ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2131/2022

Ședința publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Mehedinți, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 14.06.2021, sub nr. x/2021, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială a municipiului Orșova a chemat în judecată Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în calitate de pârât, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea Deciziei nr. 119 din 17.05.2021 și a Notei de neconformitate nr. x din 09.04.2021, emise de pârât.

În motivarea cererii reclamanta a arătat că, urmarea formulării contestației pe cale administrativă împotriva Notei de neconformitate nr. x/09.04.2021, pârâtul a emis Decizia nr. 119 din data de 17.05.2021, de soluționare a contestației, respingându-i contestația formulată.

Prin Nota de neconformitate nr. x/09.04.2021 s-a constatat că prin caietul de sarcini ce a stat la baza atribuirii contractului de furnizare, autoritatea contractantă a solicitat cerințe discriminatorii, în sensul că "perioada de garanție începe de la data instalării și punerii în funcțiune a aparatului Roentgen mobil și este de 36 luni, iar pentru evitarea ofertării unor garanții nesustenabile, în cadrul ofertei tehnice se va prezenta acceptul producătorului pentru acordarea garanției aparatului", considerându-se că această specificație a îngrădit accesul tuturor operatorilor la procedura de atribuire, stabilindu-se astfel o reducere procentuală de 5 % în conformitate cu Anexa nr. 2 la H.G. nr. 519/2014.

Prin Decizia nr. 119/17.05.2021 a fost respinsă contestația formulată de către reclamantă împotriva notei de neconformitate menționate.

2.1. Prin sentința nr. 659 din 4 octombrie 2021, Tribunalul Mehedinți, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova și pe pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție instanța a apreciat, în esență, că potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova este autoritate publică în sensul legii, reținând aplicabilitatea în speță a art. 10 alin. (3) din același act normativ, care prevede în mod expres că în situația în care reclamant în cauză este o autoritate publică, o instituție publică sau asimilată acestora, instanța competentă este cea de la domiciliul sau sediul pârâtului.

2.2. Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 269 din 25 ianuarie 2021, a admis excepția necompetenței sale teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova, reprezentată prin Primar, și pe pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în favoarea Tribunalului Mehedinți. A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

În esență, Tribunalul București a reținut că, întrucât legea nu reglementează în mod clar și expres competența teritorială pentru circumstanța raportului de contencios administrativ special, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, iar această competență nu poate fi identificată nici în baza uzanțelor, competența teritorială a instanței sesizate de beneficiarul, persoană juridică de drept public, nemulțumit de actul emis de autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, se va determina în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, iar acestea sunt cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece ipoteza art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cea în care instanța de contencios administrativ este sesizată de subiectul de drept al raportului juridic de drept administrativ, nemulțumit de actul autorității publice pârâte, este asemănătoare ipotezei reglementate prin teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare, de asemenea, la situația în care instanța de contencios administrativ este sesizată de persoana care se consideră vătămată prin actul autorității pârâte.

Totodată, a reținut că sesizarea instanței de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanța este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este ea definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanța de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acționează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecății) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

II. Decizia Înaltei Curți pronunțată în regulator de competență

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 și art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează să pronunțe regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei și dispozițiile legale incidente pricinii, reținând că este vorba despre un conflict negativ de competență tipic.

Obiectul demersului judiciar inițiat de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova vizează contestația formulată împotriva Notei de neconformitate nr. x/09.04.2021 și a Deciziei nr. 119/17.05.2021, de respingere a contestației administrative, ambele emise de către pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

În fapt, între instituția pârâtă, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2014-2020, și Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare privind implementarea proiectului cod SMIS 126901 cu titlul "Echipare și dotare Ambulatoriu Spital Municipal Orșova".

Urmarea verificării modului de implementare a proiectului cod SMIS 126901, pârâta a emis Nota de neconformitate nr. x/09.04.2021, prin care a aplicat o reducere procentuală de 5 % din valoarea contractului nr. x din 02.12.2020 încheiat între Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova cu S.C. A. S.R.L..

Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova a formulat contestație administrativă împotriva Notei de neconformitate nr. x/09.04.2021, contestație care i-a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 119/17.05.2021 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență de față privește norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței teritoriale de soluționare a cauzei.

Tribunalul Mehedinți, prima instanță sesizată, a reținut că potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova este autoritate publică în sensul legii, apreciind că sunt incidente în speță dispozițiile art. 10 alin. (3) din același act normativ, care prevede în mod expres că în situația în care reclamant în cauză este o autoritate publică, o instituție publică sau asimilată acestora, instanța competentă este cea de la domiciliul sau sediul pârâtului.

În schimb, Tribunalul București a apreciat că pentru circumstanța raportului de contencios administrativ special, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, întrucât competența teritorială în această ipoteză nu a fost în mod clar și expres prevăzută de legiuitor și nu poate fi identificată nici în baza uzanțelor, se va determina în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, iar acestea sunt cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

A mai reținut că sesizarea instanței de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanța este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanța de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acționează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecății)în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

Așadar, instanțele aflate în conflict au exprimat opinii diferite în ceea ce privește consecințele pe care le atrage calitatea reclamantului instituție publică de persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanței competente să judece cauza.

Înalta Curte reține că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referință, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunțat supra rezultă că legiuitorul a instituit o competență teritorială exclusivă, stabilind că, în situația în care reclamanta din cauză are calitatea de instituție publică, aceasta se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speță pârâtul având sediul în municipiul București. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincție în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esențial în determinarea competenței teritoriale de soluționare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care, definind noțiunea de "instituții publice locale", a statuat după cum urmează:

"denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora".

Pornind de la această definiție, căreia i se circumscrie reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova în calitate de instituție publică locală, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenței teritoriale de soluționare a cauzei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competența de soluționare a cauzei în favoarea pârâtului, fără ca legiuitorul să distingă, așa cum s-a arătat și în precedent, în funcție de calitatea pârâtului.

Or, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincție în stabilirea competenței teritoriale de soluționare a cauzei în raport de calitatea pârâtului, ci, distincția se face doar în funcție de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competența teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părțile și nici instanța nu pot deroga.

Pe de altă parte, deși legiuitorul nu a reglementat în mod expres sub aspectul stabilirii competenței teritoriale exclusive în cazul litigiilor care se poartă între două autorități publice (în sensul conferit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004) sau între o instituție publică și o autoritate publică (cu sublinierea distincțiilor realizate între cele două noțiuni prin Decizia nr. 28/2017 de către Înalta Curte de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), acest lucru nu înseamnă că nu pot fi aplicate criteriile pe care acesta le-a instituit în conținutul alin. (3) al art. 10 și care utilizează ca și reper exclusiv calitatea reclamantului și distincția dintre calitatea de persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, pe de o parte (caz în care sunt aplicabile prevederile tezei I a alin. (3) și calitatea de autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, pe de altă parte (fiind aplicabile prevederile tezei a II-a), neavând nicio relevanță dacă pârâtul este o autoritate publică sau nu.

În egală măsură, Înalta Curte observă că prevederile legale invocate de către Tribunalul București, respectiv cele ale art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea nu disting în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competență cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, deși în cauza pendinte reclamanta acționează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincții în textul de lege care reglementează competența, în ipoteza în care o instituție publică are calitatea de reclamantă într-o acțiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanței de la sediul sau domiciliul pârâtului, dispozițiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabile în speță, instituind o normă de competență teritorială exclusivă în favoarea acestei instanțe.

Aceeași concluzie se desprinde și din interpretarea istorico-teleologică a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenței exclusiv în favoarea instanței de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuții corecte și clare a cauzelor între instanțe de pe același palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiași cereri la mai multe instanțe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanți care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluții diferite; precum și o reducere a cheltuielilor procedurale.

Așadar, aplicarea in speță a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, deoarece vizează situația reclamanților persoane fizice sau juridice de drept privat, în speță competența teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din același act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituție publică.

În acest context, în considerarea calității de instituție publică a reclamantei Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova și a locului situării sediului pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Înalta Curte constată că instanța competentă din punct de vedere teritorial să soluționeze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripția teritorială a municipiului București.

Față de toate considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența soluționării cauzei în primă instanță în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orșova, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.