Decizia nr. 2621/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 6885/2019 a Tribunalului București

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2019 precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința civilă nr. 6885 din data de 18.10.2019, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului București invocată prin întâmpinare și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Agenția Națională de Integritate, în favoarea Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal. Ca urmare a declinării de competență dispusă de către Tribunalul București, pe rolul Curții de apel Oradea a fost înregistrat dosarul nr. x/2019 având ca obiect cererea prin care reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate Bihor, solicitând instanței să pronunțe o hotărâre prin care să anuleze Raportul de Evaluare nr. x/27.05.2019, emis de către pârâtă.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 34/CA/2020-P.I. din data de 9 aprilie 2020, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2019, emis de către pârâtă.

Cererile de recurs. Împotriva sentinței nr. 34/CA/2020-P.I. din data de 9 aprilie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate și recurs incident reclamantul A.. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a arătat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în cauza dedusă judecății (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Instanța de fond, în soluționarea cauzei, a constatat că "una și aceeași persoană poate acționa ori în calitate de viceprimar, ori în calitate de consilier local (...) după modificarea legislative menționată privind Legea 215/2001, nu mai există vreun impediment legal ca persoana care este viceprimar, dar nu acționează în această calitate, ci în calitate de consilier local să fie desemnat ca reprezentant al consiliului local ori unitatea de învățământ de stat." Silogismul judiciar al instanței este unul greșit în considerarea următoarelor argumente: Contrar susținerilor instanței de fond, deși viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali și își păstrează statutul de consilier local, după obținerea mandatului de viceprimar, acesta era obligat să respecte atribuțiile prevăzute de dispozițiile Legii nr. 215/2001 pentru viceprimari precum și regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese prevăzut pentru primari și viceprimari de Legea nr. 161/2003. Prin urmare, după alegerea în funcția de viceprimar, consilierul local este obligat să respecte dispozițiile art. 87 din Legea nr. 161/2003 și nu-i mai sunt aplicabile dispozițiile art. 88 din același act normativ. De altfel, cumulul funcției de consilier local și a celei de viceprimar era (în perioada de referință) interzis expres de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu; a) funcția de consilier local;". Chiar dacă un consilier local își păstrează statutul după alegerea sa în funcția de viceprimar aceasta nu înseamnă că persoana respectivă nu are obligația de a respecta regimul incompatibilităților prevăzut pentru viceprimar. Reprezentarea Consiliul local în Consiliile de Administrație ate unităților de învățământ se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul incompatibilităților. Prin urmare, exista posibilitatea desemnării în calitate de reprezentant al Consiliului local a unei alte persoane, alt consilier local, și nu a viceprimarului care se afla în stare de incompatibilitate potrivit art. 87 alln. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003. Raționamentul instanței de fond, referitor la modificările aduse Legii nr. 215/2001 prin adoptarea Legii nr. 286/2006, este eronat, fiind contrazis inclusiv de Expunerea de motive care a stat la baza inițierii propunerii legislative. Așa cum rezultă din Expunerea de motive, proiectul de lege propunea păstrarea calității de consilier local a viceprimarului pentru ca demiterea acestuia să poată fi realizată cu votul majorității consilierilor în funcție, în reglementarea anterioară, demiterea viceprimarului putând fi realizată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcție și având drept consecință pierderea statutului de consilier a viceprimarului. De asemenea, dacă legiuitorul ar fi intenționat ca viceprimarul să exercite în continuare toate atribuțiile de consilier local ar fi modificat în mod corespunzător și dispozițiile legale referitoare Ia incompatibilitățile aleșilor locali și ar fi limitat atribuțiile pe care primarul le poate delega viceprimarului. Însă, legiuitorul a menținut regimul juridic al incompatibilităților aplicabil aleșilor locali și a menționat expres că viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale. Legea nr. 161/2003 face o distincție clară între incompatibilitățile calității de consilier local (prevăzute de art. 88) și cele specifice funcției de viceprimar (reglementate de art. 87). Din interpretarea coroborată a dispozițiilor alin. (7) al art. 57 din Legea nr. 215/2001 cu punctul 4 din Expunerea de motive a Guvernului la proiectul Legii nr. 286/2006 de modificare și completare a Legii nr. 215/2001 rezultă că introducerea acestui alineat s-a făcut în scopul îmbunătățirii relației primar -viceprimar, acesta din urmă fiind liantul dintre primar și consilierii locali și ca, în cazul pierderii funcției de viceprimar (demitere, demisie), să poată rămâne în funcția de consilier local. Prin urmare, exercitarea simultană a funcției de viceprimar și a calității de reprezentant în Consiliul de Administrație al unităților de învățămănt, generează o situație de incompatibilitate, conform prevederilor legislative incidente, aflate în vigoare în perioada evaluată. Eronată este și interpretarea pe care instanța de apel o face în raport cu modificările aduse Legii nr. 1/2011 prin Ordonanța Nr. 49 din 26 iunie 2014. Potrivit textului art. 96 din Legea nr. 1/2011 (în forma veche) unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și de directori adjuncți, după caz. În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componentă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcotar și primar; b) în cazul în care consiliul, de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant ai primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă.(...) De asemenea, art. 96 alin. (2) în forma modificată prin Ordonanța Nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri m domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, stipulează: (2) în unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) În cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în modcorespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primamlui, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) În cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. După cum se poate observa, Legea nr. 1/2011, atât în forma veche cât și în cea actuală, nu prevede în mod expres posibilitatea viceprimarului de a fi desemnat în calitate de membru în consiliile de administrație a unităților de învățământ, așa cum în mod nefondat susține instanța de fond. Această calitate poate fi deținută doar de primar (conform modificărilor aduse prin Ordonanța Nr. 49/26 iunie 2014) sau un reprezentant al primarului și un reprezentant al consiliului local, cu respectarea regimului juridic al incompatibilităților. În concluzie, în baza considerentelor menționate, solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în totalitate a acțiunii formulate de intimatul reclamant A. ca nefondată. În ceea ce privește recursul incident formulat de reclamantul A., acesta vizează două motive: Primul motiv se referă la faptul că raportul de evaluare este lovit de nulitate, în raport de dispozițiile art. 13 coroborate cu art. 20 din Legea nr. 176/2010, motivat de faptul că această procedură de evaluare la nivelul celor de la ANI este împărțită în două etape, înainte de informarea și invitarea persoanei de a depune un punct de vedere și ulterior acestei etape. Deci obligația care separă cele două etape este una compusă, atât informarea, cât și invitarea de a formula un punct de vedere. Al doilea motiv al recursului incident se referă la nerespectarea dreptului la apărare în etapa administrativă, având în vedere că dreptul la apărare în etapa administrativă trebuie să fie unul efectiv și trebuie să fie luat în considerare, analizat și motivat în cuprinsul raportului.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă a depus concluzii scrise cu privire la recursul incident prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 08 septembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 09 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge atât recursul principal, cât și recursul incident, pentru următoarele considerente: Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2019. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2019, emis de către pârâtă, reținând, în esență că, actul administrativ contestat în speța de față este nelegal, întrucât reclamantul nu a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Învestită cu soluționarea cererilor de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Cu privire la motivele de recurs formulate de pârâta Agenția Națională de Integritate, Înalta Curte constată că acestea se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Subsumat acestui motiv de recurs se invocă interpretarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu funcția de consilier local". În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Într-adevăr, prevederile art. 61 din Legea nr. 215/2001 statuau în sensul că viceprimarii nu pot fi în același timp și consilieri locali, însă după modificările legislative aduse prin Legea nr. 286/06.07.2006, alin. (7) "Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut." În raport de aceste dispoziții, Înalta Curte constată că un consilier local își păstrează statutul după alegerea sa în funcția de viceprimar și ca atare, în virtutea acestei modificări, rezultă că nu mai există vreun impediment legal pentru ca viceprimarul, care nu acționează în această calitate, ci în calitate de consilier local, să fie desemnat ca reprezentant al consiliului local în unitatea de învățământ de stat. De asemenea, nu pot fi primite criticile recurentei-pârâte în sensul că ar fi greșită interpretarea pe care a dat-o prima instanță dispozițiilor legale după modificările aduse Legii nr. 1/2011 prin Ordonanța nr. 49/2014 și anume că, nu mai există vreun impediment legal ca persoana care este viceprimar, dar nu acționează în această calitate, ci în calitate de consilier local să fie desemnat ca reprezentant al consiliului local în unitatea de învățământ de stat, în contextul în care în cuprinsul dispozițiilor art. 96 alin. (2) lit. b) se menționează în mod expres că "în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membrii, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți al părinților". Împrejurarea conform căreia intimatul-reclamant A. a fost desemnat în calitate de reprezentant al consiliului local în Consiliul de Administrație al Colegiului Tehnic nr. 1 Vadu Crișului (consilier local) rezultă din cuprinsul hotărârilor nr. 15/27.08.2016 și nr. 23/26.09.2016 emise de Consiliul local Vadu Crișului, în cuprinsul acestora uzându-se exclusiv de calitatea de consilier local a acestuia și nicidecum de calitatea de viceprimar. Prin urmare, în mod corect a reținut prima instanță că intimatul-reclamant nu a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât acesta nu a acționat în calitate de viceprimar, context în care hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea corectă a normelor de drept material. În continuare, Înalta Curte constată că a fost învestită și cu soluționarea recursului incident formulat de recurentul-reclamant A. în cuprinsul căruia se invocă nulitatea raportului de evaluare, în raport de dispozițiile art. 13 coroborate cu art. 20 din Legea nr. 176/2010, motivat de faptul că această procedură de evaluare la nivelul celor de la ANI este împărțită în două etape, iar autoritatea pârâtă nu a procedat în acest sens, precum și nerespectarea dreptului la apărare în etapa administrativă, având în vedere că dreptul la apărare în etapa administrativă trebuie să fie unul efectiv și trebuie să fie luat în considerare, analizat și motivat în cuprinsul raportului. Dispozițiile art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010 reglementează procedura de desfășurare a evaluărilor ANI în privința stării de incompatibilitate, respectiv informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere. Cu privire la prima critică, Înalta Curte constată că în cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/27.05.2019 se menționează că "sub aspect procedural au fost îndeplinite prevederile Legii nr. 176/2010 în ceea ce privește informarea persoanei evaluate, astfel că A. a fost informat în legătură cu declanșarea procedurii de evaluare a respectării regimului juridic al incompatibilităților, în perioada exercitării funcțiilor și demnităților publice și, totodată, a fost înștiințat că are dreptul să fie asistat sau reprezentat de avocat. Informarea înregistrată sub nr. x/06.06.2018 a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire semnată de destinatar la data de 11.06.2018." Așa fiind, în mod corect a reținut prima instanță că în conținutul actului contestat este înserat și punctul de vedere al reclamantului înregistrat sub nr. x/02.04.2019 în care sunt descrie atribuțiile pe care le avea de îndeplinit conform fișei postului, precum și obiectul cercetării - faptul că i se impută că ar fi deținut cumulativ funcția de viceprimar și cea de reprezentant în Consiliul de Administrație al Liceului Tehnic nr. 1 din Vadu Crișului. Cu privire la dreptul la apărare în etapa administrativă în sensul că acesta trebuie să fie unul efectiv, să fie luat în considerare, analizat și motivat în cuprinsul raportului, Înalta Curte constată că Raportul de evaluare este temeinic motivat, este descrisă amplu situația de fapt și conține în totalitate punctul de vedere al intimatului-reclamant, iar împrejurarea că acest punct de vedere nu a fost însușit de către autoritatea pârâtă nu poate atrage sancțiunea nulității actului administrativ atacat. În acest context, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de către recurentul-reclamant și pe cale de consecință recursul va fi respins. Concluzionând, având în vedere că aspectele invocate atât de recurenta-pârâtă, cât și de recurentul-reclamant prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

Temeiul de drept al soluției. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, atât recursul principal formulat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, cât și recursul incident formulat de recurentul-reclamant A.. PENTRU ACESTE MOTIVE,