ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1899/2022

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, și a cărei competență de soluționare a fost declinată, prin sentința civilă nr. 6799/26.10.2018, în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/22.05.2018, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2437 din 22 octombrie 2019, Curtea de Apel București: (i) a respins cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, ca neîntemeiată; (ii) a admis excepția inadmisibilității excepțiilor de nelegalitate invocate; (iii) a respins excepțiile de nelegalitate a Protocoalelor de colaborare nr. 105683/10.07.2008 încheiat de ANI cu ONRC și nr. 803582/09.12.2008 încheiat de ANI cu ANAF, formulate de către reclamant, ca inadmisibile; (iv) a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate; (v) a anulat raportul de evaluare nr. x/22.05.2018; (vi) a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 6.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii formulate de reclamantul A., ca neîntemeiată. În motivarea recursului a arătat că sentința este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Potrivit art. 11 din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților poate fi efectuată pe întreaga durată de exercitare a funcțiilor ori demnităților publice, precum și în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Cum procedura evaluării în cazul de față a început la data de 11.05.2015, dată care se găsește în perioada exercitării mandatului reclamantului de viceprimar al comunei Negrești (2012-2016), activitatea de evaluare îndeplinește cerințele normei anterior citate. Contrar celor reținute de instanța de fond, textul legal menționat este normă specială, iar prescripția prevăzută de C. civ. nu își găsește aplicabilitate în prezenta cauză. Cu alte cuvinte, nu se aplică termenul general de prescripție, câtă vreme există normă specială ce reglementează expres prescripția în materia activității de evaluare. Astfel, conform normelor legale aplicabile acestei situații, pe tot parcursul desfășurării activității de evaluare se întrerupe orice prescripție cu privire la răspunderea administrativă a persoanei evaluate. Pe de altă parte, instanța nu a ținut seama că obiectul cererii îl reprezintă analiza de legalitate a raportului de evaluare. O astfel de analiză se raportează la momentul emiterii actului și la perioada precedentă acestui moment, în care s-au desfășurat activitățile ANI, în vreme ce aspectele ulterioare emiterii actului nu sunt de competența instanței de contencios administrativ învestite cu analiza legalității raportului de evaluare. Raportat la considerentele deciziei nr. 449/2015 a Curții Constituționale, pe care se bazează sentința, intimata-pârâtă arată că în cadrul controlului de legalitate al raportului de evaluare, acest act administrativ poate fi analizat din perspectiva respectării termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, înlăuntrul căruia Agenția Națională de Integritate are dreptul de a efectua activitatea de evaluare, fără a stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat. O analiză asupra prescripției răspunderii administrative poate fi efectuată de instanța învestită cu o acțiune în răspundere disciplinară, ulterior rămânerii definitive a raportului de evaluare, iar nu de instanța de contencios administrativ competentă a analiza legalitatea raportului de evaluare. În acest sens, intimata-pârâtă menționează și că sancțiunile prevăzute de art. 25 și 26 din Legea nr. 176/2010 intervin după rămânerea definitivă a raportului de evaluare contestat și se aplică de către autoritatea competentă. În consecință, doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare, începe să curgă prescripția răspunderii administrative. În sensul acestei interpretări este invocată practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal (deciziile nr. 924/2016 și 1950/2016). Câtă vreme prin raportul de evaluare nu se aplică sancțiuni, ci doar se constată starea de incompatibilitate, aspectele referitoare la prescripția extinctivă a răspunderii administrative nu pot reprezenta motive de nulitate a raportului de evaluare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat, în principal, respingerea recursului, ca nefondat, iar în subsidiar, în situația admiterii recursului formulat, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. În motivare arată că recurenta-pârâtă contrazice decizia Curții Constituționale nr. 449/2015. Or, soluționarea recursului cu ignorarea acestei decizii ar echivala cu încălcarea ordinii de drept. Curtea Constituțională a stabilit în mod neechivoc că art. 11 din Legea nr. 176/2010 stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența de evaluare a stării de incompatibilitate, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. În continuare, forul constituțional a stabilit că este aplicabil termenul general de prescripție de 3 ani din materia răspunderii civile sau administrative, termen care începe să curgă de la data săvârșirii faptei. Prin urmare, instanța de fond a reținut corect că termenul de prescripție s-a împlinit în cauză la data de 5.11.2017, în timp ce raportul de evaluare a fost încheiat la 22.05.2018. Intervenția prescripției nu reprezintă un aspect ulterior emiterii actului administrativ, ci unul mult anterior emiterii acestui act, iar intervenirea prescripției poate și trebuie să fie analizată de instanța învestită cu acțiunea în anularea raportului de evaluare. De altfel, argumentele recurentei-pârâte contrazic în mod flagrant considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, prin care s-a reținut că instanța învestită cu soluționarea contestației împotriva raportului de evaluare trebuie să verifice dacă s-a împlinit sau nu termenul de prescripție a răspunderii disciplinare/administrative. Susținerile recurentei sunt în totală contradicție și cu jurisprudența Curții EDO, care a statuat că soluționarea unei cauze în materie disciplinară fără aplicarea unui termen de prescripție reprezintă o încălcare a dreptului la un proces echitabil (cauza Volkov contra Ucrainei, hotărârea din 9.01.2013).

Aspecte procesuale La termenul de judecată din 30 martie 2022, intimatul-reclamant A. a formulat o cerere de suspendare a judecării recursului, în temeiul art. 413 alin. (1) 1 C. proc. civ., precum și o cerere de sesizare a CJUE. II. Soluția instanței de recurs II.1. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de suspendare a judecării recursului, în raport de prevederile art. 413 alin. (1) 1 C. proc. civ. și asupra cererii de sesizare a CJUE Intimatul-reclamant a solicitat suspendarea judecării recursului în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1 1 ) C. proc. civ., până când Curtea de Justiție a Uniunii Europene se va pronunța în cauza C-40/21, care are ca obiect o trimitere preliminară efectuată de Curtea de Apel Timișoara într-o cauză similară (dosarul nr. x/2019). Raportat la conținutul trimiterii preliminare invocate în susținerea cererii de suspendare a judecății, se constată că pe calea respectivei trimiteri au fost adresate CJUE trei întrebări privitoare la interpretarea principiului proporționalității pedepselor, prevăzut de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (CDFUE), în contextul sancțiunii aplicabile potrivit legislației naționale în cazul constatării conflictului de interese, și anume a interdicției ocupării unei funcții publice alese pe o perioadă de 3 ani. Întrebările au privit și compatibilitatea sancțiunii din norma națională cu dreptul la muncă garantat de art. 15 alin. (1) și cu dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, prevăzute de art. 47 din CDFUE. Potrivit art. 413 alin. (1 1 ) C. proc. civ., reprezintă caz de suspendare facultativă a judecății situația în care, într-o cauză similară, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară. Înalta Curte constată că o condiție implicită a admiterii unei astfel de suspendări este aceea ca interpretarea cerută pe calea deciziei preliminare să aibă relevanță în soluționarea cauzei a cărei suspendare se solicită. Ca atare, se impune respingerea cererii intimatului-reclamant de suspendare a judecării recursului pentru un prim motiv evident, și anume, întrebările preliminare invocate nu sunt relevante pentru soluționarea recursului. Hotărârea recurată cuprinde soluția de anulare a raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate (prin care se constată starea de incompatibilitate în care s-a găsit reclamantul în perioada 22.06.2012 - 05.11.2014) prin valorificarea unui singur motiv de anulare, respectiv intervenirea prescripției răspunderii administrative. Celelalte motive ale acțiuni în anulare nu au fost analizate. Consecutiv, în recurs, Înalta Curte va analiza legalitatea sentinței în limitele învestirii, din perspectiva normelor de drept material aplicabile în ceea ce privește prescripția răspunderii administrative și nu va analiza fondul raportului litigios dincolo de motivul de nelegalitate referitor la intervenirea prescripției, motiv pentru care nu există nicio rațiune pentru a suspenda judecarea recursului până la soluționarea trimiterii preliminare invocate, ce nu are legătură cu aspectul litigios dedus judecății în recurs. Înalta Curte va respinge și cererea de sesizare a CJUE formulată de intimatul-reclamant. Pe calea acestei cereri, intimatul- reclamant propune întrebări care privesc: - situația exercitării activității de evaluare a ANI și în privința judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluționează cauzele persoanelor vizate de rapoartele ANI, situație pe care intimatul-reclamant o găsește contrară art. 2 TUE și art. 19 alin. (1) TUE coroborat cu art. 47 alin. (1) și (2) CDFUE; - transmiterea datelor personale de la autorități ale administrației publice ale statului către autoritatea cu atribuții în evaluarea conflictelor de interese și incompatibilităților, pe care intimatul-reclamant o apreciază contrară art. 10, 11, și 13 din Directiva 95/46; - interpretarea principiului proporționalității pedepselor, prevăzut de art. 49 din CDFUE; - invocata încălcare a dreptului la muncă prevăzut de art. 15 alin. (1) CDFUE, a dreptului de a fi ales - art. 39 și 40 CDFUE, precum și a dreptului la un proces echitabil - art. 47 CDFUE, prin instituirea de către legislația națională a sancțiunii complementare a interdicției de a ocupa funcții publice alese pe o perioadă de 3 ani, ca urmare a constatării stării de incompatibilitate sau a conflictului de interese. Se constată că, exceptând-o pe prima, întrebările propuse exced limitelor recursului, în cadrul căruia va fi cercetată legalitatea sentinței numai din perspectiva valorificării intervenirii prescripției răspunderii administrative a intimatului-reclamant. Cât privește prima întrebare, intimatul-reclamant pune problema dacă completurile de judecată ale secțiilor de contencios administrativ ale ICCJ-SCAF și curților de apel, competente să soluționeze contestațiile împotriva rapoartelor de evaluare, pot reprezenta instanțe imparțiale și independente, având în vedere că judecătorii pot oricând face obiectul unei proceduri de evaluare efectuată chiar de către ANI, care este parte în dosarele judecate. Ar rezulta că intimatul-reclamant are o îndoială cu privire la independența și imparțialitatea completului de judecată, fără însă să fi invocat vreun incident procedural referitor la astfel de împrejurări. Înalta Curte constată că nu este necesară adresarea întrebării, pusă în legătură cu interpretarea art. 2 din TUE, privind statul de drept și art. 19 TUE coroborat cu art. 47 alin. (1) și (2) CDFUE, privind dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, nefiind prezentate de către reclamant argumente care să releve nevoia obiectivă de interpretare a normelor de drept unional pentru decizia pe care trebuie să o pronunțe instanța de recurs și nici o dilemă serioasă referitoare la interpretarea dreptului european, în raport cu normele de organizare judiciară naționale. Împrejurarea că o reglementare națională îi supune inclusiv pe judecători controlului ANI în materie de incompatibilități, conflicte de interese și dobândire a averii nu trebuie considerată un element de natură să afecteze independența judecătorului și, astfel, să nască îndoieli în privința îndeplinirii cerinței de asigurare a unei protecții jurisdicționale efective, cerință impusă de art. 19 alin. (1) TUE. II.2. Considerentele Înaltei Curți asupra motivelor de recurs Analizând motivele de recurs, întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt fondate în limitele care vor fi arătate în continuare. Instanța de fond a analizat, în lumina considerentelor deciziei nr. 449/2015 a Curții Constituționale, intervenirea prescripției răspunderii disciplinare a reclamantului, verificat sub aspectul stării de incompatibilitate, iar în raport de constatarea că această prescripție a răspunderii administrative a intervenit, a reținut că menținerea raportului de evaluare în ordinea juridică ar avea un caracter strict formal, motiv pentru care a procedat la anularea actului administrativ contestat. Instanța a citat și dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, fără însă a emite considerente proprii care să privească interpretarea sau aplicarea în cauză a textului menționat. Intervenirea prescripției răspunderii a fost reținută în temeiul deciziei nr. 449/2015 a Curții Constituționale, în considerentele căreia s-a reținut că termenul general de prescripție de 3 ani prevăzut de art. 2517 din C. civ. acoperă și sfera răspunderii administrative, iar cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare al ANI, față de data săvârșirii faptei cu privire la care s-a apreciat că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea, instanța de contencios administrativ este datoare să verifice dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție, care începe să curgă de la data săvârșirii faptei. Intervenirea prescripției a fost considerată de Curtea Constituțională un aspect de legalitate al raportului de evaluare, asupra căruia are a se pronunța cu precădere instanța învestită cu judecarea contestației îndreptate împotriva acestui raport. Față de aceste considerente cu caracter obligatoriu, apar ca nefondate criticile din recurs prin care se invocă inaplicabilitatea prescripției răspunderii administrative, întemeiate pe norma generală și caracterul de normă specială al art. 11 din Legea nr. 176/2010, care ar înlătura de la aplicare norma generală. Decizia Curții Constituționale subliniază că verificarea incidenței normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru faptă va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, ANI a acționat în interiorul termenului pe care legea i-l acordă (par. 29 al deciziei nr. 449/2015). Drept urmare, Înalta Curte constată că sunt nefondate argumentele recurentei-pârâte potrivit cărora singurul termen verificabil în cadrul acțiunii în anularea raportului de evaluare este cel prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010, în vreme ce chestiunea răspunderii administrative a persoanei evaluate ar fi una rezervată etapei aplicării sancțiunilor, ulterioară rămânerii definitive a raportului de evaluare. Contrar acestor argumente și concordant cu decizia Curții Constituționale citată, constată că intervenirea prescripției răspunderii administrative este o chestiune de legalitate a raportului de evaluare, a cărei verificare intră în atribuțiile instanței de contencios administrativ învestite cu acțiunea în anularea raportului de evaluare. De asemenea, prescripția răspunderii administrative începe să curgă la data încetării stării de incompatibilitate, așa cum a reținut instanța de fond. Verificând însă împlinirea termenului de prescripție de 3 ani, instanța de recurs constată că judecătorul fondului a constatat greșit intervenită prescripția răspunderii, fără să țină seama de cauza de întrerupere a curgerii cursului prescripției la care se referă recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, și anume, declanșarea activității de evaluare la data de 11.05.2015. Singurele considerente factuale menționate în susținerea soluției dispuse de către instanța de fond sunt acelea potrivit cărora starea de incompatibilitate a fost reținută pentru perioada 22.06.2012-05.11.2014, în vreme ce raportul de evaluare este întocmit la 22.05.2018. Însă, declanșarea activității de evaluare la data de 11.05.2015 a întrerupt cursul prescripției, așa cum este statuat în decizia obligatorie nr. 74/16.11.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. În acest sens, se cuvine a fi citate considerentele relevante ale deciziei obligatorii: "56. Activitatea de evaluare a Agenției Naționale de Integritate este deci supusă termenului general de prescripție prevăzut de art. 2.523 din C. civ., sancțiune civilă care este aplicabilă cu luarea în considerare a întregului său regim juridic. 57. Astfel, termenul de prescripție, prin care este sancționată pasivitatea sau expectativa Agenției Naționale de Integritate în instrumentarea dosarelor de evaluare a situațiilor de incompatibilitate sau conflict de interese, este susceptibil de întrerupere conform art. 2.537 din C. civ., întrucât întreruperea, precum și suspendarea termenului prescripției extinctive sunt de esența acestei instituții juridice în materie civilă și, implicit, în materia dreptului administrativ, fiind de neacceptat ca ieșirea din pasivitate a Agenției în exercitarea competențelor sale proprii să rămână fără efect sub aspectul curgerii termenului de prescripție, al cărui scop este tocmai de a încuraja o conduită activă în valorificarea drepturilor și competențelor recunoscute prin lege. 58. În acest context, este de precizat că, prin natura ei, prescripția sancționează în general pasivitatea titularului dreptului subiectiv civil sau al altei situații juridice ocrotite de lege, care, în condițiile legii, nu și-a exercitat într-un termen defipt dreptul material la acțiune pentru a obține protecția judiciară a acesteia. 59. Astfel, legiuitorul a reglementat și cauzele de întrerupere a termenului de prescripție, fiind înzestrate cu acest efect conduitele titularului dreptului prin care acesta manifestă un comportament activ în scopul valorificării judiciare a dreptului său sau a altei situații juridice ocrotite de lege. 60. Spre deosebire de dreptul fiscal și dreptul concurenței, ramuri ale dreptului administrativ cu o autonomie semnificativă, dreptul administrativ propriu-zis nu are o reglementare proprie privind cazurile de întrerupere a cursului termenului de prescripție, cunoscând numai reglementări speciale prin care sunt instituite diferite termene de prescripție aplicabile fie cu privire la exercițiul acțiunii în contencios administrativ, fie, cum este cazul de față, pentru exercițiul competențelor legale cu care a fost învestită o autoritate publică. 61. Dispozițiile art. 2.537 din C. civ. constituie dreptul comun în materia reglementării cazurilor de întrerupere a cursului termenului de prescripție, având aplicabilitate și materia analizată. Însă pentru aplicarea sa în concret prescripției dreptului autorității publice de a-și exercita competențele, interpretul este obligat a recurge la metoda analogiei pentru a determina cazul asemănător de întrerupere a termenului de prescripție aplicabil, întrucât aceeași cauză sau aceleași rațiuni trebuie să producă același efect (ubi eadem est ratio, eadem lex esse debet sau ubi eadem est ratio, ibi eadem solutio esse debet). 62. Dintre cazurile de întrerupere reglementate de această normă, pentru identitate de rațiune poate fi aplicată în materia specifică analizată, situația prevăzută la pct. 2 din norma anterior menționată potrivit căreia "prescripția se întrerupe (...) 2. prin introducerea unei cereri de chemare în judecată sau de arbitrare, prin înscrierea creanței la masa credală în cadrul procedurii insolvenței, prin depunerea cererii de intervenție în cadrul urmăririi silite pornite de alți creditori ori prin invocarea, pe cale de excepție, a dreptului a cărui acțiune se prescrie", deci situația în care cel împotriva căruia curge termenul de prescripție iese din pasivitatea sa sancționabilă și declanșează procedurile corespunzătoare recunoașterii dreptului sau interesului său legitim pretins. 63. Sesizarea și declanșarea cercetărilor de către Agenția Națională de Integritate, în realizarea competențelor legale cu care a fost învestită în vederea realizării interesului său public, întrerupe termenul scurs, prescripția dreptului Agenției la angajarea răspunderii administrative a persoanei cercetate și evaluate fiind ștearsă, conform art. 2.541 alin. (1) din C. civ. 64. După rămânerea definitivă a raportului de evaluare, prin care o persoană a fost constatată a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, se naște dreptul corespunzător al Agenției Naționale de Integritate de a solicita instanțelor judecătorești competente anularea actelor juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese. De asemenea, tot de la rămânerea definitivă a raportului de evaluare se naște dreptul instituțiilor competente, după comunicarea prealabilă de către Agenție a raportului de evaluare conform art. 26 din Legea nr. 176/2010, de a aplica sancțiuni disciplinare sau administrative, după caz, în funcție de regimul juridic aplicabil." Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâtă, va casa în parte sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecarea cererii în anularea raportului de evaluare, constatând greșita reținere a intervenirii prescripției răspunderii administrative și, deopotrivă, neanalizarea celorlalte motive ale cererii de chemare în judecată. Va menține dispozițiile neatacate ale sentinței, referitoare la respingerea cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene și respingerea excepțiilor de nelegalitate a Protocoalelor de colaborare nr. 105683/10.07.2008 încheiat de ANI cu ONRC și nr. 803582/09.12.2008 încheiat de ANI cu ANAF. PENTRU ACESTE MOTIVE,