ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 26/2021

Ședința publică din data de 12 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal (ca efect al declinării de la Tribunalul Botoșani, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea raportului de evaluare din 07.12.2017 întocmit de Agenția Națională de Integritate pentru motive de nelegalitate și netemeinicie, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 76 din 23 mai 2018 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței nr. 76 din 23 mai 2018 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurentul - reclamant a susținu că printr-un act normativ ulterior Legii nr. 161/2003, respectiv Legea nr. 1/2011-art. 96, legiuitorul a înțeles să prevadă expres că, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu autoritățile publice locale, acesta fiind și motivul prezenței în consiliile de administrație ale unităților de învățământ preuniversitar - general obligatoriu sau liceal - de stat cu personalitate juridică a unui reprezentant al primarului, respectiv a unor reprezentanți ai Consiliului local, iar, după apariția O.U.G. nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative (inclusiv a Legii nr. 1/2011), a însuși primarului.

Prevederile art. 96 alin. (1), (2) și 5 din Legea educației naționale nr. 1/2011 impun, așadar, în mod imperativ delegarea unui/unor reprezentant/reprezentanți al/ai autorității publice locale (primar și consiliul local) în Consiliile de administrație ale unităților de învățământ.

Aceste prevederi vin în contradicție cu dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în raport de care s-a constatat incompatibilitatea sa de către ANI.

Este clară existența unui conflict legislativ între art. 96 alin. (1), (2) și 5 din Legea educației naționale nr. 1/2011 și art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin numirea în mod obligatoriu a unui consilier local și a primarului sau a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unei unități de învățământ și sancționarea deopotrivă a acestui fapt - în cazul viceprimarului (cum s-a întâmplat în speță).

În opinia recurentului, față de regulile de aplicare în timp a legilor succesive care cuprind prevederi contradictorii, Legea învățământului, intrată în vigoare în anul 2011, modifică tacit sau cel puțin creează o excepție legală de la constatarea stării de incompatibilitate sub aspectul numirii în cadrul consiliului de administrație al unei unități de învățământ a viceprimarului - ca reprezentant al primarului (sau, după caz, al consiliului local).

A reținut prima instanță că, deținând funcția de viceprimar, nu ar fi putut fi numit membru în consiliul de administrație al unității de învățământ întrucât ar fi fost incompatibil potrivit prevederilor art. 87 din Legea nr. 161/2003, situația primarului, care poate deține calitatea de membru al unor astfel de consilii de administrație, fiind cu totul alta și neputând fi extinsă în cadrul unui raționament de analogie și la situația sa.

Însă, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, primarul sau un reprezentant al acestuia este în mod obligatoriu membru al consiliului de administrație în cadrul unităților de învățământ de stat, din care fac parte și reprezentanți ai consiliului local.

Rezultă din dispozițiile legale enunțate anterior, respectiv cele ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, că primarii și viceprimarii - ca reprezentanți ai primarului sau, după caz, ai consiliului local - pot deține calitatea de membru în consiliile de administrație ale unităților de învățământ.

De asemenea, a mai susținut recurentul că Liceul Teoretic Ștefan D. Luchian Ștefanești nu se regăsește printre autoritățile, societățile sau instituțiile publice la care art. 87 face referire, regimul acestei unități fiind reglementat prin art. 32 alin. (5) din Constituția României (învățământul de toate gradele se desfășoară în unități de stat, particulare și confesionale, în condițiile legii), precum și prin Legea nr. 1/2011, acte normative care stabilesc că structurile prin care se desfășoară învățământul sunt unitățile de învățământ de stat sau particulare sau confesionale, unitățile de învățământ, în opinia sa, neregăsindu-se înscrise în textul de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, printre "instituțiile publice" la care legiuitorul face referire.

Sub acest aspect de interpretare a legii, se pune problema previzibilității normei legale de la art. 87 alin. (1) lit. d) L. 161/2003, în sensul în care poate fi apreciată ca fiind certă și univocă includerea unităților de învățământ printre amintitele "instituții publice".

Legea trebuie să îndeplinească anumite exigențe de calitate, referitoare la accesibilitatea, claritatea și previzibilitatea acesteia, pe considerente de securitate juridică.

Norma juridică trebuie sa fie clară și inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează trebuie nu doar să fie informați în avans asupra consecințelor actelor și faptelor lor, ci și să înțeleagă principiul nemo censetur ignorare legem.

Prin urmare, legea trebuie să fie suficient de clar formulată, cu suficientă precizie, pentru a permite subiectului de drept să prevadă, într-o măsură rezonabilă, după circumstanțe, consecințele faptelor determinate de conduita lui și sancțiunile ce îi pot fi impuse ca urmare a unui astfel de comportament.

În condițiile existenței unei legi lipsite de previzibilitate, de claritate și precizie față de apărările invocate în precedent, consider că nu i se poate imputa că s-ar fi regăsit în situația de a nu fi înțeles prescripția normei juridice de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Legat de statuările primei instanțe, privind faptul că, în perioada vizată, funcția de viceprimar era incompatibilă cu cea de consilier local, a susținut că, la momentul adoptării Legii nr. 161/2003, alegerea în funcția de viceprimar era incompatibilă cu funcția de consilier local.

În urma modificării Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 186/2006, deci anterior perioadei vizate în speță, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fiind abrogate disp. art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, care reglementau incompatibilitatea între funcția de primar și viceprimar și cea de consilier local.

Potrivit dispozițiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.

Prin urmare, este evident că, în condițiile în care viceprimarul își păstrează calitatea de consilier local, fiind membru al consiliului local, poate fi numit în consiliul de administrație al unei unități de învățământ, ca reprezentant al consiliului local, în baza prevederilor legale enunțate anterior.

În ceea ce privește reținerea instanței de fond referitoare la faptul că dispozițiile Legii nr. 128/2017 se aplică numai pentru viitor, recurentul a susținut că această lege a fost adoptată tocmai pentru rezolvarea conflictului de legislație despre care a făcut vorbire anterior, respectiv cel dintre prevederile art. 96 alin. (1), (2) și 5 din Legea educației naționale nr. 1/2011 și prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în sensul că legiuitorul a urmărit și a înțeles să prevadă expres că, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație ale unităților de învățământ și directorii conlucrează cu autoritățile publice locale, funcția de primar și cea de viceprimar - ca reprezentant al primarului sau al consiliului local - nefiind incompatibile cu cea de membru în Consiliul de administrație al unei unități de învățământ.

Adoptarea Legii nr. 128/2017 nu face decât să întărească raționamentul său, conform căruia Legea educației naționale nr. 1/2011 a creat o excepție legală de la constatarea stării de incompatibilitate a viceprimarului sub aspectul numirii sale în cadrul Consiliului de administrație al unei unități de învățământ, incompatibilitate prevăzută de disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Cu privire la HCL 12/11.08.2016, prin care a fost desemnat să reprezinte Consiliul local Ștefănești în Consiliul de administrație al Liceului Ștefănești, are relevanță faptul că hotărârea a fost avizată pentru legalitate de juristul primăriei, că nu a fost atacată în contencios administrativ și că funcția de reprezentant al Consiliului local în Consiliul de administrație al Liceului nu a fost retribuită (anexez Adeverința x/18.06.2018).

Toate aceste împrejurări dovedesc faptul că participarea viceprimarului în Consiliul de administrație al unei școli nu face decât să asigure o bună desfășurare a învățământului preuniversitar, prin identificarea în termen a tuturor situațiilor apărute și rezolvarea eficientă a acestora. Ba mai mult, în speță, interesează că este titular în Liceul din Ștefănești, pe catedra de matematică, din 01.09.1981 și că a fost membru în Consiliul de administrație al Liceului (potrivit Adeverinței x/19.06.2018) din anul 2001, mai puțin în anii 2003-2005, 2015-2016, cunoscând problemele cu care se poate confrunta o astfel de unitate de învățământ.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x/07.12.2017 prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităților deoarece în perioada 11.08.2016 (data numirii ca membru în consiliu de administrație potrivit HCL Ștefănești nr. 12/11.08.2016) - 31.05.2017 (data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003) a deținut și exercitat simultan atât funcția de viceprimar al orașului Ștefănești, cât și calitatea de membru în consiliu de administrație al Liceului Teoretic Ștefan D. Luchian Ștefănești, încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Instanța de fond a respins ca neîntemeiată acțiunea, iar reclamantul a criticat această soluție, apreciind că hotărârea este rezultatul unei greșite aplicări și interpretări a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 și ale Legii nr. 1/2011.

Soluția curții de apel este împărtășită de către instanța de control judiciar, care constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurentul-reclamant.

Stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deține o funcție de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcțiilor îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune.

În cauză, în perioada 11.08.2016-31.05.2017, recurentul-reclamant a deținut simultan funcția de viceprimar al orașului Ștefănești și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Teoretic Ștefan D. Luchian Ștefănești.

Conform dispozițiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut. De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituții publice.

Din interpretarea acestor texte de lege, incompatibilitatea rezultă din deținerea funcției de viceprimar simultan cu deținerea calității de membru în consiliul de administrație al școlii, astfel că nu prezintă relevanță în cauză împrejurarea că recurentul-reclamant a fost desemnat în Consiliul de administrație al Liceului Teoretic Ștefan D. Luchian Ștefănești ca reprezentant al primarului sau al Consiliului local al orașului Ștefănești.

Potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada supusă evaluării:

"În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. (…); b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă".

Înalta Curte apreciază că, din moment ce recurentul-reclamant deținea funcția de viceprimar, acesta a devenit incompatibil pentru desemnarea ca membru în consiliul de administrație al școlii, indiferent de autoritatea publică pe care o reprezenta în acest consiliu, potrivit dispozițiilor legale sus menționate.

Prezintă relevanță în reținerea cazului de incompatibilitate în discuție, așa cum s-a menționat anterior, deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al școlii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării recurentului-reclamant din partea primarului/consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate.

Chiar dacă își păstrează calitatea de consilier local și a fost desemnat din partea primarului/consiliului local în consiliul de administrație al școlii, atât timp cât exercită funcția de viceprimar, recurentul-reclamant se află în stare de incompatibilitate. Este de subliniat și aspectul că în consiliul de administrație al școlii putea fi desemnat orice consilier local, în afara viceprimarului, întrucât acesta nu putea deține în mod legal ambele funcții, scopul incompatibilității fiind asigurarea imparțialității, independenței și obiectivității în exercitarea funcției publice.

În consecință, nu se poate reține că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuțiilor aferente funcției care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuțiilor celor două funcții deținute, obținerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiție care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară și suficientă deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, pentru reținerea incompatibilității în discuție.

În ceea ce privește susținerea recurentului referitoare la faptul că unitatea de învățământ nu se încadrează în noțiunea de instituție publică la care se referă legiuitorul, Înalta Curte reține că potrivit prevederilor din C. civ. - art. 191:

"(1) Persoanele juridice de drept public se înființează prin lege.

(2) Prin excepție de la dispozițiile alin. (1), în cazurile anume prevăzute de lege, persoanele juridice de drept public se pot înființa prin acte ale autorităților administrației publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege".

Instituția publică este instituția cu personalitate juridică, a administrației publice centrale, locale sau europene, care utilizează resurse financiare publice.

Prin urmare, unitățile de învățământ preuniversitar, sunt, prin statutul lor, instituții aflate în subordinea consiliului local, care gestionează resurse financiare ale bugetului local si care oferă servicii de utilitate publică, constituind în mod evident, instituții publice și în raport cu prevederile art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002.

Statul asigură finanțarea de bază pentru învățământul preuniversitar, iar consiliile locale pot contribui cu bugetele proprii la finanțarea unităților de învățământ preuniversitar de stat (art. 101 alin. (2) și art. 103 alin. (2) din Legea nr. 1/2011).

Astfel, rezultă că unitățile de învățământ preuniversitar de stat sunt instituții publice, fiind autorizate de lege să presteze un serviciu public, asigurându-se astfel garantarea dreptului fundamental la învățătură (parte a dreptului la educație) consacrat de art. 32 din Constituție, respectiv satisfacerea nevoilor comunitare, sub dubla autoritate a Ministerului Educației - prin serviciile publice deconcentrate reprezentate de inspectoratele județene - și a autorităților publice locale, finanțarea de bază și complementară fiind asigurată de la bugetul de stat prin bugetele locale.

De asemenea, împrejurarea că HCL nr. 12/11.08.2016, nr. 37/27.02.2017 și nr. 96/26.09.2017 au fost avizate de juristul primăriei, că nu au fost atacate în contencios administrativ sau că funcția de reprezentant în consiliu de administrație nu a fost retribuită nu produce efecte în privința stării de incompatibilitate astfel generate, întrucât răspunderea pentru cunoașterea dispozițiilor legale referitoare la incompatibilitatea viceprimarilor, deci a celor privind funcția deținută și a activităților desfășurate potrivit legii, revine exclusiv persoanei evaluate.

Totodată, nici susținerile referitoare la modificarea adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017 nu prezintă relevanță în speța de față, în condițiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noțiunii de "lege penală sau contravențională", pentru a avea astfel incidență în cauză, ca excepție de la aplicarea principiului neretroactivității legii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție. Legea nr. 128/2017 conține norme de drept administrativ și nu norme de drept penal ori contravențional, astfel încât aceasta nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării.

Raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data nașterii sale, iar schimbarea ulterioară a condițiilor legale nu are nicio influență asupra legalității acestuia. Cu alte cuvinte, o situație juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data nașterii ei.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat de recurent, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondată calea de atac promovată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 76 din 23 mai 2018 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 ianuarie 2021.