ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1771/2022

Ședința publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Electorală Permanentă:

- obligarea pârâtei la emiterea ordinului de numire a sa în funcția de consilier în cadrul cabinetului Vicepreședintelui (cu rang de secretar de stat) Autorității Electorale Permanente, domnul B.;

- obligarea pârâtei la plata de daune materiale reprezentând drepturile bănești la care era îndreptățit ca urmare a ocupării funcției de consilier în cabinetul unui vicepreședinte A.E.P. începând cu data de 18 decembrie 2019, data la care președintele A.E.P. a emis răspunsul prin care a respins, cu încălcarea legii, cererea sa de încadrare.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 762 din 3 septembrie 2020, a admis în parte acțiunea formulată de reclamant și a obligat pârâta la soluționarea motivată a cererii reclamantului de numire a sa în funcția de consilier în cadrul cabinetului vicepreședintelui Autorității Electorale Permanente.

Totodată, a respins în rest acțiunea formulată ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantul A. și pârâta Autoritatea Electorală Permanentă invocând, fiecare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.1. Recursul formulat de reclamantul A.

Recurentul-reclamant susține că prima instanță s-a pronunțat extra petita, întrucât nu s-a solicitat obligarea pârâtei de a soluționa motivat cererea, ci obligarea pârâtei la emiterea ordinului de numire a sa în funcția de consilier în cadrul cabinetului vicepreședintelui.

O altă critică are în vedere încălcarea principiului prevăzut de disp. art. 6 alin. (1) C. proc. civ., referitor la termenul optim și previzibil al procesului civil, întrucât prin obligarea la soluționarea motivată a cererii nu se poate previziona rezolvarea cererii, fiind nevoit să deschidă ulterior un alt proces.

Mai susține recurentul-reclamant aplicarea greșită a dispozițiilor legale privind refuzul nejustificat al președintelui autorității pârâte, respectiv a disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Răspunsul emis de președintele Autorității Electorale Permanente reprezintă un răspuns dat cu exces de putere, cu depășirea limitelor dreptului de apreciere de care dispune conducătorul autorității.

Lipsa oricărei motivări a respingerii cererii reprezintă o dovadă a refuzului nejustificat, deși la data solicitării din cele patru posturi din cadrul cabinetului vicepreședintelui erau ocupate numai trei, așadar unul rămăsese neocupat.

Deși îndeplinește toate condițiile de admisibilitate, s-a refuzat numirea sa fără nicio justificare, libertatea de apreciere în activitatea administrației publice, nu poate fi înțeleasă în afara prevederilor legale, iar oportunitatea reprezintă un element al legalității actului administrativ.

Astfel, în mod greșit, prima instanță a considerat că nu are posibilitatea de a aprecia asupra caracterului nejustificat al refuzului, interpretând eronat că refuzul ar trebui să fie întâi motivat corespunzător de către autoritate și abia ulterior, s-ar putea analiza un control de legalitate al actului administrativ.

3.2. Recursul formulat de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă

Recurenta-pârâtă susține aplicarea greșită a disp. art. 1 alin. (1), art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, arătând că instanța de fond a apreciat eronat că adresa nr. x/18.12.2019 reprezintă un refuz nejustificat de soluționare a cererii, avându-se în vedere că această adresă are un caracter intern, a fost comunicată la cererea vicepreședintelui și nu la cererea reclamantului.

Arată recurenta-pârâtă că la această adresă s-a răspuns motivat prin mențiunea că "solicitarea dumneavoastră de emitere a ordinului de numire în cadrul cabinetului demnitarului va fi respinsă".

Recurenta-pârâtă insistă în continuare în lipsa caracterului de act administrativ a adresei nr. x/18.12.2019, arată că aceasta nu produce vătămare întrucât este o corespondență purtată între conducătorul autorității și vicepreședintele aceleiași autorități.

Astfel, solicitarea inițială nu a fost adresată președintelui Autorității Electorale Permanente, prin urmare, președintele nu a exprimat un punct de vedere cu privire la solicitarea petentului, direct către acesta și nu a fost emis un răspuns asumat de conducătorul instituției către solicitant.

În raport de disp. art. 548 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, recurenta-pârâtă consideră că a îndeplinit exigențele legale, iar concluzia instanței de fond referitoare la nemotivarea adresei nr. x/18.12.2019 sunt greșite, în raport de calitatea de act intern care nu este adresat reclamantului.

Mai arată recurenta-pârâtă că purtarea unei corespondențe între vicepreședinte și președinte se materializează într-o operațiune administrativă, este un act premergător, fără să poată dobândi caracterul unui act administrativ producător de efecte juridice prin sine însuși.

Instanța de fond ar fi trebuit să analizeze adresa nr. x/13.01.2020, aceasta a îndeplinit exigența impusă de prevederile legale în ceea ce privește motivarea, reprezintă un răspuns la cererea de numire formulată de reclamant și, totodată are natura juridică a unui act administrativ și reprezintă expresia prerogativelor președintelui autorității de a aprecia necesitatea și oportunitatea actului de numire a unei persoane la cabinetul unui demnitar din cadrul Autorității Electorale Permanente.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor formulate de reclamantul A. și de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă

Analiza motivelor de casare

Prealabil, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant a solicitat numirea sa în funcția de consilier (cu rang de secretar de stat) în cadrul cabinetului vicepreședintelui Autorității Electorale Permanente - dl. B..

În acest scop, recurentul-reclamant a urmat procedura prevăzută de dispozițiile legale incidente, respectiv art. 542 alin. (1), art. 548 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, privind Codul administrativ, art. 101 alin. (3) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Secretarului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente.

Astfel, recurentul-reclamant a depus cererea de numire la cabinetul vicepreședintelui Autorității Electorale Permanente, acesta a semnat propunerea de numire pe care a înaintat-o, împreună cu documentele solicitate de lege, președintelui autorității care competența legală, prin ordin, de a dispune numirea în funcția de consilier la cabinetul vicepreședintelui.

Prin adresa nr. x/18.12.2019, președintele autorității a răspuns cererii vicepreședintelui, prin care a solicitat aprobarea cererii formulate de recurentul-reclamant din prezentul dosar, invocând disp. art. 31 alin. (2) din Hotărârea nr. 2/2019 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente, potrivit căruia, angajarea personalului, inclusiv a celui din cadrul cabinetelor demnitarilor, este atributul exclusiv al președintelui instituției, coroborat cu art. 5 alin. (5) din același act normativ, concluzia fiind aceea că "nu se aprobă cererea de angajare" a domnului A. și se restituie documentele înaintate.

Prima chestiune asupra căreia Înalta Curte urmează să se pronunțe, în raport de criticile formulate de recurenta-pârâtă, este aceea ce privește natura juridică a adresei nr. x/18.12.2019, prin care președintele Autorității Electorale Permanente a refuzat aprobarea cererii de angajare a reclamantului.

Recurenta-pârâtă susține calitatea de operațiune administrativă/act premergător a acestui înscris, în timp ce prima instanță și reclamantul l-au calificat ca fiind un act administrativ.

În motivarea criticilor sale, recurenta-pârâtă susține că adresa nr. x/18.12.2019 nu poate avea natura juridică a unui act administrativ, deoarece nu este adresată reclamantului, ci vicepreședintelui autorității, este doar o corespondență internă, fără a fi aptă de a produce efecte juridice.

De asemenea, recurenta-pârâtă susține că actul administrativ este reprezentat de adresa nr. x/13.01.2020 emise de președintele autorității către reclamant.

Înalta Curte va constata că nu sunt întrunite motivele de nelegalitate invocate de recurenta-pârâtă, sub acest aspect, apreciind că adresa nr. x/18.12.2019 are natura juridică a unui act administrativ, mai precis reprezintă un refuz de soluționare a cererii formulată de reclamant, refuz ce este exprimat în cadrul procedurii de numire a consilierilor (cu rang de secretari de stat) la cabinetul unui demnitar, în speță a vicepreședintelui Autorității Electorale Permanente, procedură ce a fost expusă anterior.

Avându-se în vedere că, într-o astfel de situație cererea solicitantului se adresează vicepreședintelui AEP, care propune numirea la președintele AEP, iar acesta din urmă aprobă sau respinge numirea, reiese că actul final emis de președinte are aptitudini să conducă la nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice în sensul Legii contenciosului administrativ, etc.

Actele normative incidente speței nu oblilgă în niciun mod solicitantul să se adreseze direct președintelui autorității, fiind suficient refuzul acestuia, în cazul de față pentru a se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit disp. art. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

În mod corect a arătat prima instanță în sensul că adresa nr. x/13.01.2020 reprezintă răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamant și nu poate fi considerat ca fiind actul prin care președintele autorității și-a exprimat refuzul, deoarece, procedural, acest refuz a fost deja exprimat în conformitate cu dispozițiile art. 548 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Cea de-a doua chestiune asupra căreia Înalta Curtea urmează să se pronunțe în raport de criticile de nelegalitate invocate de recurenta-pârâtă este aceea dacă refuzul exprimat prin adresa nr. x/18.12.2019 reprezintă un refuz nejustificat, în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit ca reprezentând exprimarea explicită cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, iar excesul de putere este analizat prin raportarea la exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) și n) din Lega contenciosului administrativ.

Prima instanță a arătat, în mod corect, că adresa nr. x/18.12.2019 nu conține motivarea în fapt și în drept a refuzului președintelui AEP de numire a reclamantului, astfel că au fost încălcate principiile legalității și dreptului la o bună administrare.

Recurenta-pârâtă, deși nu neagă obligația motivării actului administrativ, tipic sau asimilat, susține că, în raport de disp. art. 57 și art. 548 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, art. 8 din Hotărârea nr. 2/2019, art. 102 alin. (7) din Legea nr. 208/2011 și art. 31 alin. (1) și (2) din Regulament, președintele autorității nu este obligat să numească personalul de la cabinetul demnitarului, acestuia revenindu-i aprecierea asupra necesității și oportunității actelor administrative emise.

În această situație, în cadrul cabinetului demnitarului, personalul se angajează doar "pe baza încrederii", deoarece posturile nu se ocupă prin concurs.

Din cuprinsul motivelor de recurs dezvoltate de către recurenta-pârâtă, se desprinde ideea că numirea acestui tip de personal este lăsată la aprecierea absolută a președintelui autorității, fără ca instanța de judecată sau o altă autoritate să cenzureze eventualul refuz.

Or, așa cum reclamantul a avut obligația depunerii unor documente prin care să dovedească că îndeplinește condițiile impuse de lege pentru numire, postul era neocupat, neexistând un drept absolut de numire pe postul solicitat, în același mod autoritatea care este competentă să aprobe cererea nu are un drept absolut de apreciere asupra necesității și oportunității emiterii unui eventual refuz.

Refuzul, prin aprecierea necesității și oportunității emiterii actului administrativ, are obligația să respecte competența prevăzută de lege, precum și drepturile și libertățile cetățenilor, în sens contrar, refuzul devine nejustificat, este emis cu exces de putere și sancționabil de către instanța de contencios administrativ.

Refuzul emis de autoritatea pârâtă este nemotivat, necesitatea și oportunitatea nu sunt explicitate, nu există nicio referire la acestea în cuprinsul actului, iar recurenta-pârâtă avea această obligație, întrucât oportunitatea/necesitatea emiterii unui act administrativ reprezintă un element al legalității actului, se analizează odată cu legalitatea și nu este extrinsecă actului emis.

În speță, recurenta-pârâtă nu a explicat motivele pentru care numirea reclamantului nu este oportună/necesară, deși erau îndeplinite condițiile impuse de lege.

Mai mult, eventuala lipsă de încredere ar fi trebuit să fie dezvoltată și analizată, tocmai în vederea motivării refuzului de numire, în sens contrar, este cert că autoritatea și-a încălcat propria competență prevăzută de lege și a emis un act care a condus la încălcarea dreptului reclamantului de a fi numit, ca urmare a îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege, fiind îndeplinite disp. art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Prin urmare, criticile invocate de recurenta-pârâtă vor fi respinse ca nefondate.

În ceea ce privește motivele de nelegalitate susținute de recurentul-reclamant, Înalta curte urmează să rețină că sentința primei instanțe a fost pronunțată cu aplicarea greșită a disp. art. 1, art. 8 alin. (1) și 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Instanța de fond, deși a găsit întemeiată cererea de anulare a adresei nr. x/18.12.2019, datorată lipsei motivării actului administrativ, în mod greșit, a obligat pârâta la soluționarea motivată a cererii reclamantului de numire în funcția de consilier în cadrul cabinetului vicepreședintelui AEP.

Recurentul-reclamant, în temeiul disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, a solicitat obligarea pârâtei la emiterea ordinului de numire, iar prevederile art. 18 alin. (1) din același act normativ indică instanței de contencios administrativ soluția ce o poate pronunța în situația reținerii existenței refuzului nejustificat, și anume, obligarea autorității publice să emită un act administrativ.

Prima instanță a aplicat greșit dispozițiile legale arătate și a obligat autoritatea publică pârâtă să își motiveze actul administrativ, deși pârâta și-a exprimat anterior opțiunea prin respingerea cererii.

O astfel de aplicare a disp. art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată este contrară scopului legii.

În materia dreptului administrativ și a contenciosului administrativ nu există nicio dispoziție legală prin care autorității publice eminente a unui act nelegal ca urmare a nemotivării acestuia, în speță, să i se dea posibilitatea după ce s-a purtat deja un proces între părți, ca aceasta să repare nelegalitatea actului, prin emiterea unui act motivat, aceasta fiind sigura satisfacție legală.

Este corectă astfel afirmația recurentului-reclamant prin care s-a arătat că instanța a aplicat greșit prevederile legale, iar posibilitatea deschiderii unui nou proces conduce la încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Prin urmare, Înalta Curte va constata că sunt întrunite criticile formulate de recurentul-reclamant, atât în privința primului capăt de cerere, cât și în ceea ce privește obligarea pârâtei la plata de daune materiale.

Obligarea pârâtei la plata către reclamant a drepturilor bănești la care acesta era îndreptățit în calitatea de consilier, începând cu data de 18.12.2019, data refuzului nejustificat, va fi admisă în conformitate cu disp. art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, acestea reprezentând prejudiciul de care a suferit reclamantul ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de către instanță și a legăturii evidente de cauzalitate între actul nelegal și prejudiciul produs.

În concluzie, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, se va admite recursul declarat de reclamant, se va casa sentința atacată și, în rejudecare, urmează a se admite acțiunea.

Se va obliga pârâta la emiterea ordinului de numire a reclamantului în funcția de consilier (cu rang de secretar de stat) în cadrul cabinetului vicepreședintelui Autorității Electorale Permanente - B..

Se va obliga pârâta la plata de daune materiale reprezentând drepturile bănești de care era îndreptățit reclamantul, începând cu 18.12.2017 până la încadrarea în funcție.

În temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să se respingă ca nefondat, recursul formulat de pârâtă, împotriva aceleiași sentințe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 762 din 3 septembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare:

Admite acțiunea formulată de reclamant.

Obligă pârâta la emiterea ordinului de numire a reclamantului în funcția de consilier (cu rang de secretar de stat) în cadrul cabinetului vicepreședintelui Autorității Electorale Permanente - B..

Obligă pârâta la plata de daune materiale reprezentând drepturile bănești la care era îndreptățit reclamantul, începând cu 18 decembrie 2019 până la încadrarea în funcție.

Respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.