați, secția I civilă

Prin sentința civilă nr. 2047/2021 pronunțată 17.12.2021, Tribunalul Galați, secția I civilă a admis excepția necompetenței materiale a instanței, invocată de pârâtul Parlamentul României - Camera Deputatilor și, în consecință, a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel Galați.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Galați a reținut, în esență, că, prin cererea de chemare în judecată reclamanții au solicitat anularea Ordinelor emise în luna martie 2021 de Parlamentul României- Secretarului General al Camerei Deputaților și respectiv, al Senatului, criticând încetarea indemnizațiilor pentru limită de vârstă anterior acordate prin Ordine emise în conformitate cu art. 49 din legea 96/2006.

Ordinele contestate au fost emise în temeiul Legii nr. 7/2021 pentru modificarea Legii nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor iar din dispozițiile art. 152, 153, 154 ale Legii nr. 263/2010 privind sistemul public de asigurări sociale se desprind categoriile de pricini ce aparțin jurisdicției asigurărilor sociale, din care, însă, nu face parte litigiul pendinte.

A reținut Tribunalul Galați că indemnizația prevăzută de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor nu este identică cu vreo pensie sau alt drept de natura asigurărilor sociale, reglementate de Legea nr. 263/2010 sau de alte dispoziții legale în acest sens, respectiv că indemnizațiile pentru limită de vârstă ale parlamentarilor sunt gestionate de Parlament, iar Casa națională de Pensii Publice sau Casele teritoriale de Pensii nu stabilesc și nu achită indemnizațiile pentru limită de vârstă ale parlamentarilor, așa cum sunt reglementate prin Legea nr. 96/2006.

Or, potrivit art. 154 din legea 263/2010, cererile îndreptate împotriva CNPP sau împotriva caselor teritoriale de pensii, având ca obiect drepturile de pensie, indemnizații și pensii de serviciu prevăzute prin legi cu caracter special, se adresează instanței în a cărei rază teritorială își are domiciliul reclamantul.

Pe cale de consecință, cererile care nu sunt îndreptate împotriva CNPP sau caselor teritoriale de pensii și care privesc indemnizații prevăzute de legi cu caracter special - care nu sunt gestionate de CNPP sau casele teritoriale de Pensii, nu intră în jurisdicția asigurărilor sociale, actele juridice care produc efecte pe planul încetării indemnizațiilor în discuție fiind reprezentate de Ordinele emise de Secretarul General al Camerei Deputaților, respectiv al Senatului.

A mai reținut Tribunalul Galați că Ordinele emise de Secretarul general al Camerei Deputaților/Senatului au natura unui act administrativ cu caracter individual în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că prezentul litigiu intră în sfera contenciosului administrativ.

Conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.

Contenciosul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;

Dispozițiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 prevăd că litigiile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.

Invocând dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) și art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, a reținut Tribunalul Galați că acestea sunt aplicabile și în ceea ce privește capătul de cerere privitor la repunerea în plată a drepturilor cuvenite, întrucât acesta este un capăt accesoriu de cerere, și vizează tot aceleași categorii de acte emise anterior de Secretarul General Camerei Deputaților/Senatului, în calitatea sa de autoritate publică centrală, luând act totodată că, anterior sesizării instanței, reclamanții au urmat procedura prealabilă de contestare a Ordinelor, conform Legii nr. 554/2004.

În concluzie, constatând că pricina de față vizează un litigiu ce intră în sfera contenciosului administrativ, actele administrative atacate fiind emise de o autoritate publică centrală, Tribunalul Galați a admis exceptia invocată de pârâtul Parlamentul României -Camera Deputaților și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați.

Ca urmare a declinării competenței, dosarul a fost înregistrat la data de 11 ianuarie 2022 pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, sub același număr.

Hotărârea Curții de Apel Galați, secția pentru cauze de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința nr. 26/2022 pronunțată la data de 22.02.2022, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis, la rândul său, excepția necompetenței materiale absolute a instanței, invocată de reclamanți și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Galați, secția I civilă și pentru conflicte de asigurări sociale.

A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență, că revine instanței specializate în soluționarea conflictelor de muncă și asigurări sociale de la domiciliul reclamanților competența soluționării prezentei cauze, deoarece obiectul principal al cererii îl reprezintă cererea vizând anularea ordinelor de încetare a îndemnizației pentru limită de vârstă emise pentru fiecare dintre reclamanți de către pârâți și obligarea pârâților la repunerea în plată a îndemnizației pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021 pentru fiecare dintre reclamanți.

Indemnizația pentru limită de vârstă cuvenită foștilor membri ai Parlamentului României, prevăzută de art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și al senatorilor are caracterul unui drept la pensie, reprezentând o contraprestație socială acordată de lege foștilor parlamentari după împlinirea vârstei standard de pensionare, pentru activitatea desfășurată în perioada ocupării funcției de demnitate publică.

Prin Expunerea de motive ce a justificat introducerea în Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor a art. 49 care reglementa acordarea indemnizației pentru limita de vârstă, legiuitorul a asimilat ILV unui drept la pensie, reținându-se că:

"Neavând calitatea de angajați, parlamentarii nu beneficiază de prevederile art. 10 din Codul muncii. Prin urmare, indemnizația de parlamentar conform Legii nr. 96/2006 nu reprezintă salariu fi la aceasta nu se adaugă sporurile prevăzute de legislația muncii, afectând astfel valoarea punctului de pensie.

(...) acordarea dreptului la indemnizație pentru limita de vârstă apare ca o necesitate ce își are esența în statutul de parlamentar care impune anumite criterii specifice activității îndeplinite de parlamentari, în exercitarea mandatului. Interdicțiile impuse deputaților și senatorilor în exercitarea altor funcții incompatibile cu atribuțiile ce decurg din statutul parlamentarului pe perioada exercitării mandatului similare celor impuse magistraților, justifică instituirea indemnizației pentru limită de vârsta".

Ca atare, indemnizația pentru limită de vârstă are un caracter mixt (substitutiv si compensatoriu), pe de-o parte în considerarea încetării veniturilor salariale ca urmare a ocupării unei funcții de demnitate publică, iar pe de altă parte, în considerarea numeroaselor restricții și incompatibilități impuse pe perioada mandatului, restricții stabilite fie prin Legea nr. 96/2006, fie prin legi speciale (de ex.. Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, etc.).

Totodată, întrucât indemnizația pentru limită de vârstă se suportă din bugetul statului, prin bugetele Senatului și Camerei Deputaților și se acordă doar pentru parlamentarii care îndeplinesc condițiile vârstei standard de pensionare stabilite de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice și doar de la data încetării mandatului, natura juridică a acesteia fiind mai apropiată de dreptul la pensie.

Mai reține Curtea de Apel Galași că legiuitorul însuși a calificat în mod expres indemnizația pentru limită de vârstă ca fiind o "pensie de serviciu", O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu referindu-se și la indemnizația pentru limită de vârstă acordată în temeiul dispozițiilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, prin urmare, fiind inclusă în categoria drepturilor de asigurări sociale, contestațiile formulate în legătură cu refuzul acordării acestei prestații sociale sunt de competența secțiilor civile ale tribunalelor, completului specializat de dreptul muncii șl asigurări sociale, în temeiul dispozițiilor art. 139 din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii coroborat cu cele ale art. 152 și 153 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii.

Invocând și Decizia RIL nr. 27/04.12.2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care s-a reținut că:

"în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (4) și art. 9 din Legea nr. 8/2006, competența în soluționarea litigiilor având ca obiect contestația îndreptată împotriva deciziei de încetare a plății indemnizației prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006, formulată de membrii uniunilor de creatori care au și statut de pensionari din sistemul pensiilor militare de stat și alte drepturi de asigurări sociale din domeniul apărării naționale, ordinii publice și securității naționale revine tribunalului, în complet specializat de litigii de asigurări sociale.", precum și dispozițiile art. 152 din Legea 263/2010, ocnform cărora jurisdicția asigurărilor sociale se realizează prin tribunale și curți de apel, dar și dispozițiile art. 153 lit. g) din același act normativ, ce stabilesc că tribunalele soluționează în primă instanță litigiile privind deciziile de pensionare emise de casele teritoriale de pensii, văzând, deopotrivă, că reclamanții au domiciliul în municipiul Galați, Curtea de Apel Galați a admis excepția necompetenței materiale, invocată de reclamanți și, pe cale de consecință, a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Tribunalului Galați, secția civilă și de conflicte de muncă și asigurări sociale.

Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență

Analizând prezentul conflict negativ de competență, în raport de hotărârile pronunțate și de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze cauza este Tribunalului Galați, secția I civilă (cauze privind conflictele de muncă și asigurări sociale), pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces.

Aspectul care a generat prezentul conflict negativ de competență între cele două instanțe, îl constituie problema instanței competente material să soluționeze cauza, din perspectiva obiectului cauzei deduse judecății și în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanții nu a învestit instanța cu o contestație ce vizează exercițiul mandatului de deputat/senator, așadar cu un raport juridic de natură constituțională, ci au solicitat anularea ordinelor de încetare la plată a indemnizației pentru limita de vârstă emise pentru fiecare dintre aceștia și obligarea pârâților la repunerea în plată a indemnizației pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 la zi, pentru fiecare dintre reclamanți.

Astfel, Tribunalul Galați, secția I civilă a apreciat că Ordinele emise de Secretarul General al Camerei Deputaților, respectiv de Secretarul General al Senatului, reprezintă acte administrative cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât litigiul intră în sfera contenciosului administrativ.

În schimb, Curtea de Apel Galați a reținut că, fiind incluse în categoria drepturilor de asigurări sociale, contestațiile formulate în legătură cu refuzul acordării prestațiilor sociale solicitate de reclamanți sunt de competența tribunalelor, complete specializate de dreptul muncii și asigurări sociale, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii, coroborate cu prevederile art. 152 și art. 153 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii.

În regulator de competență constată Înalta Curte că reclamanții au dedus judecății o acțiune în anularea Ordinelor de încetare a plății indemnizației pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, emise pentru fiecare dintre aceștia, și obligarea pârâților la repunerea în plată a indemnizației pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, la zi.

În fapt, au arătat că au exercitat o funcție de demnitate publică în Parlamentul României și că, odată cu încetarea mandatului de deputat/senator și îndeplinirea condițiilor legale cu privire la vârsta de pensionare, au dobândit dreptul la indemnizația pentru limită de vârstă, astfel cum este prevăzută la art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor.

Așadar, se reține că reclamanții nu au învestit instanța cu o contestație ce vizează exercițiul mandatului de deputat sau senator, ci au solicitat anularea ordinelor prin care s-a dispus încetarea plății indemnizației pentru limită de vârstă, astfel încât, pentru stabilirea competenței de soluționare a cauzei este important a se clarifica natura indemnizației pentru limită de vârstă din ordinele contestate.

În speță este de observat faptul că, deși sunt emise de o autoritate publică, ordinele contestate nu sunt emise în regim de putere publică, pentru a fi calificate ca fiind acte administrative ce pot fi atacate la instanța de contencios administrativ.

De asemenea, calitatea emitentului ordinelor de respingere a cererilor de acordare a indemnizației nu este de natură a atrage de plano competența instanței de contencios administrativ, întrucât o astfel de competență specială intervine doar în cazurile și în condițiile în mod expres prevăzute de legiuitor.

În plus, se observă că norma specială reglementată de Legea nr. 96/2006 nu face trimitere la legea contenciosului administrativ.

Ca urmare, Înalta Curte constată că litigiul pendinte este unul de asigurări sociale, întrucât reclamanții au supus controlului instanței de judecată modalitatea în care emitenții ordinelor au aplicat prevederile referitoare la stabilirea pensiilor din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor.

Faptul că indemnizația pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale rezultă și din dispozițiile art. 3 alin. (5) din Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului nr. 1/2016 de aprobare a Normelor Metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor republicată, potrivit cărora: "Deputații și senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, republicată cu modificările și completările ulterioare, nu pot valorifica aceleași perioade de mandat și pentru a solicita indemnizația pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 republicată".

Ca atare, perioadele de mandat de parlamentar se valorificau, fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie pentru stabilirea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006.

Or, împrejurarea că legiuitorul a recunoscut deputaților și senatorilor posibilitatea de a valorifica perioadele de mandate fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie la stabilirea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, conduce la concluzia că indemnizația pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale.

Pe de altă parte, potrivit dispozițiilor art. 49 alin. (1) din Legea nr. 96/2006, deputații și senatorii care îndeplineau condițiile vârstei standard de pensionare sau ale vârstei standard reduse, prevăzute de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aveau dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizație pentru limită de vârstă, dacă nu erau realeși pentru un nou mandat, data de la care se acorda un astfel de drept fiind, conform dispozițiilor alin. (2) al aceluiași articol, cea a acordării drepturilor de pensie pentru limită de vârstă, dar nu mai devreme de data încetării mandatului aflat în derulare.

Astfel cum rezultă din dispozițiile anterior citate, indemnizația cuvenită deputaților și senatorilor pentru limita de vârstă era asimilată, sub imperiul prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, drepturilor de asigurări sociale, fiind datorată și, totodată, condiționată de data la care titularilor acestei indemnizații li se acordau drepturile de pensie pentru limită de vârstă.

Un argument suplimentar în susținerea opiniei potrivit căreia indemnizația pentru limită de vârstă are o natură juridică asemănătoare cu cea a unei pensii de serviciu, îl constituie și faptul că persoanele alese în funcție de demnitate publică au fost excluse din categoria funcționarilor publici, conform art. 382 lit. e) din Codul administrativ, rezultând astfel fără putință de tăgadă că această indemnizație se încadrează în categoria drepturilor asimilate asigurărilor sociale.

De altfel, legiuitorul însuși a calificat indemnizația pentru limită de vârstă ca fiind o "pensie de serviciu", în contextul în care, prin prevederile O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, a reglementat în cuprinsul art. VI, la fel ca în ipoteza altor drepturi privind pensiile speciale, modificările normative aduse modului de determinare a indemnizației prevăzute de art. 49 din Legea nr. 96/2006.

În acest context, întrucât competența de soluționare a cauzei trebuie determinată prin raportare la natura concretă a indemnizației pentru limită de vârstă, faptul că un astfel de demers de încetare a plății este stabilit prin ordinele Secretarului General al Camerei Deputaților și Secretarului General al Senatului, nu este în măsură a atrage competența instanței de contencios administrativ, deoarece, în planul litigiilor de asigurări sociale nu este relevantă natura actului prin care se concretizează aceste drepturi, ci conținutul acestuia.

Cu alte cuvinte, având în vedere că obiectul litigiului îl constituie drepturile de pensie ale reclamanților, care au exercitat o funcție de demnitate publică în Parlamentul României, și ținând cont că nu există reglementări speciale sub acest aspect, competența de soluționare a cauzei este reglementată de prevederile Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.

În plus, așa cum s-a arătat în precedent, faptul că actele contestate au fost emise de o autoritate publică nu atrage incidența dispozițiilor Legii nr. 554/2004 deoarece nu au fost emise în regim de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Totodată, raportat la natura raporturilor juridice deduse controlului judecătoresc, numai instanțele prin intermediul cărora se realizează jurisdicția asigurărilor sociale pot aprecia asupra legalității actului dedus judecății.

Pe cale de consecință, în temeiul dispozițiilor art. 152 din Legea nr. 263/2010 potrivit cărora "jurisdicția asigurărilor sociale se realizează prin tribunale și curți de apel" și a prevederilor art. 95 din C. proc. civ., litigiul va fi soluționat în primă instanță de tribunal, în complet specializat de asigurări sociale.

Temeiul legal al regulatorului de competență

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului Galați, secția I civilă (cauze privind conflictele de muncă și asigurări sociale).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența materială de soluționare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I. în contradictoriu cu pârâții Parlamentul României - Camera Deputaților, Secretarul General al Camerei Deputaților, Parlamentul României - Senatul, Secretarul General al Senatului în favoarea Tribunalului Galați, secția I civilă (cauze privind conflictele de muncă și asigurări sociale).

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.